Какие органы действуют в системе местного самоуправления?

В системе местного самоуправления образуются представительные и исполнительные органы.

Каковы роль и место представительных органов местного самоуправления?

Представительные органы местного самоуправления формируются избирателями, проживающими в границах муниципального образова­ния, путем выборов.

Наличие выборных (представительных) органов местного самоуправ­ления муниципальных образований является обязательным. Обязатель­ность эта вытекает из Конституции Российской Федерации, называющей в числе первого органа не какой-либо другой, а именно выборный орган местного самоуправления. Нормы об обязательности формирования вы­борных (представительных) органов местного самоуправления предусмо­трены как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в системе местного самоуправле­ния. Во всех законах о выборах имеется статья об обязательности проведе­ния выборов в представительные органы местного самоуправления. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 9 устанав­ливает, что выборы органов местного самоуправления являются обяза­тельными.

Обязательное наличие выборных (представительных) органов мест­ного самоуправления предусмотрено в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, хартия устанавливает, что права эти осуществля­ются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных пу­тем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

В большинстве субъектов Российской Федерации в муниципальных образования избраны представительные органы. В 1997 г. путем прямо­го волеизъявления граждан на территории Российской Федерации сфор­мировано около 12 тыс. представительных органов местного самоуправ­ления.

Законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муници­пальных образований предусматривают различный численный состав представительных органов местного самоуправления. Число депутатов, членов представительных органов колеблется от 4 человек в сельской ме­стности до 30 и более в городах. В районах областей эта численность со­ставляет 10-18 депутатов. Численность представительных органов обус­ловлена в законах численностью избирателей, проживающих на. территории муниципальных образований.

Срок полномочий представительных органов местного самоуправле­ния также различен. В большинстве субъектов Российской Федерации он составляет 4 года. В ряде субъектов Российской Федерации срок пол­номочий представительного органа местного самоуправления составляет от 2 до 4 лет. Федеральный закон «Об основных гарантиях избиратель­ных прав» устанавливает, что срок полномочий представительного орга­на не должен превышать пяти лет. Такой срок полномочий предусмотрен в законодательстве Республики Татарстан, Ставропольского края и Твер­ской области.

Представительный орган сохраняет свои полномочия до избрания но­вого представительного органа следующего созыва. Полномочия предста­вительного органа местного самоуправления могут быть прекращены до­срочно по основаниям, предусмотренным в ч. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким основанием является нарушение законо­дательства, установленного судом. Заключение суда о признании несоот­ветствия деятельности органа местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Феде­рации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования является основанием для рассмотре­ния законодательным (представительным) органом государственной влас­ти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

В случае, если представительный орган принимает решение о саморо­спуске, оно должно быть одобрено не менее чем двумя третями голосов депутатов. Такую норму устанавливают большинство законов о местном самоуправлении и уставов муниципальных образований.

Наряду с этим, в уставах некоторых муниципальных образований предусмотрен досрочный роспуск представительного органа по решению главы администрации. Он может быть осуществлен, если на заседании представительного органа отсутствует кворум более трех раз подряд при повторном созыве заседаний по истечении семи дней; после первого и второго несостоявшегося заседания (г. Хабаровск), а также, если представительный орган не может принять решения из-за отсутствия квору­ма в срок более трех месяцев (г. Астрахань).

Каким образом организуется подготовка сессий представительного органа?

Сессия представляет собой одно или несколько заседаний депутатов представительного органа с одной повесткой дня.

Заседания бывают пленарные, когда в работе сессии принимают уча­стие все депутаты совместно, и проводимые по комитетам и комиссиям, когда депутаты обсуждают вопросы в каждом комитете или комиссии. Сочетание этих двух форм проведения сессий имеет широкое распрост­ранение в деятельности представительных органов местного самоуправ­ления.

Подготовка сессий осуществляется главой муниципального образова­ния, председателем представительного органа или иными уполномочен­ными на то должностными лицами, а также депутатами представитель­ного органа.

Глава муниципального образования, председатель представительного органа выполняют при этом роль организаторов, что же касается подго­товки вопросов на заседании представительного органа, то в основном эту функцию должны осуществлять депутаты представительного органа. Хотя ряд вопросов может быть внесен и главой муниципального образования и исполнительными органами местного самоуправления.

В целях обеспечения деятельности представительного органа депута­ты утверждают план проведения сессионных заседаний с указанием во­просов для рассмотрения и ответственных за подготовку этих вопросов. План направляется всем заинтересованным должностным лицам в сро­ки, установленные регламентом представительного органа. Для подго­товки вопросов к заседанию Представительного органа образуются рабо­чие группы из числа депутатов и работников аппарата представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также специали­стов в той или иной сфере. Если в составе представительного органа есть комиссии или комитеты, то на них возлагаются обязанности по органи­зации этой работы. По итогам подготовительной работы составляются материалы и проекты решений, которые в установленный регламентом срок направляются депутатам представительного органа.

Подготовительные документы после предварительного рассмотрения на заседании рабочей группы или комиссий, комитета представительного органа выносятся для обсуждения на заседание представительного органа. Предварительные проекты документов могут быть вынесены на обсужде­ние граждан по месту жительства или работы. Они публикуются в местной печати или доводятся до сведения граждан иным способом.

Обсуждение вопросов на сессии носит коллегиальный характер. Каж­дый депутат вправе участвовать в обсуждении вопросов, рассматривае­мых на сессии, вносить свои предложения и замечания.

В соответствии с регламентом представительного органа по основно­му вопросу, как правило, определяется докладчик. Этот вопрос решает­ся предварительно на заседаниях комитета, комиссии или рабочей груп­пы, подготовившей материалы сессии. После доклада начинается обсуждение вопроса, в котором могут принимать участие и депутаты, и приглашенные на сессию граждане, должностные лица, специалисты. Приглашение на заседания представительных органов граждан, должно­стных лиц, специалистов предусмотрено в большинстве уставов муници­пальных образований.

Заседание открывает и ведет уполномоченное на то уставом муници­пального образования или законом должностное лицо. В одних случаях это председатель представительного органа, избранный депутатами на его заседании, в других — это глава муниципального образования или за­мещающее его должностное лицо.

В начале заседания председательствующий оглашает число депутатов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения вопроса о наличии кворума. Без кворума, установленного законом или уставом, сессия считается неправомочной, а принимаемые решения - недействи­тельными.

После установления кворума вносится и утверждается повестка дня. В повестке дня могут быть один или несколько вопросов. Поэтому голо­сование депутатов может быть проведено по повестке как в целом, так и по каждому вопросу в отдельности. Кроме этого, каждый депутат вправе внести в повестку дня дополнительные вопросы. Дополнительные во­просы в обязательном порядке ставятся председательствующим на голо­сование. Голосование по повестке дня, как правило, открытое. В ряде представительных органов имеется электронное оборудование для голо­сования.

Утвердив повестку дня, депутаты принимают решение о порядке про­ведения сессии. Сюда входят вопросы о продолжительности ее проведе­ния, о процедуре обсуждения, о времени, предоставляемом докладчику, содокладчикам и другим участникам обсуждения.

Затем из числа депутатов создаются рабочие органы, необходимые для проведения сессии. К ним можно отнести редакционную комиссию, задача которой состоит в том, чтобы обобщить поступившие предложе­ния и замечания по рассматриваемым вопросам и использовать их при доработке проектов решений; счетную комиссию, обеспечивающую под­счет голосов при открытом или тайном голосовании.

Представительный орган может создавать и другие органы для обес­печения работы сессии.

После образования необходимых рабочих органов председательству­ющий предоставляет слово для доклада основному докладчику. По ос­новному вопросу, как правило, готовится содоклад. С содокладами обычно выступают представители комиссий или комитетов представи­тельного органа местного самоуправления, принимавшие участие в под­готовке вопроса на сессию. Количество содокладов определяется при ут­верждении порядка ведения сессии в зависимости от характера обсуждаемого вопроса. По итогам доклада и содоклада проект решения принимается за основу.

Следующий этап - это обсуждение вопроса, в котором принимают участие все депутаты представительного органа, а также по решению большинства депутатов — специалисты и граждане муниципального об­разования, если есть такая необходимость.

Обсуждение вопроса завершается по предложению депутатов о пре­кращении прений путем голосования.

Обсудив вопрос, депутаты приступают к принятию решения. Проект решения, с учетом предложений и замечаний, оглашает председатель ре­дакционной комиссии, который избирается комиссией из ее состава.

В своем выступлении председатель комиссии сообщает о количестве поступивших предложений и замечаний в письменном виде и прозвучав­ших в выступлениях депутатов. Предложения и замечания, согласно рег­ламентам представительных органов муниципальных образований, оформляются письменно, в виде поправок. Это позволяет более объектив­но учитывать предложения и включать их в проекты решений.

Далее называются предложения и замечания (поправки), которые, по мнению комиссии, необходимо включить в проект решения и с которы­ми она не согласна. При этом каждое предложение о включении или от­клонении поправки должно иметь обоснование.

Каждая поправка ставится на голосование депутатов. Перед голосова­нием слово для обоснования поправки предоставляется автору, который

внес эту поправку. Поправки могут вносить и депутаты и комиссии или комитеты.

Доработанный с учетом принятых поправок проект решения оглаша­ется и ставится на окончательное голосование. Решения принимаются, как правило, простым большинством голосов. Однако решения по во­просам, входящим в исключительную компетенцию представительного органа, принимаются иногда квалифицированным большинством.

При необходимости сессия может быть проведена по комитетам и ко­миссиям. Обычно такая форма используется при обсуждении проекта бюджета на предстоящий год и отчета об исполнении бюджета за истек­ший год. В данном случае каждый комитет или комиссия обсуждают свои направления и представляют их в комитет по налогам, финансам и бюджету, а также назначают от имени комитета или комиссии своего со­докладчика на пленарное заседание, если в этом есть необходимость. Комитет, комиссия готовит свои письменные предложения к рассматри­ваемому вопросу в виде поправок, концепций, обоснований и вносит их на пленарное заседание представительного органа на этой же сессии.

Окончательное решение по итогам рассмотрения вопроса в комите­тах, комиссиях после обсуждения на пленарном заседании принимается в коллегиальном порядке всеми депутатами.

Сессии представительных органов местного самоуправления прово­дятся открыто, гласно. Принцип открытости и гласности закреплен в за­конах субъектов Российской Федерации и в большей мере в уставах му­ниципальных образований.

На сессии приглашаются представители заинтересованных организа­ций и средств массовой информации. Это распространенное явление в деятельности представительных органов имеет свое применение почти повсеместно.

Законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муници­пальных образований предусматривают также проведение закрытых пле­нарных заседаний представительного органа местного самоуправления. Закрытые заседания проводятся по решению представительного органа местного самоуправления. На закрытых заседаниях рассматриваются, как правило, вопросы, содержащие государственную тайну и не подлежащие всеобщему оглашению.

Какие органы создаются для организации работы представительного органа?

Законы отдельных субъектов Российской Федерации о местном само­управлении, в большей части уставы муниципальных образований и рег­ламенты представительных органов предусматривают создание различ­ных органов в составе представительного органа. В их числе — комитеты и комиссии. Комитеты и комиссии представительного органа местного самоуправления создаются представительным органом местного само­управления на сессии. Нормы о создании комитетов и комиссий, содер­жащиеся в законах или уставах, предусматривают создание таких комис­сий и комитетов и их предназначение или носят отсылочный характер. Например, законы о местном самоуправлении Владимирской, Костромской, Омской областей Краснодарского края имеют отдельные статьи о комиссиях, комитетах представительного органа, в которых определен порядок их образования и компетенция. Более последовательный, на наш взгляд, подход по данному вопросу использован в Законе «О мест­ном самоуправлении во Владимирской области». Статья 14 названного Закона предусматривает следующие основные положения о комиссиях и комитетах.

Совет избирает из числа депутатов на срок своих полномочий посто­янные, а также временные комиссии (комитеты) для предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к компетенции Совета, а также для содействия в реализации его решений, осуществления в пределах компетенции Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций.

Постоянные комиссии (комитеты) Совета наделены соответствующи­ми полномочиями. Они участвуют в разработке программ экономическо­го и социального развития, бюджета муниципального образования, реше­ний Совета по другим вопросам; готовят по поручению Совета, его председателя или по собственной инициативе материалы по вопросам, относящимся к сфере деятельности комиссий (комитетов), готовят по ним проекты решений, дают заключения, вносят свои предложения, кон­тролируют в пределах компетенции Совета соблюдение действующего за­конодательства и выполнение решений Совета администраций муници­пального образования, предприятиями, учреждениями, организациями и общественными объединениями на территории муниципального образо­вания независимо от подчиненности и форм собственности, заслушивают по этим вопросам доклады и сообщения соответствующих руководите­лей, выполняют поручения Совета и его председателя, проводят провер­ки или депутатские слушания. Этим перечень вопросов не исчерпывает­ся. Уставом муниципального образования на комиссии и комитеты могут быть возложены и иные функции. Исходя из полномочий комиссий, ко­митетов, их функций можно судить о нагрузке, которая ложится на депу­татов представительного органа. При таком подходе все депутаты смогут принять самое активное участие в выполнении функций представитель­ного органа.

Постоянные комиссии, комитеты строят свою работу в соответствии с планом работы представительного органа. Каждый представительный орган утверждает план своей работы на определенный период. Обычно та­кие планы утверждаются сроком на один год. Комиссии и комитеты в со­ответствии с этим планом утверждают свои планы, в которых определяют­ся вопросы для подготовки к сессиям и заседаниям комитета, комиссии, закрепляются за каждым вопросом исполнители. Такой подход позволяет своевременно и качественно готовить вопросы к рассмотрению.

Для подготовки вопросов комитет, комиссия образует рабочие груп­пы, в состав которых включаются депутаты, специалисты, представители различных организаций.

Изучение тех или иных вопросов осуществляется с выходом на обсле­дуемые объекты. Руководители предприятий, учреждений, организаций по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа, обя­заны представить депутатам всю информацию.

По итогам изучения вопроса составляются материалы и проекты ре­шений комиссии, комитета. Вопросы рассматриваются на заседании ко­миссии. Комиссии могут проводить совместные заседания, если в этом есть необходимость.

Заседание ведет председатель комиссии, комитета. По основному во­просу с докладом выступает руководитель группы, готовит вопрос на рассмотрение. Затем в обсуждении вопроса принимают участие все чле­ны комиссии. На заседаниях комиссии могут быть заслушаны руководи­тели предприятий, организаций, учреждений, а также специалисты.

После обсуждения вопроса комиссия, комитет принимает решение. Ре­шение принимается простым большинством голосов депутатов, членов этой комиссии, комитета. Решение комиссии, комитета носит рекоменда­тельный характер. По рассмотренному вопросу комиссия, комитет может принять решение о внесении данного вопроса на рассмотрение представи­тельного органа местного самоуправления. Такие решения принимаются по наиболее актуальным вопросам общественной жизни, затрагивающим интересы граждан муниципального образования.

Название комитетов, комиссий устанавливается, как правило, в уста­вах муниципальных образований и регламентах представительных орга­нов. В обязательном порядке, о чем свидетельствует практика образования комиссий, в городах создаются постоянные комиссии или комитеты по регламенту, по законности, по бюджету и налогам, по делам молодежи, по вопросам социальной политики и культуры, по образованию и здравоо­хранению, по промышленности, транспорту и связи, по вопросам дорож­ного хозяйства и благоустройства, наблюдательные и т. д. В районах обла­стного значения представительные органы образуют кроме названных комиссии по вопросам сельского хозяйства и переработки сельхозпродук­ции. Этот перечень далеко не полный. Комиссии и комитеты создаются с учетом инфраструктуры муниципального образования, в зависимости от наличия сфер деятельности. В сельской местности количество постоянных комиссий незначительно.

Наряду с постоянными комиссиями представительный орган вправе создавать временные комиссии. Временные комиссии действуют по мере необходимости решения тех или иных вопросов временного характера. В большинстве случаев роль временных комиссий выполняют территори­альные избирательные комиссии по выборам органов местного само­управления, которые создаются представительными органами на время подготовки и проведения выборов, а также территориальные комиссии местного референдума. Временными могут быть и отраслевые комиссии. По завершении своих обязанностей комиссии упраздняются решением представительного органа местного самоуправления, создавшего эти ко­миссии.

Какие должностные лица могут быть избраны непосредственно гражданами?

Непосредственно гражданами могут быть избраны глава муниципаль­ного образования, депутат представительного органа, глава исполнитель­ного органа, староста.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживаю­щими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эти нормы получили развитие в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах должност­ных лиц местного самоуправления, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления. Законы, регулирующие порядок проведения вы­боров глав местного самоуправления и глав местных администраций, на 19 сентября 1997 г. были приняты в 59 субъектах Российской Федерации.

Выборные должностные лица имеют различное наименование. В го­родах – это мэр, глава города, глава городского самоуправления, глава администрации; в районах — глава местного самоуправления, председа­тель районной Думы, глава района; на других территориях — глава муни­ципального округа, глава сельсовета, глава муниципального образова­ния, староста и т. д.

Глава муниципального образования организует работу представи­тельного органа местного самоуправления, осуществляет оперативно-распорядительные функции, подписывает решения представительного органа, представляет интересы муниципального образования. В том слу­чае, если глава муниципального образования избран в одном лице еще и главой администрации, то на него возлагаются и обязанности по руко­водству исполнительными органами местного самоуправления.

Законодательство и уставы муниципальных образований предусмат­ривают, что глава муниципального образования подотчетен как населе­нию, так и представительному органу.

Свою деятельность глава муниципального образования осуществляет на принципах единоначалия, ответственности и законности.

Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в долж­ность вновь избранного главы муниципального образования.

Наряду с указанными выборными должностными лицами в системе местного самоуправления возрождается и такая выборная должность, как староста. Старосты избираются в основном в сельских населенных пунк­тах. В ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативные акты о старостах в виде положений. В Кировской области принят специ­альный закон «О сходах граждан и старостах в Кировской области», со­гласно ст. 10 которого староста является выборным должностным ли­цом местного самоуправления. Он осуществляет свою деятельность на постоянной оплачиваемой основе. Староста избирается на сходе граждан из числа жителей, постоянно проживающих в данном поселении, достиг­ших 18-летнего возраста; при этом на сходе должно присутствовать не ме­нее 25% граждан муниципального образования.

Староста считается избранным, если за него проголосовало более 50% граждан, присутствовавших на сходе, обладающих избирательным пра­вом. Срок полномочий старосты составляет не менее двух лет.

Депутат является выборным лицом органа местного самоуправления. Его статус в общих чертах закреплен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» в ст. 18. Срок полномочий, согласно данному Закону, составляет не менее двух лет. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяют этот срок от 2 до 5 лет.

Полномочия депутата, члена выборного органа начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного орга­на местного самоуправления нового состава.

Депутаты, в соответствии с законами субъектов Российской Федера­ции, могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе или на общественных началах. Эта норма без изменения воспроизведена во всех законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Что касается вопроса о работе на постоянной основе депутата в предста­вительном органе, то он до конца не урегулирован. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют в большей части отсылочные нормы к уставам муниципальных образований. А ус­тавы ряда муниципальных образований содержат отсылочные нормы или к законам субъектов Российской Федерации, или к регламентам представительных органов. Например, Закон Карачаево-Черкесской Ре­спублики «О местном самоуправлении» от 20 декабря 1996 г. в ч. 5 ст. 19 предусматривает, что депутат в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять свои полномочия на постоянной осно­ве. Количество депутатов, работающих на постоянной основе в предста­вительных органах местного самоуправления, устанавливается регла­ментом данного органа.

Нормы такого же содержания закреплены в большинстве законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Однако в уставах муниципальных образований этот вопрос не всегда находит от­ражение и развитие. В результате непонятным остается вопрос о том, как работает депутат — на оплачиваемой постоянной основе или же на обще­ственных началах. Если на общественных началах, то на хорошие ре­зультаты в управлении рассчитывать сложно. Хорошая власть требует больших затрат.

Несмотря на недостаточную урегулированность вопроса о статусе де­путата представительного органа местного самоуправления, все же об­щие представления о направлениях его деятельности, правах, обязанно­стях, социальных гарантиях в уставах муниципальных образований уже сложились.

Депутат, равно как и все должностные лица местного самоуправле­ния, осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

Его работа состоит из трех частей:

а) участие в сессии представительного органа местного самоуправле­ния;

б) работа в одном или двух комитетах или комиссиях представитель­ного органа местного самоуправления;

в) работа в избирательном округе, от которого он избран.

Каковы роль и место исполнительных органов в системе местного самоуправления?

Исполнительные органы местного самоуправления являются неотъ­емлемым элементом системы органов местного самоуправления и мест­ного самоуправления вообще.

На протяжении всей истории функционирования местного само­управления исполнительные органы занимали в системе местного само­управления одно из ведущих мест среди других органов. Уже в 45 г. до нашей эры в Древнем Риме в соответствии с законом о муниципальном (местном) управлении роль исполнительного органа выполняла местная магистратура. История становления и развития местного самоуправле­ния на территории нашей страны также свидетельствует, что ни один пе­риод в развитии местного самоуправления не обходился без присутствия исполнительных органов.

Наличие исполнительных органов местного самоуправления в пери­од проведения реформ в любом государстве приобретает важнейшее зна­чение. Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распо­рядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов местного самоуправ­ления. В системе местного самоуправления, равно как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их ис­полнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых ре­шений.

Сильным будет это звено — успех обеспечен, слабым — в цепи обра­зуется разрыв, который приведет к кризису власти. Это нанесет удар не только по местному самоуправлению, но и по государственному ме­ханизму в целом. Поэтому одна из ключевых задач местного самоуправ­ления — формирование исполнительных органов.

Основы организации и деятельности исполнительных органов мест­ного самоуправления определены Конституцией Российской Федера­ции, Указами Президента Российской Федерации, конституциями, уста­вами, законами, иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Но это не означает, что их не должно быть. Конституция не может включить все детали, ка­сающиеся тех или иных институтов власти. Она закрепляет основные нормы-принципы, которые впоследствии находят свое развитие в зако­нах и других нормативных правовых актах.

Конституция Российской Федерации обозначает наличие органов ме­стного самоуправления как таковых в ряде статей. При этом наряду с вы­борными органами местного самоуправления в ч. 2 ст. 130 Конституция называет другие органы местного самоуправления, то есть перечень орга­нов местного самоуправления носит открытый характер. Это означает, что в законах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации мо­гут быть предусмотрены, кроме выборных органов, другие органы, в том числе и исполнительные. Законодательная практика свидетельствует, что большинство субъектов Российской Федерации более практично подошли к этой проблеме. Если в специальных федеральных законах, регулирую­щих отношения в системе местного самоуправления, не упоминается вообще об исполнительных органах местного самоуправления, то в норма­тивных актах субъектов Российской Федерации они не только обознача­ются, но и наделены значительными полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций. Положения об исполнительных органах местного самоуправления содер­жатся, как правило, в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, в законах субъектов Россий­ской Федерации о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, о местном референдуме.

Более детально статус и структура исполнительных органов опреде­лен в уставах муниципальных образований.

В конституциях ряда республик местные исполнительные органы вы­ступают в двух значениях. В республиках, например, Башкортостан, Коми они являются одновременно и органами государственной власти, и орга­нами местного самоуправления. Так, в ст. 108 Конституции Республики Башкортостан записано: «В Республике Башкортостан устанавливаются два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление». Далее ст. 109 предусматривает наличие местной адми­нистрации, то есть исполнительного органа. В Конституции Республики Тыва в ст. 104, 105, 106 закреплены нормы о понятии, предназначении и компетенции местной администрации. Аналогичные нормы предусмотре­ны в конституциях республик Ачыгея, Кабардино-Балкарская, Коми, Хакасия. В Конституции Кабардино-Балкарской Республики имеется це­лая глава (14), которая так и называется «Местная администрация», явля­ющаяся исполнительно-распорядительным органом.

Исполнительные органы местного самоуправления в основном на­званы администрацией.

Исполнительные органы местного самоуправления состоят их главы муниципального образования или главы администрации и возглавляе­мой ими администрации.

Главы муниципальных образований, главы администраций в соответ­ствии с действующим законодательством о местном самоуправлении ли­бо избираются на выборах путем прямого тайного голосования, либо из­бираются из числа депутатов соответствующим представительным органом местного самоуправления. Главы администраций могут быть наняты по контракту.

После избрания или назначения глава исполнительного органа форми­рует исполнительный орган. В основном, законы о местном самоуправле­нии субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образова­ний наделяют главу администрации (главу муниципального образования) правом самостоятельно решать вопрос о формировании местной админи­страции или по согласованию с представительным органом местного са­моуправления. В законах ряда субъектов Российской Федерации о мест­ном самоуправлении имеются особенности в решении данного вопроса. Так, Закон «О местном самоуправлении в Омской области» (ст. 47) преду­сматривает, что заместители главы местной администрации назначаются на должность главой местной администрации самостоятельно или с согла­сия представительного органа в соответствии с порядком, установленным уставом муниципального образования.

Исполнительные органы осуществляют свою деятельность на прин­ципах или коллегиальности, или единоначалия. Например, законы о ме­стном самоуправлении Архангельской, Иркутской областей предусмат­ривают, что исполнительные органы осуществляют свою деятельность коллегиально. В Белгородской, Владимирской и Омской областях глава администрации осуществляет свою деятельность на принципе единона­чалия.

Какие структурные подразделения создаются для работы исполнительного органа?

Для организации работы исполнительного органа (администрации) не­обходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть комите­ты, департаменты, управления, отделы, другие структурные подразделе­ния. Перечень подразделений исполнительного органа (администрации) определяется либо главой администрации единолично, либо по согласова­нию с представительным органом местного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном само­управлении или в уставе муниципального образования. Деятельность со­здаваемых органов в системе исполнительной власти осуществляется в со­ответствии с положениями об этих органах, утверждаемыми либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуправления.

Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управ­ленческий аппарат.

Для организационного, правового и материально-технического обес­печения деятельности местной администрации образуется аппарат мест­ной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой админис­трации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Структурные подразделения аппарата местной администрации (ис­полнительного органа) в ряде муниципальных образований обеспечи­вают деятельность представительного органа местного самоуправления. В большей части это происходит там, где глава муниципального образо­вания одновременно является главой администрации и председателем представительного органа. Это обусловлено прежде всего экономией расходов на содержание аппарата. Хотя многие представительные орга­ны, особенно это касается городов, образуют свой аппарат.

Таким образом, исполнительный орган местного самоуправления со­стоит из главы администрации, его заместителей, аппарата, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пре­делах компетенции, которой наделен исполнительный орган.

Каковы способы осуществления функций исполнительных органов местного самоуправления?

Исполнительный орган (местная администрация) осуществляет свои функции двумя способами: правовым и организационным.

Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых ак­тов по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа ме­стного самоуправления.

Организационный способ предполагает организацию работы по выпол­нению решений представительного органа местного самоуправления, соб­ственных решений, а также законов и других нормативных правовых ак­тов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вся деятельность исполнительного органа строится на основе прин­ципов законности и гласности, а также на уже названных принципах коллегиальности или единоначалия.

Принцип законности в деятельности исполнительного органа (адми­нистрации) означает, что все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования, решениям представительного органа местного самоуправления.

В законах о местном самоуправлении многих субъектов Российской Федерации, а следовательно, и в уставах муниципальных образований содержатся нормы о подотчетности исполнительных органов представи­тельным органам местного самоуправления.

Срок полномочий исполнительного органа повсеместно совпадает со сроком полномочий представительного органа. Однако это не означает, что исполнительный орган прекращает свою деятельность после избрания нового представительного органа. Даже если представительный орган досрочно прекращает свои полномочия в силу каких-либо причин, исполни­тельный орган продолжает деятельность. Продолжает он свою деятельность и в случае прекращения полномочий главы администрации.

Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о воз­можности и порядке прекращения полномочий исполнительного органа местного самоуправления. Институт прекращения полномочий предус­мотрен для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав администраций, возглавляющих исполнительные органы.

Для организации работы исполнительного органа утверждается план его работы на определенный период. Обычно планы составляются на один год. Они увязываются с планом работы представительного органа, с рабо­той по обеспечению исполнения местного бюджета и другими важнейши­ми мероприятиями, проведение которых предполагается. Это могут быть выборы, местный референдум и т. д. Наряду с годовыми планами в ряде исполнительных органов практикуется составление планов-мероприятий на неделю. Такие планы включают все мероприятия, проводимые струк­турными подразделениями исполнительного органа, и позволяют руко­водству быть в курсе всех событий, происходящих на территории муници­пального образования, а также отслеживать процесс организации управления.

Если закон или устав закрепляют принцип коллегиальности в деятель­ности исполнительного органа или главы администрации, основной формой его работы являются заседания исполнительного органа. Колле­гиальная форма означает, что все вопросы рассматриваются на заседани­ях исполнительного органа, в котором должны принимать участие все члены или большинство членов исполнительного органа, обладающих правом решающего голоса. На заседания приглашаются, при необходи­мости, депутаты, руководители предприятий, учреждений, организаций, представители средств массовой информации и т. д.

Заседания могут быть открытыми и закрытыми. Каждый член испол­нительного органа имеет право участвовать в обсуждении того или ино­го вопроса. Решения исполнительного органа принимаются путем голо­сования членами исполнительного органа. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов исполни­тельного органа, обладающих правом решающего голоса. Решения при­нимаются открытым голосованием и подписываются главой админист­рации. Решения исполнительного органа подлежат опубликованию в средствах массовой информации или доводятся иным путем до сведения граждан. В районах, городах для этих целей создается местная печать (газеты, вестники, сборники). В сельских населенных пунктах, где такие возможности отсутствуют, используется стенная печать, информацион­ные стенды, а иногда решения распространяются на отдельных листах через почту. Решения администрации вступают в силу с момента опуб­ликования либо в срок, указанный в самом решении.

В том случае, когда глава администрации осуществляет свою деятель­ность на принципе единоначалия, он вправе сам принимать решения без обсуждения вопросов на заседаниях. Такой порядок предусмотрен в зако­нах о местном самоуправлении ряда субъектов Российской Федерации. Практическая деятельность свидетельствует о том, что главы администра­ций, хотя и принимают единоначально решения, но перед их принятием они все же обсуждают вопросы со своими заместителями, а иногда и с ру­ководителями подразделений. Например, проект бюджета муниципально­го образования, который должен быть внесен на рассмотрение представи­тельного органа, предварительно обсуждается в коллегиальном порядке на заседании у главы администрации, а решение по данному вопросу прини­мает глава администрации единолично. В данном случае присутствует эле­мент коллегиального начала при обсуждении вопроса и полного единона­чалия при принятии решения.

Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его компетенции, обязательны к исполнению всеми юридическими лицами и гражданами. Они действуют в пределах границ муниципального обра­зования.

Дата добавления: 2015-05-31