Преследования экологов, связанные с распространением экологической информации 2 страница

Ст. 7 Градостроительного кодекса РФ (1998) узаконивает участие граждан в форме общественного контроля за осуществлением градостроительной деятельности и соблюдением законодательства о градостроительстве. Ст. 18. дает обширный перечень прав граждан в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, включающий в том числе, право:участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности, участвуя в собраниях (сходах) граждан, общественных слушаниях, других обсуждениях градостроительной документации; проводить независимые экспертизы градостроительной документации; требовать в административном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов, эксплуатация которых осуществляется с нарушением законодательства.

Ст. 3. закона «Об экологической экспертизе» (1995) определила, что участие общественных организаций и учет общественного мнения являются одними из основных принципов экологической экспертизы. Статьи 7 и 8 этого закона устанавливают, что государственные органы обязаны предоставлять для ознакомления общественным организациям, осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы; направлять общественным организациям и гражданам, представившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы. Ст. 9 этого же закона устанавливает, что органы местного самоуправления должны реализовать решения по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций и движений, организовывать общественные обсуждения, проведение опросов, референдумов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организовывать по требованию населения общественные экологические экспертизы.

Ст. 12 закона "О радиационной безопасности населения" (1996) закрепляет право общественных объединений осуществлять общественный контроль за выполнением норм, правил и нормативов в области обеспечения радиационной безопасности. Ст. 20 закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (1996 ) определяет, что профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам окружающей природной среды, а также в разработке нормативных правовых и других актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности, осуществлять контроль за состоянием окружающей природной среды.

В статьях 2, 14 закона «Об использовании атомной энергии» (1995) зафиксировано право общественных организаций и граждан на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, на территории которых предполагается разместить ядерные установки, радиационные источники или пункты хранения, обязаны проводить с участием общественных организаций и граждан обсуждение вопросов по размещению, проектированию и сооружению объектов использования атомной энергии.

Разнообразные нарушения прав граждан на участие в принятии решений в области охраны окружающей среды можно разделить на несколько основных категорий:

§ нарушение права на референдум (по экологическим проблемам)

§ нарушение права «быть услышанным»;

§ нарушение права на участие в проведении экологической экспертизы;

§ нарушение права граждан на участие в формировании политики в области использования атомной энергии;

§ нарушение права граждан на участие в осуществлении общественного экологического контроля.

В этой главе далее последовательно рассматриваются эти виды нарушений права граждан на участие в принятии решений в области охраны окружающей среды.

5.2. Нарушение права на прямое участие в решении экологических проблем (референдумы и сходы) Нарушение права на высшее непосредственное выражение власти народа?

Референдум является высшим непосредственным выражением власти народа (ст. 3 Конституции РФ). Референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения (ст.1 Федерального конституционного закона “О референдуме РФ”). В соответствии с п.4 ст. 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (в ред.1999г.) на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении РФ. Именно на этом основании обычно избиркомы отказывали в регистрации инициативных групп, либо референдум отменялся законодательными органами. В сфере совместного ведения субъекты РФ могут самостоятельно определять вопросы, по которым проводится референдум, если этими вопросами не затрагиваются полномочия РФ (ст. 71 Конституции РФ) и если они не решены в федеральном законе (Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.98).

Опыт показал, что на референдум в регионах выносятся преимущественно вопросы дальнейшего развития атомной энергетики. Реже - вопросы природопользования, охраны особо ценных территорий и зеленых насаждений. Решение проблем ядерно-радиационной безопасности населения и территорий через референдум значительно осложняется тем обстоятельством, что ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы находятся в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). В то же время, поскольку функционирование любого объекта ядерной энергетики неизбежно сопряжено с использованием земельного участка, водоемов, недр, т.е. природных ресурсов, составляющих основу жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (ст.9 Конституции РФ), и владение, пользование и распоряжение природными ресурсами названо в ст. 72 Конституции как предмет совместного ведения, формулировка вопроса, выносимого на референдум субъекта Федерации, привязанная к сфере природопользования (при новом строительстве - в первую очередь, к землепользованию), охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, является легитимной.

8 декабря 1996 г. в Костромской области был проведен областной референдум с вопросом «Согласны ли Вы с размещением и строительством атомной станции в Костромской области?». Около 300 000 жителей области (87,43 %) участников референдума ответило «нет». Областной избирательной комиссией референдум был признан состоявшимся. Спустя полтора года, - 10 июля 1998 г., - в Костромской областной суд обратилась группа граждан, бывших работников Дирекции строящейся АЭС, с жалобой на нарушение прав и свобод граждан, проживающих на территории г. Буя и пос. Чистые Боры, в связи с проведенным референдумом. 25 января 1999 г. Костромской областной суд вынес решение об удовлетворении жалобы группы граждан и о признании результатов областного референдума недействительными. Верховный Суд РФ оставил решение Костромского областного суда от 25.01.99 г. без изменения, кассационные жалобы администрации Костромской области, Костромской областной Думы, прокурора Костромской области и общественных экологических организаций – без удовлетворения. По сути, жалобщиками ставился вопрос о превышении субъектом федерации своей компетенции и о признании несоответствующим Конституции РФ постановления Костромской областной Думы от 14.04.96 г. № 278 «О назначении и проведении референдума Костромской области». Суд, признавая жалобу подлежащей удовлетворению и ссылаясь на ст. 61 Закона РФ от 05.09.97 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», в качестве основания для обжалования приводит следующее: «противоречие решения, принятого на референдуме субъекта РФ, Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону». Однако разрешение споров о компетенции и о соответствии нормативного акта Конституции РФ находится в ведении Конституционного суда РФ (ст.125 Конституции РФ; ст.3 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде РФ»). Были нарушены также правила действия нормативных актов: к референдуму, проведенному в декабре 1996 г. было применено положение закона «Об основных гарантиях…», принятого и вступившего в силу в сентябре 1997 г, что является возмутительным и вопиющим нарушением Конституции.

Суд сделал вывод о том, что вопрос прекращения деятельности объекта атомной энергетики входит в исключительную компетенцию Российской Федерации и референдум по нему в субъекте Федерации проведен быть не может. Однако есть Постановление Конституционного Суда РФ (10.06.98 г. № 17-П), согласно которому на референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъекта РФ. Вопросы охраны окружающей среды и экологической безопасности именно такие (ст.72 Конституции РФ). После определения Верховного суда общественные организации обращались в Президиум и на пленум Верховного суда РФ, дважды в Генеральную прокуратуру РФ, в Конституционный суд РФ. Показательно, что при рассмотрении этих обращений ни одна из этих инстанции не запрашивала дела о референдуме из Костромского областного суда. В результате того, что хождение по российским судам заняло почти 2 года, был пропущен срок (6 мес.) для обращения с жалобой в Европейский суд по правам человека в Страсбурге.

Костромской случай с нарушением прав граждан на референдум особенно прецедентно опасен потому, что были отменены результаты уже официально проведенного референдума, отменить которые никто не имеет права. Чаще, однако, препятствия на пути референдумов по экологическим проблемам возникают на предыдущих стадиях. Самым распространенным препятствием является отказ избиркомов в регистрации инициативной группы по сбору подписей в поддержку проведения референдума. Так, Тверской облизбирком не зарегистрировал в 1997 г. инициативную группу для проведения областного референдума о недопущении строительства высокоскоростной магистрали "Санкт-Петербург - Москва" на территории области.

В 1999 г. облизбирком Ростовской области отказал в регистрации инициативной группе по проведению референдума о дальнейшей судьбе Ростовской АЭС. Ростовский областной суд решением от 21 декабря 1999г. а в 2000 г. и Верховный Суд РФ, подтвердили этот отказ. Главным аргументом для отказа было то, что согласно закону "Об использовании ядерной энергии" (1995) строительство объектов ядерной энергетики находится в ведении РФ. Если в 1997 г. этому можно было найти юридическое оправдание, то после соответствующего постановления Конституционного Суда 1998 г. и принятия в марте 1999 г. закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" отказ в регистрации инициативной группы по проведению референдума в Ростовской области по поводу Ростовской АЭС представляется совершенно не обоснованным.

В январе 1999 г. в г. Воткинске был проведен референдум по вопросу «Согласны ли Вы с размещением комплекса по утилизации РДТД (твердотопливных ракетных двигателей) на территории г. Воткинска и Воткинского района?». Подавляющее большинство жителей города высказались против размещения объекта на указанной территории. Уже после проведения референдума решением Верховного Суда Удмуртии решение Воткинской городской думы о его проведении было признано незаконным и не порождающим какие-либо правовые последствия, т.к. вопрос о размещении объекта, связанного с реализацией международных обязательств (а Воткинский комплекс именно такой) и также оборонного значения, по мнению суда, является предметом федерального ведения, а не совместного, республиканского или местного. Однако федеральное законодательство не включает аналогичный вопрос в перечень вопросов, которые нельзя выносись на референдум. Получается, что референдум проводить можно, но по вопросу конкретного размещения федерального объекта только всероссийский, что делает это право нереализуемым. Второй аргумент суда - - референдум провели в г. Воткинске, а предполагаемое размещение объекта находится не в самом городе, в а в пригородной зоне.

В 2000 г. группа граждан г.Воткинска и Воткинского района, совместно с администрацией г. Воткинска оспорили в суде решение о выборе земельного участка под намечаемый комплекс РДТД, принятое администрацией Воткинского района и Правительством Удмуртии. В момент принятия этого решения жители в нарушение закона не получили от органов власти информации по этому вопросу, мнение граждан не выяснялось, не истребовали и мнение Воткинской городской администрации. В удовлетворении жалобы было отказано по следующим причинам. Администрация города Воткинска не имеет право согласовывать этот вопрос, т.к. Госсоветом Удмуртии юридически пригородная зона г. Воткинска не утверждена (и, следовательно, ее нет вообще). Мнение же граждан было отражено в протоколах сходов [m7]. Однако протоколы этих сходов были фактически сфальсифицированы: там выступали только представители администрации Воткинского района, мнение жителей не выяснялось и оно не отражено даже в этих протоколах. Как сказал один из представителей администрации в суде: «Мнение ощущалось в молчаливом настрое зала». По молчанию граждан их мнение и учли. Эти, не отражающие мнение жителей протоколы, были представлены на государственную экологическую экспертизу. В ходе ГЭЭ никто не обратил внимания на то, что требуемого по закону мнения жителей в документах нет.

Возникший конфликт между желанием федеральной власти организовать это опасное производство именно в г. Воткинске, и ясно выраженной волей народа не иметь такой объект рядом, приобрел характер законодательной коллизии. Законодательство, недвусмысленно обязывающее учитывать мнение населения при выборе земельных участков под размещение объектов и выделение земли даже под федеральные объекты, находится в совместной - федеральной и местной – компетенции. Представляется, что причиной Воткинского конфликта является пренебрежение федеральной власти интересами населения на самой ранней стадии осуществления проекта. Это выразилось в нарушениях природоохранного, земельного и градостроительного законодательства, допущенных федеральными властями на стадии выбора площадки для строительства, в пригородной зоне г. Воткинска.

В Оричевском районе Кировской области инициативной группе по проведению референдума территориальным избиркомом в январе 2001г. было отказано в регистрации при намерении провести референдум, определяющий отношение жителей района к размещению вблизи мест их проживания объекта по уничтожению химического оружия на том основании, что поставленные заявителями вопросы не входят в компетенцию местного самоуправления и поэтому не могут быть вынесены на местный референдум.

Но даже по состоявшимся и признанным законными референдумам (например, в Тихвинском районе Ленинградской области), не учитывается мнение жителей. 27 апреля 1997 г. в Тихвинском районе Ленинградской области был проведен экологический референдум, запретивший выплавку феррохрома в Тихвинском районе. Несмотря на результаты референдума, с мая 2000 по разрешениям Санэпиднадзора Ленинградской области и Северо-западного Департамента природных ресурсов начались опытные плавки феррохрома. Эта деятельность осуществлялась к тому же и без проведения государственной экологической экспертизы, и уже привела к тому, что допустимые концентрации фтора и хрома в рабочей и жилой зонах превышались в сотни раз.

В августе-октябре 2000 г. в 60 субъектах Федерации было собрано более 2,5 млн. подписей граждан России в поддержку проведения всероссийского референдума по экологическим проблемам. В декабре 2000 г. ЦИК РФ отказала в разрешении на проведение такого референдума, объявив более 600 тыс. подписей недействительными (требуется 2 млн., региональные избирательные комиссии признали правильными подписи более чем 2,3 млн. чел.). Верховный суд РФ оставил это решение в силе. Наряду с выбраковкой подписей по основанию, что при сборе подписей не были выполнены противоречивые ведомственные инструкции, (например, не были приняты подписи жителей поселков, где отсутствовали названия улиц в адресе, даже если таких названий не существовало), признавался недействительным весь подписной лист, если ошибка была обнаружена только в одной из пяти подписей и т.п., большое количество подписей были признаны недействительными на основании заключений экспертов, что номера паспортов были ошибочными. Установить истину в данной ситуации могла бы только индивидуальная открытая проверка спорных подписей. Этого сделано не было, поэтому вопрос о том, действительно ли эксперты руководствовались безошибочными методиками, остается открытым [AD8]. Этот случай показал, что существующая процедура проверки подписей позволяет ЦИК влиять на результаты проверки. В феврале 2002 г. Европейский суд по правам человека в Страсбурге принял дело о запрете этого референдума к рассмотрению.

Формой прямого волеизъявления граждан являются собрания (сходы) граждан. Согласно ст. 24 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" на такое собрание (сход) могут выноситься вопросы, непосредственно затрагивающие интересы населения, проживающего на соответствующей территории, отнесенные законодательством РФ и субъектов РФ к компетенции местного самоуправления. При этом согласно ст. 44 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, обязательны для исполнения. Как свидетельствует опыт проведения сходов, лишь в редких случаях их результатам придается юридическое значение. Так, при рассмотрении заявления по обжалованию постановления Главы администрации Владимирской области от 12 февраля 1996 г. № 77 " О региональном центре технического захоронения промышленных и твердых бытовых отходов " Владимирский областной суд в мотивировочной части в числе прочих нарушений, с которыми было принято данное постановление, указал на то, что не было учтено отрицательное мнение населения района, выраженное на сходах. Другой пример. Решение схода (в котором приняло участие 308 из 456 взрослых жителей) заставило главу администрации г. Липецка отменить решение о строительстве жилого дома по ул. Космонавтов, возведение которого было бы связано с нарушением градостроительного и природоохранного законодательства. Чаще, однако, резолюции сходов остаются не выполненными.

Все случаи немногих проведенных референдумов и более многочисленные попытки организовать проведение референдумов (как и результаты реализации решений принятых на референдумах и сходах), показывают, что конституционное право граждан на прямое, непосредственное участие в управлении делами государства в области решения экологических проблем в настоящее время в России реализовать крайне сложно. Суды занимают прогосударственную позицию, забывая, что государственные органы и граждане равны перед законом, и именно государство по Конституции (ст.2) обязано соблюдать права граждан.

5.3. Нарушение права «быть услышанным»

Открытое и активное выражение мнения по вопросам охраны окружающей среды является одновременно важным условием взаимодействия общественности и органов власти и форма участия в принятии экологически значимых решений. Это право реализуется не только в публичном изложении своего мнения, обращения с письмами, петициями, жалобами в органы власти (и корреспондирующая обязанность должностных лиц рассматривать эти обращения и давать аргументированные ответы), но и в праве граждан участвовать в общественных обсуждениях (слушаниях) по экологически значимым для них вопросам.

Общественные обсуждения или слушания - комплекс мероприятий по информированию общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления и учета общественных предпочтений. Такие обсуждения (слушания) являются неотъемлемой составной частью нормативной процедуры принятия любых проектных решений, связанных с изменениями природных экосистем и природно-техногенных комплексов, сложившихся к моменту начала планируемой деятельности.

В соответствии со ст. 12 закона «Об охране окружающей среды» (2002) общественные организации имеют право организовывать и проводить слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан. В соответствии со ст. ст. 11 и 12 закона «Об экологической экспертизе» (1995) можно проводить общественные обсуждения также и для оценки планов, программ и других подобных документов. В соответствии со ст. 9 закона «Об охране атмосферного воздуха» (1999) проекты программ охраны атмосферного воздуха могут выноситься на обсуждение граждан и общественных объединений «в целях учета их предложений при планировании и осуществлении мероприятий по улучшению качества атмосферного воздуха».

Обсуждение общественностью материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления. Процесс подготовки и принятия решений о строительстве тех или иных объектов определен «Инструкцией о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» и «Порядком разработки, согласования, утверждения и составом обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» (пост. Минстроя РФ от 30 июня 1995 г. № 18-63). Участие общественности в этих процессах регулируется, главным образом, Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации («Положение об ОВОС», Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г).

Обеспечение участия общественности в процессе проведения оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду должно осуществляться заказчиком, начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду до представления «Материалов по оценке воздействия…» в органы, принимающие решение. Заказчик должен предоставить возможность общественности ознакомиться с предварительным вариантом материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности и представить свои замечания. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний. В соответствии с п.4.7. Положения об ОВОС (2000) «При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности».

Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии общественности. Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также разногласия между общественностью и заказчиком.

Практика показывает, что предварительное общественное обсуждение проектов официальных программных документов, предполагаемое несколькими законами (см. выше) является не правилом, а исключением. Отсутствие нормативной базы по учету высказанных замечаний сводит на нет их эффективность.

В последние годы значение общественных обсуждений инвестиционных проектов получило новое развитие в связи с существующими правилами выделения кредитов Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития.

Нарушения прав граждан на участие в процессе принятия решений в форме общественных обсуждений при проведении ОВОС носят массовый характер. Прежде всего они касаются нарушение права граждан на получение своевременной, полной и достоверной информации (несоблюдение п.4.3, 4.6, 4.10, 4.11 «Положения об оценке воздействия на окружающую среду», 2000). Организация информационной блокады – первый шаг в отстранении граждан от участия в принятии решений по проблемам охраны окружающей среды. Другими видами нарушения права на участие в общественных обсуждениях (слушаниях) являются: уклонение от выяснения и изучения общественного мнения; игнорирование общественного мнения; имитация общественных обсуждений и фальсификация материалов обсуждений; создание препятствий для участия населения в обсуждениях. По-видимому, нарушение права на участие в общественном обсуждении вызвано не столько правовыми нарушениями, сколько отсутствием опыта у органов местного самоуправления. Местное самоуправление не имеет опыта организации общественных обсуждений таким образом, чтобы получить результат, который мог бы быть реализован на практике.

Дата добавления: 2015-05-31