Муниципально-правовая ответственность депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления перед населением

В современной России Конституция и федеральные избирательные законы не провозглашают право отзыва парламентария, что, безусловно, означает готовность страны признать международные стандарты в области парламентского права, в частности наличие у него свободного мандата. Вместе с тем, федеральное и региональное законодательство предусматривают возможность отзыва муниципального (местного) депутата, а также члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Примером может служить Закон г. Москвы от 25 февраля 2004 г. № 9 "О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве" (п.7 ст.4), в соответствии с которым полномочия депутата прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями в порядке, установленном законом города Москвы, если отзыв предусмотрен уставом муниципального образования[312].

Во всех уставах внутригородских муниципальных образований в городе Москве закреплены положения о том, что депутат может быть отозван в порядке установленном законом города Москвы. Вместе с тем, до настоящего времени такой закон не принят.

Институт отзыва всегда являлся важнейшей составляющей императивного мандата депутата. Он занимает особое место в системе мер муниципально-правовой ответственности депутата представительного органа муниципального образования[313].

Этот вид юридической ответственности относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты публично-правовой ответственности перед основным источником публичной власти – населением муниципального образования.

Отзыв выборных лиц местного самоуправления возможен только в том случае, если это указано в уставе муниципального образования. Порядок отзыва должен регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Однако отсутствие такого закона не препятствует муниципальным образованиям регулировать своими уставами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными актами вопросы отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Отличительной особенностью конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности являются также основания их наступления, которые, по мнению многих ученых и практиков недостаточно четко регламентированы в действующем законодательстве, что, безусловно, создает трудности в определении механизмов реализации соответствующих норм права[314].

Согласно ст.24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке[315].

Указанные формулировки Закона об основаниях отзыва депутата в большей мере соответствуют принципам и нормам правового государства, чем закрепленное в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 48) положение о том, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения[316].

Понятие “утрата доверия населения” не является в полной мере правовым и может быть истолковано по-разному, как в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований, так и в правоприменительной практике.

Во многом благодаря наличию таких нечетких формулировок юридической ответственности депутатов некоторые известные российские юристы критически относятся к институту отзыва депутата. Так, Т.Г. Морщакова утверждает, что “...введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы поставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников”.

Аналогичной позиции придерживается М.В. Баглай, который считает “отзыв депутата громоздким и редко применяемым на практике институтом, характерным преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. По его мнению, в демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов и служить, при определенных обстоятельствах, инструментом борьбы против политического меньшинства. Он считает, что для обеспечения соответствия депутатов их статусу достаточно ввести дисциплинарные меры, вплоть до лишения депутатского мандата, со стороны самого парламента с применением квазисудебной процедуры или даже в судебном порядке, т.е. с соответствующими процессуальными гарантиями защиты. Но возлагать оценку профессиональной депутатской деятельности или поведения депутата на избирателей - это значит открыть возможность для манипулирования ими и наказания невиновных”[317].

Муниципально-правовая ответственность, как и любой другой вид юридической ответственности, имеет определенный в законодательстве порядок ее наступления. Согласно ст.24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации[318].

Примером может служить Закон г. Москвы от 30 июня 2004 г. № 43 "О референдумах в городе Москве", в котором регламентируются стадии процесса проведения местного референдума в Москве, которые в соответствии с приведенными требованиями Федерального закона должны быть идентичны стадиям процесса отзыва депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве.

Можно выделить следующие стадии процесса отзыва депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве: назначение голосования об отзыве; формирование комиссий по проведению такого голосования; регистрация и составление списков участников голосования; образование участков голосования; информирование участников голосования и проведение агитации; голосование и определение его результатов.

Голосование об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве может проводиться по инициативе жителей города Москвы, имеющим право на участие в таком голосовании; муниципального Собрания - в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования; общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню местного референдума.

Для выдвижения инициативы проведения голосования об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве и сбора подписей в поддержку проведения такого голосования образуется инициативная группа из числа жителей города Москвы. При выдвижении инициативы проведения такого голосования муниципальным Собранием в соответствии с уставом соответствующего муниципального образования сбор подписей не проводится.

Инициативная группа образуется в количестве не менее 100 человек. В случае если инициатором проведения референдума выступает общественное объединение, то руководящий орган этого объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения выступает в качестве инициативной группы по проведению голосования об отзыве депутата независимо от своей численности.

Инициативная группа подлежит регистрации избирательной комиссией соответствующего муниципального образования на основании представляемых документов, в которых в обязательном порядке должны быть указаны основания для отзыва депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве, а также все основные автобиографические данные члена инициативной группы. Ходатайство инициативной группы по проведению указанного голосования должно быть подписано всеми членами группы. Данные подписи членов инициативной группы удостоверяются нотариально. В случае если инициативная группа по проведению голосования об отзыве депутата образована жителями города Москвы к ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы, на котором было принято данное решение.

Муниципальная комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению голосования об отзыве депутата отзыва депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве обязана принять решение о направлении ходатайства и документов в муниципальное Собрание или – об отказе в регистрации инициативной группы.

Муниципальное Собрание в течение 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению указанного голосования и приложенных к нему документов, обязано их рассмотреть и принять решение о соответствии или о несоответствии требованиям действующего законодательства предлагаемых оснований для отзыва депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве. Исходя из принятого решения, муниципальное Собрание осуществляет регистрацию инициативной группы и выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации.

После получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно проводить сбор подписей в поддержку инициативы проведения голосования об отзыве указанного депутата. Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения голосования об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве составляет 5 процентов от числа участников такого голосования, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования.

Подписи в поддержку инициативы проведения указанного голосования могут собираться, начиная со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению голосования. Подписные листы изготавливаются за счет средств соответствующего фонда голосования по установленной в законе форме. Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений, членов комиссий голосования с правом решающего голоса в сборе подписей, равно как и принуждение участников голосования в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, не допускаются. Сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат запрещается.

Муниципальное Собрание не позднее чем через 15 дней после поступления к нему необходимых документов обязано принять решение о назначении голосования об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве. Такое голосование проводится в срок не ранее чем за 50 дней и не позднее чем за 80 дней со дня принятия муниципальным Собранием решения о назначении голосования, если иное не определено уставом муниципального образования. Голосование может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем.

Подготовку и проведение голосования об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве осуществляют муниципальные комиссии и участковые комиссии. Порядок формирования, компетенция и полномочия указанных комиссий определяются федеральными законами, законами города Москвы и уставами муниципальных образований. Муниципальная комиссия при проведении указанного голосования является вышестоящей по отношению к участковым комиссиям, действующим на территории соответствующего муниципального образования.

Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать указанным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять на безвозмездной основе необходимые помещения, в том числе для обеспечения функционирования государственной автоматизированной информационной системы, хранения документации референдума, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.

Регистрации (учету) в качестве участников голосования об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве подлежат все жители муниципального образования, обладающие правом на участие в таком голосовании. Указанная регистрация осуществляется руководителем муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена - лицом, уполномоченным на то муниципальным Собранием), командиром воинской части по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием государственной автоматизированной информационной системы. Данные о численности участников голосования по каждому муниципальному образованию и по каждому домовладению представляются - в муниципальную комиссию не позднее соответственно 10 января и 10 июля каждого года.

Если на основании международного договора Российской Федерации иностранные граждане имеют право на участие в голосования об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве, то они включаются в списки участников такого голосования

Списки участников референдума составляются муниципальной комиссией отдельно по каждому участку голосования на основании сведений, полученных с использованием государственной автоматизированной информационной системы и представляемых в соответствии настоящей статьи. Участковая комиссия не позднее, чем за 20 дней до дня голосования представляет его участникам список для ознакомления и дополнительного уточнения.

Участки голосования об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве образуются руководителем муниципального образования по согласованию с муниципальной комиссией на основании данных о численности участников голосования, зарегистрированных на территории муниципального образования не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Участки голосования образуются с учетом местных условий и исходя из необходимости создания максимальных удобств для его участников из расчета не более 3000 участников голосования на каждом участке.

Списки участков голосования с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования, а также телефонов публикуются руководителем муниципального образования не позднее, чем за 40 дней до дня голосования.

Информирование участников голосования об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве осуществляется городскими государственными и муниципальными, а также негосударственными организациями телерадиовещания и редакциями городских государственных и муниципальных, а также негосударственных периодических печатных изданий.

Муниципальная комиссия не позднее, чем за 45 дней до дня голосования, официально публикует на основании данных, полученных от соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих государственную политику в области средств массовой информации, органа местного самоуправления, перечень муниципальных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, обязанных предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения агитации по вопросу отзыва депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве.

Информирование участников голосования осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии голосования, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы.

Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным и достоверным. Деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, по информированию участников референдума осуществляется свободно. В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении мероприятий, связанных с голосованием, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение ни инициативной группе по проведению голосования, ни иной группе участников голосования, в том числе по времени освещения их деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной таким сообщениям.

Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить агитацию по вопросу об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве. Агитация по этому вопросу может проводиться: на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с участниками референдума, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий); посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов; иными не запрещенными законом методами.

Инициативная группа по проведению голосования, иная группа его участников самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц.

Требования ст.24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о том, что процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, обязывают муниципальные и участковые комиссии гарантировать реализацию указанных прав депутата в том числе при проведении такого рода агитационных и информационных мероприятий.

Голосование об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве проводится в день голосования с 8 до 20 часов. О времени и месте голосования муниципальные комиссии и участковые комиссии обязаны оповестить его участников референдума не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного голосования - не позднее чем за пять дней до дня голосования.

Каждый участник голосует лично, голосование за других участников не допускается. Бюллетени выдаются участникам голосования, по предъявлении паспорта или документа, его заменяющего, а если участник голосует по открепительному удостоверению - по предъявлению также открепительного удостоверения. Голосование проводится путем нанесения участником в бюллетене любого знака в квадрате, относящемся к тому из вариантов волеизъявления, в отношении которого сделан выбор. Бюллетень заполняется участником голосования в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц, за исключением случая, указанных в законодательстве.

Участковая комиссия составляет протокол об итогах голосования на соответствующем участке. Подсчет голосов участников голосования осуществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим оформлением в увеличенной форме протокола об итогах голосования последовательно всех результатов выполняемых действий по подсчету бюллетеней и голосов участников. На основании указанных протоколов муниципальная комиссия путем суммирования содержащихся в них данных устанавливает итоги голосования в соответствующем муниципальном образовании. Муниципальная комиссия определяет результаты голосования не позднее чем на четвертый день после дня голосования.

Голосование признается муниципальной комиссией несостоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников, внесенных в списки. Муниципальная комиссия признает решение об отзыве депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве не принятым в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников, принявших участие в голосовании.

Муниципальная комиссия признает итоги голосования недействительными: в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников; в случае, если они признаны недействительными на части участков голосования; по решению суда. Если результаты голосования признаны недействительными, муниципальная комиссия назначает повторное голосование. Повторное голосование проводится не позднее чем через 14 дней после принятия решения о признании результатов голосования недействительными.

Муниципальная комиссия не позднее чем через два месяца со дня голосования публикует данные, которые содержатся в протоколах об итогах голосования нижестоящих участковых комиссий и на основании которых определялись результаты отзыва депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве[319].

Дата добавления: 2015-05-31