Организации и деятельности органов местного самоуправления

Понятие, особенности правового положения, структура, принципы

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Г л а в а 9

Местное самоуправление с одной стороны является одной форм осуществления народовластия в Российской Федерации, с другой стороны - представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образований соответствующих вопросов местного значения исходя из их интересов с учетом исторических и иных местных традиций.

В целях дальнейшего развития демократических процессов на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения Конституция Российской Федерации (ст.130, п.2) и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.3, п.1), закрепляют организационно-правовые формы (элементы) осуществления местного самоуправления. Ими являются не только рассмотренные выше формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, но и выборные и другие органы местного самоуправления.

Особенности правового статуса органов местного самоуправления определяются положениями Конституция Российской Федерации о том, что они: во-первых, согласно ст.12 не входят в систему органов государственной власти; во-вторых, в соответствии с п.1 ст.132 - самостоятельны в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.д.); в-третьих, в соответствии с п.2 ст.132 могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств[221].

Анализ норм Конституции, а также принятых в их развитие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой стороны не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций.

Органы местного самоуправления обладают практически всеми признаками, отличающими государственный орган (орган государственной власти), прежде всего установленными в Конституции и законодательстве функциями и властными полномочиями, обеспечиваемыми государственным принуждением. Кроме этого, как и государственные органы, органы местного самоуправления имеют структуру, свои формы работы, формируются (реформируются) в точном соответствии с законом;

С учетом высказанных замечаний, а также опираясь на представленные в ст.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основные термины и понятия, под органами местного самоуправления следует понимать избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления органы, имеющие определенную структуру, наделенные властными полномочиями для осуществления деятельности по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций и в организационно-правовых формах, установленных законодательством.

Согласно п.1 ст.34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в структуру органов местного самоуправления входят:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[222].

В целях обеспечения демократического, конституционного и соответствующего европейским муниципально-правовым стандартам развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации в указанном Федеральном законе закрепляются обязательные для всех субъектов Российской Федерации и муниципальных образований требования о том, что:

- наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных в данном Законе (речь идет об указанных в Федеральном законе случаях, когда:

а) уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим и полномочия председателя представительного органа муниципального образования (п.2 ст.34);

б) в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции (п.п.1 и 2 ст.25);

- порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В Законе (п.5 ст.34) устанавливаются также особые требования к порядку определения структуры органов местного самоуправления. Так, структура таких органов в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по данному вопросу осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. Такая инициатива должна последовать в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования от группы его избирателей численностью не менее 3 процентов от общей численности жителей, обладающих избирательным правом в форме представления в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации подписных листов.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные меры по их организации и проведению. Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

При отсутствии предусмотренной настоящим Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

- структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

- порядок избрания и полномочия главы муниципального образования[223].

В основе организации и деятельности органов местного самоуправления лежат принципы, которые находят свое отражение в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве. Такого рода принципы традиционно выделяются и анализируется в юридической науке с учетом того, что они представляют собой “научное или нравственное начало, основание, правило, основу, от которой не отступают”[224].

Из их числа можно выделить принципы:

- демократического характера организации и деятельности органов местного самоуправления[225];

- разделения властей;

- территориальной организации органов местного самоуправления;

- самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления.

- властного характера деятельности органов местного самоуправления.

1. Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления отражает сущность этих органов, которые должны быть органами власти, максимально приближенными к населению муниципального образования, готовыми выражать его насущные интересы и решать каждодневные проблемы, возникающие у граждан Российской Федерации о месту их жительства.

Указанный принцип проявляется, прежде всего, в процессе формирования органов местного самоуправления, которые избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом муниципального образования

Федеральный закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает два варианта и соответственно две юридические процедуры избрания указанных органов:

а) представительный орган муниципального образования в обязательном порядке избирается на муниципальных выборах;

б) глава муниципального образования, контрольный орган муниципального, другие выборные должностные лица местного самоуправления образования формируются на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом;

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления проявляется также в том, что граждане Российской Федерации, иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, наделяются правами, позволяющими им активно участвовать не только в формировании таких органов, но и в - процессе их деятельности по решению вопросов местного значения.

К числу такого рода прав указанный Федеральный закон в ст.3 относит:

- их право осуществлять местное самоуправление посредством различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления;

- равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;

- право свободного и самостоятельного осуществления местного самоуправления за исключением ограничений, которые могут быть установлены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- право на обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме этого, в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население для участия в процессе деятельности органов местного самоуправления наделяется:

- правом на обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст.32);

- правом на обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления местного самоуправления (ст.78).

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления проявляется также в возлагаемых указанным Законом на органы и должностные лица местного самоуправления обязанностях по:

- информированию населения о деятельности органов местного и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемому в частности, в ходе собраний граждан, которые проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях и с периодичностью, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления (ст.29);

- заблаговременному оповещению жителей муниципального образования о времени и месте проведения различного рода мероприятий, связанных с деятельностью населения по осуществлению местного самоуправления в формах непосредственной демократии, предусмотренных указанным Федеральным законом;

- официальному опубликованию (обнародованию) не только муниципальных правовых актов, но и итогов различных голосований, собраний, конференций граждан и других форм непосредственного осуществления местного самоуправления;

- по рассмотрению согласно ст.32 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обращений граждан в органы местного самоуправления и представлению в течение одного месяца письменного ответа по существу таких обращений. За нарушение должностным лицом порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации устанавливается административная ответственность.

Исходя из демократического характера организации и деятельности органов местного самоуправления, указанный Федеральный закон в ст.71 закрепляет основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности органов и должностных лица местного самоуправления несут перед населением. В частности население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления[226].

Приведенные положения Федерального закона находят свое продолжение в законах субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с ст.5 п. 8 Закона г. Москвы от 25 февраля 2004 г. № 10 "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве" одним из оснований досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления является его отзыв избирателями, если такая возможность предусмотрена уставом муниципального образования.[227]

2. Принцип разделения властей, закрепленный в ст.10 Конституции Российской Федерации, является важнейшим принципом организации и деятельности государственных органов. Согласно указанному принципу, ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией Российской Федерации и другими законами. Действуя в этих пределах, государственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма "сдержек и противовесов", предотвращение чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом).

Поскольку, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а их деятельность является подконтрольной государству только в случае наделения таких органов отдельными государственными полномочиями, то можно говорить об особенностяхдеятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в соответствии с принципом разделения властей.

В этой связи представляется интересной позиция В.Кряжкова, который, на основе анализа зарубежного опыта правового регулирования общественных отношений, возникающих на уровне местного самоуправления, приходит к обоснованным выводам о том, что: "чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти и, напротив, оно нарастает в движении по вертикали, достигает классической своей модели в системе высших органов государства.

Мировой опыт свидетельствует, что на уровне местного самоуправления чаще всего обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой. Система "сдержек и противовесов" направлена против необоснованных действий как представительного органа муниципального образования, так и главы администрации, на закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними"[228].

Современное законодательство Российской Федерации и прежде всего, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяют правовые механизмы в системе "сдержек и противовесов", позволяющие указанным выше органам местного самоуправления оказывать влияние друг на друга, обеспечивая тем самым демократическое и эффективное решение вопросов местного значения.

К числу таковых можно отнести закрепление в указанном Законе:

- вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе, - по осуществлению контроля за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п.10 ст.35);

- правила о том, что в случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах, он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию, а в случае его избрания представительным органом муниципального образования - является председателем такого органа (п.п 2 и 3 ст.36);

- запрета на возможность совмещения одним и тем же лицом должности председателя представительного органа муниципального образования и должности главы местной администрации (п.4 ст.36);

- порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, предусматривающего в том числе, что лицо назначается на указанную должность представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных по результатам конкурса (п.5 ст.37);

- правила о том, что глава муниципального образования подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом, но вместе с тем подконтролен и подотчетен населению и этому органу местного самоуправления (п.п.2,3, 5 ст.36) и т.д.[229].

3. Принцип территориальной организации органов местного самоуправления вытекает из положений Конституции Российской Федерации о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст.131). Это означает, что Конституция Российской Федерации, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного самоуправления, допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Данный принцип вытекает территориального верховенства муниципальных образований и означает, что в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по решению соответствующих вопросов местного значения.

4. Принцип самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления основывается на положениях Конституции РФ о том, что местное самоуправление является самостоятельной отдельной формой народовластия.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Их основу составляют положения ст.34 указанного Закона о том, что:

- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

- участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных анализируемым Федеральным Законом;

- изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования;

- решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение;

- финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

- наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (ст.10) к органам местного самоуправления в Москве относятся: представительный орган муниципального образования - муниципальное Собрание; исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет; другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления также находят свое отражение в ст.ст. 17 и 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о том, что:

- полномочия органов местного самоуправления, установленные в этом Законе, осуществляются ими самостоятельно;

- подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования – другому не допускается;

- изменение перечня вопросов местного значения осуществляется не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон;

- финансовые обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации);

- федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов[230].

Важнейшей гарантией обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления является наделение их собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации (п.1 ст.132) определяет основной круг вопросов местного значения, в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны. К их числу относятся вопросы: управления муниципальной собственностью; формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; установления местных налогов и сборов; осуществления охраны общественного порядка; определения структуры органов местного самоуправления.

Приведенные конституционные положения детализируются в соответствующих статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регламентирующих вопросы местного значения муниципальных образований различных уровней.

5. Принцип властного характера деятельности органов местного самоуправления находит свое отражение в положениях ст.7 указанного Федерального закона о том, что:

- муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования;

- за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В связи с отсутствием до настоящего времени таких федеральных законов, региональные законодатели сами предусматривают различные формы и виды указанной ответственности. В большинстве субъектов Российской Федерации за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов предусматривается административная ответственность в виде различных административных штрафов [231].

Кроме муниципальных правовых актов обязательному исполнению согласно ст. 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" подлежат решения, принятые на местном референдуме.

Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении, действуют на территории соответствующего муниципального образования. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется издание иного нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта, при этом указанный срок не может превышать один год. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на референдуме, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами[232].

Дата добавления: 2015-05-31