Вопросы для самоподготовки. 1. Сформулируйте принципы обращения с отходами

1. Сформулируйте принципы обращения с отходами.

2. Дайте характеристику правовому регулированию в сфере обращения с отходами.

3. Назовите основные функции государственного управления в сфере обращения с отходами.

4. Перечислите требования, предъявляемые к обращению
с отходами.

5. Какая ответственность предусмотрена за нарушение правил обращения с отходами?

Глава 30

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗОН ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО БЕДСТВИЯ

§ 30.1. Основные понятия, используемые
в настоящей главе

Согласно п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению России и ее субъектов относится осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

Статьей 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды» введены в оборот понятия зона экологического бедствия и зона чрезвычайной ситуации. При этом законодатель вопреки сложившейся традиции не дал определения названным понятиям. Более того, несмотря на ко многому обязывающее название этой статьи, закон делает отсылку к законодательству о зонах экологического бедствия, которым должен устанавливаться порядок объявления и установления таких зон. К слову, по прошествии достаточно большого временного отрезка, исчисляющегося с января 2002 г.,
то есть времени вступления в силу основного экологического закона, специальный законодательный акт, регламентирующий требования к зонам экологического бедствия, не принят.

Данное обстоятельство наводит на определенные выводы об от­
сутствии соответствующей заинтересованности при реализации федеральной экологической политики. Поскольку экологическая обстановка в стране далека от благополучной, объявлять зонами экологического бедствия пришлось бы многие территории, что должно влечь за собой колоссальные финансовые затраты на поддержание соответствующего режима на местах, выплату социальных пособий проживающему там населению, реабилитацию территорий, что предусматривает в том числе такие меры, как частичное переселение граждан, остановка основных производств или переориентирование их на более щадящие для природы режимы работы и ряд других. Очевидно, что подобные мероприятия
в масштабах страны явно не под силу федеральному бюджету, что и отражается на фактическом отсутствии официально признанных зонами экологического бедствия территориях.

Вместе с тем Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» более предметно регламентировал названную сферу. Например, ст. 59 предусматривала, что зонами экологического бедствия объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Согласно ст. 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды» защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [24], другими федеральными законами и подзаконными правовыми актами, законами и подзаконными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Под чрезвычайной ситуацией в соответствии со ст. 1 названного закона понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности. В свою очередь, зоной чрезвычайной ситуации является территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

§ 30.2. Правовой режим зон экологического бедствия

Согласно ранее действовавшему законодательству вопрос отнесения территории к зоне экологического бедствия находился в ведении как Верховного Совета РФ, так и Президента России, которые своими распоряжениями или указами могли принимать соответствующие решения. Следует отметить, что в первой половине 1990­х годов на уровне высшего законодательного органа страны принимались решения, упоминающие отдельные территории как зоны экологического бедствия.

В качестве примера можно привести распоряжения Предсе­
дателя Верховного Совета РФ от 30.02.1992 № 2598рп­1 «О социальной поддержке населения Челябинской области, проживающего в зоне экологического бедствия»[117] и от 28.07.1992 № 3381рп­1
«Об оказании финансовой поддержки населению Курганской области, проживающему в зоне экологического бедствия»[118]. В первом случае речь шла о таких городах Челябинской области, как Магнитогорск, Карабаш и Усть­Катав, являющиеся промышленными центрами. Второй документ упоминал о последствиях радиоактивного загрязнения.

В зонах экологического бедствия ранее действовавшим законодательством предусматривалось:

• прекращение деятельности хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения;

• запрещение строительства, реконструкции новых хозяйственных объектов, существенное ограничение всех видов природопользования;

• принятие оперативных мер по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.

С учетом изменения государственно­правовых институтов, произошедших на основании требований Конституции РФ, в настоящее время законодательно не определено, какой государственный орган (должностное лицо) имеет право на объявление территории зоной экологического бедствия.

Например, в ст. 67 Водного кодекса РФ упоминается, что в соответствии с федеральным законодательством водные объекты
и речные бассейны могут объявляться зонами экологического бедствия. Схожая норма закреплена и в ст. 7 Федерального закона «О континентальном шельфе», однако и здесь нет конкретизации персоналий.

В сложившихся условиях правового вакуума, как представляется, подобную миссию вправе осуществлять Президент Российской Федерации как глава государства, имеющий право восполнять пробелы в законодательном обеспечении на федеральном уровне.

Статья 18 Федерального конституционного закона «О Прави­
тельстве Российской Федерации» [4] возлагает на высший исполнительный орган государственной власти страны вопросы координации деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Согласно ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» обязательной экологической экспертизе подлежат материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий. Требования к материалам, представляемым на государственную экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков территории Российской Федерации к зонам чрезвычайной экологической ситуации или зонам экологического бедствия, утверждены приказом Минприроды России от 28.03.1996 № 113[119].

К примеру, в 1996 г. проводилась государственная экологическая экспертиза материалов оценки степени экологического неблагопо­
лучия окружающей среды и здоровья населения и проекта Федераль­
ной целевой программы первоочередных неотложных мер на 1996–
2000 гг. по выводу территории г. Карабаша Челябинской области
из состояния экологического бедствия и оздоровления населения.

Среди других регионов, где в 1990­е годы планировались целенаправленные оздоровительные мероприятия на основании федеральных целевых программ, можно выделить Вологодскую область (г. Череповец), Иркутскую область (г. Братск), Оренбургскую область (г. Орск), Самарскую область (г. Чапаевск), Томскую область (Сибирский химический комбинат) и ряд других.

В состав утвержденной постановлением Правительства РФ от 07.12.2001 № 860 Федеральной целевой программы «Экология
и природные ресурсы России (2002–2010 годы)»[120] включена подпрограмма «Регулирование качества окружающей природной среды», в рамках которой запланировано оказание действенной помощи Оренбургской, Самарской и Тульской областям, Уральскому региону (в том числе г. Нижний Тагил), а также городам Братск, Норильск и Череповец.

Косвенным подтверждением со стороны государства наличия зон экологического бедствия является принятие Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» [20] и федеральных законов«О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов
в реку Теча» [43] и «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» [52]. Ведь вполне очевидно, что масштабное радиационное воздействие как на здоровье населения,
так и на природные объекты носит устойчивый характер, принесло фактически необратимые последствия, и в обозримом будущем эти последствия едва ли устранимы.

Соответствующие территории, подвергшиеся радиационному воздействию, исходя из уровня оказанного на них негативного влияния подразделяются на:

• зоны отчуждения;

• зоны отселения;

• зоны проживания с правом на отселение;

• зоны проживания с льготным социально­экономическим статусом.

Границы этих зон с учетом реальной обстановки должны пересматриваться Правительством РФ не реже чем раз в три года.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 18.12.1997
№ 1582 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» зонами отчуждения и зонами отселения признаны несколько населенных пунктов в Брянской области, зоны проживания с правом на отселение существуют в Брянской, Калужской, Орловской и Тульской областях, а зоны проживания
с льготным социально­экономическим статусом определены в 14 субъектах Российской Федерации, в том числе в Ленинградской области, находящейся достаточно далеко от основной зоны поражения.

Можно также привести Федеральный закон«О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» [50]. То есть сегодня проблема законодательно решена только в отношении территорий, подвергшихся радиационному загрязнению.

Таким образом, можно констатировать, что законодательство
о зонах экологического бедствия находится в стадии становления и требует своего развития.

§ 30.3. Правовой режим зон чрезвычайной
экологической ситуации

В отличие от зон экологического бедствия правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации подчиняется требованиям прежде всего Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», на основании которого в каждом субъекте Российской Федерации приняты свои региональные законодательные акты.

Названный законодательный акт к компетенции Российской Федерации в рассматриваемой сфере относит:

обеспечение единообразия в законодательном регулировании в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

утверждение бюджетных ассигнований на финансирование деятельности и мероприятий в указанной области;

введение в установленных законом случаях чрезвычайного положения;

организация проведения научных исследований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

организация разработки и обеспечение выполнения специальных федеральных программ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

определение задач, функций, порядка деятельности, прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

осуществление руководства единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

установление классификации чрезвычайных ситуаций и полномочий исполнительных органов государственной власти по их ликвидации;

определение порядка сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, порядка обмена указанной информацией между исполнительными органами государственной власти, а также органами управления, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Перечисленные и иные вопросы решаются Президентом, Феде­
ральным Собранием и Правительством России исходя из установленных Конституцией РФ принципов разделения властей.

На субъекты Российской Федерации возложены вопросы:

принимать:

в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и обеспечивать их проведение;

осуществлять:

подготовку и содержание в готовности необходимых сил и сред­
ств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях;

в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивать своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

финансирование мероприятий в области защиты населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций;

организовывать и проводить аварийно­спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживать общественный порядок в ходе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращаться к Правительству Российской Федерации за оказанием помощи;

создавать:

резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

содействовать устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях.

В свою очередь, муниципальные образования управомочены самостоятельно:

осуществлять:

подготовку и содержание в готовности необходимых сил и сред­
ств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивать своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

финансирование мероприятий в области защиты населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций;

принимать решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организовывать их проведение;

создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

организовывать и проводить аварийно­спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживать общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил
и средств обращаться за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

содействовать устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

создавать при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В качестве правового регулятора рассматриваемых отношений необходимо упомянуть и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» [5], согласно которому чрезвычайное положение вводится при наличии обстоятельств, непосредственно угрожающих жизни и безопасности граждан, в том числе при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуациях, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно­спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение при названных обстоятельствах вво­
дится указом Президента РФ на отдельных участках территории России сроком до 60 суток, по истечении которых чрезвычайное положение даже в случае непринятия решений о его отмене считается прекращенным, кроме случаев, когда глава государства продлевает действие чрезвычайного положения. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит
незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также официальному опубликованию. Вместе с тем для придания легального статуса такому указу он должен быть спустя 72 часа после обнародования утвержден Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Следует отметить, что такого рода указы главы государства
о введении чрезвычайного положения, обусловленного экологическими факторами, пока не принимались.

К настоящему времени создана Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объединяющая специально уполномоченные на то органы на федеральном, региональном и местном уровнях и координируемая органами МЧС России. Задачами этой системы являются:

разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

обеспечение готовности к действиям органов управления, сил
и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения
и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

ликвидация чрезвычайных ситуаций и др.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21.05.2007
№ 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера» [140] чрезвычайные ситуации подразделяются на:

локального характера, в результате которой территория, на ко­
торой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей, не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее — количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь составляет не более 100 тыс. рублей;

муниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более
50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;

межмуниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей;

регионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн рублей;

межрегионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн рублей;

федерального характера, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн рублей.

При недостаточности собственных сил и средств для ликвидации локальной, местной, территориальной, региональной и местной чрезвычайных ситуаций может запрашиваться помощь вышестоящих инстанций.

Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций по согласованию
с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.

Федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления и администрация организации обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них.

В целях повышения эффективности работы по прогнозированию чрезвычайных ситуаций, а значит, и определения сил
и средств, которые могут понадобиться для их ликвидации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями разрабатываются паспорта безопасности территории, основные требования к которым закреплены в приказе МЧС России
от 25.10.2004 № 484 «Об утверждении типового паспорта территории субъекта Российской Федерации и муниципального образования» [169]. В качестве обязательных разделов в паспорт территории включаются:

общая характеристика территории;

характеристика опасных объектов на территории;

показатели риска природных чрезвычайных ситуаций;

показатели риска техногенных чрезвычайных ситуаций;

показатели риска биолого­социальных чрезвычайных ситуаций;

характеристика организационно­технических мероприятий по защите населения, предупреждению чрезвычайных ситуаций на территории.

Ряд законодательных актов закрепляют определенные ограничения, связанные с режимом использования природных ресурсов в условиях чрезвычайных ситуаций. Так, ст. 51 Земельного кодекса РФ предусматривает, что в случаях стихийных бедствий, аварий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции. Согласно ст. 137 Водного кодекса РФ установлено, что Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях стихийных бедствий, аварий и других чрезвычайных ситуаций вправе ограничивать, приостанавливать или запрещать использование водных объектов для промышленности и энергетики по представлению Федерального агентства водных ресурсов.

§ 30.4. Ответственность за нарушения экологического законодательства, допущенные в зонах экологического бедствия и зонах чрезвычайной ситуации

Совершение административных проступков в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах отнесено ст. 4.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к числу отягчающих вину обстоятельств. В то же время глава 8 КоАП РФ, устанавливающая административную ответственность за нарушения экологического законодательства, не предусматривает в качестве дополнительных признаков совершение проступков в зоне экологического бедствия или
в зоне чрезвычайной экологической ситуации, что нельзя признать правильным.

Статья 20.6 КоАП РФ предусматривает административную ответственность должностных и юридических лиц за:

невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а равно невыполнение требований законодательства по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения;

непринятие мер по обеспечению готовности сил и средств, предназначенных для ликвидации ситуаций, а также несвоевременное направление в зону чрезвычайной ситуации сил и средств, предусмотренных утвержденным в установленном порядке планом ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Следует отметить, что ст. 63 Уголовного кодекса РФ среди обстоятельств, отягчающих вину, также указывает в том числе на совершение преступления в условиях чрезвычайного положения, стихийного или иного общественного бедствия.

В свою очередь, непосредственно в нормах главы 26 УК РФ установлены квалифицирующие признаки применительно к конкретным составам преступлений. Так, часть 2 ст. 247 Кодекса устанавливает уголовную ответственность за преступные нарушения правил обращения с экологическими опасными веществами и отходами, допущенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.

Дополнительная квалификация преступных деяний по признаку совершения их в зонах экологического бедствия или зонах чрезвычайной экологической ситуации предусмотрена также:

частью 2 ст. 250 (загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо изменение их природных свойств);

частью 2 ст. 254 (порча земель);

пунктом «г» части 1 ст. 256 (незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов);

пунктом «г» части 1 ст. 258 (незаконная охота).

Поскольку речь идет о дополнительной квалификации, лица, совершившие перечисленные деяния в зоне экологического бедствия или зоне чрезвычайной экологической ситуации, несут более строгую ответственность, нежели те, кто совершил аналогичные преступления при иных обстоятельствах.

Дата добавления: 2015-05-31