Государственный и муниципальный долг 2 страница

Правовые основы государственного кредита в РФ закреплены в различных нормативных актах, основным среди которых до принятия БК РФ долгое время был Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». Этот закон впервые был принят 13 ноября 1992 г. До этого ни в РСФСР, ни в бывшем Союзе ССР специального нормативного акта, закрепляющего ос­новные положения государственного кредита РФ (далее — гос­кредита РФ), не было.

Кредитные отношения такого рода складываются, как мы вы­яснили, также на уровне субъектов РФ и местного самоуправле­ния и регулируются правовыми актами соответствующего уровня на основе законодательства РФ.

Среди основных источников правового регулирования муни­ципального кредита помимо БК РФ, особо следует выделить федеральные законы «О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. в ред. от 9 июля 1999 г. с изм.², «О рынке ценных бумаг» от

¹ Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Указ. соч. С. 369—371.

² СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 23. Ст. 3492; 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2; №53(ч. 1). Ст. 5030.

522 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

22 апреля 1996 г. в ред. от 7 августа 2001 г.¹, «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных цен­ных бумаг» от 29 июля 1998 г.² Порядок заключения договора государственного займа получил правовое закрепление в части второй ГК РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г. Важное значение среди правовых источников принадлежит Федераль­ному закону «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 5 марта 1999 г. в ред. от 30 декабря 2001 г.³

Вопросы государственного кредита (долга) конкретных субъ­ектов РФ и муниципального кредита регулируются также кон­ституциями, уставами и законами субъектов Федерации⁴, и уста­вами конкретных муниципальных образований.

Общие положения, касающиеся правового регулирования вы­пуска в обращение региональных и муниципальных займов со­держатся в Конституции РФ (ст. 12, 71, 72, 75, 132) и Федераль­ном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 г. в ред. от 21 марта 2002 г.⁵

Особое место в системе правовых источников, как указыва­лось, занимает Бюджетный кодекс РФ, где комплексно урегули­рованы правоотношения по осуществлению государственных и муниципальных заимствований, а также правоотношения в об­ласти государственного и муниципального долга.

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

Долговые обязательства РФ могут быть выражены в следую­щих пяти формах, закрепленных в ст. 98 БК РФ:

в форме кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени России (как заемщика) с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

¹ СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3424.

² СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3814.

³ СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1163; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 5030.

⁴ См., например: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 24 февраля 1999 г; (ред. от 14 декабря 2001 г.) «О государственном долге Кабардино-Балкар­ской Республики» // «Кабардино-Балкарская правда». 1999. 26 апр.; 2001. 19 дек.; Закон Республики Татарстан от 22 мая 1997 г. «О государственном долге Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 1997. 28 июня.

⁵ СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 2000. № 32. Ст. 3330; Российская газета. 2002. 26 марта.

в форме государственных займов, осуществленных путем вы­пуска ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

в форме договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджет­ной системы РФ;

в форме договоров о предоставлении РФ государственных га­рантий;

и, наконец, в форме соглашений и договоров, в том числе меж­дународных, заключенных от имени России, о пролонгации и ре­структуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

В аналогичных формах могут быть выражены долговые обяза­тельства субъекта РФ, а также муниципального образования.

Исключение составляет для муниципальных образований пос­ледняя из вышеуказанных форм (международные договоры и со­глашения).

Важно заметить, что указанный перечень форм государствен­ного и муниципального долга, закрепленный в ст. 99—100 БК РФ, является исчерпывающим, и ни один субъект госкредит-ных отношений, в том числе РФ, не вправе обязываться по иным формам долговых обязательств. Это обстоятельство обусловлива­ет, в свою очередь,.и состав объема федерального, регионального и муниципального долга

Так, в объем государственного внутреннего долга РФ включа­ются:

основная номинальная сумма долга по государственным цен­ным бумагам РФ;

объем основного долга по кредитам, полученным РФ;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предо­ставленным РФ.

Законодатель выделяет также и понятие объема государствен­ного внешнего долга РФ, куда включаются: 1) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ; 2) объем основного долга по полученным РФ кредитам правительств ино­странных государств, кредитных организаций, фирм и междуна­родных финансовых организаций.

В объем государственного долга субъектов РФ включаются:

основная номинальная сумма долга по государственным цен­ным бумагам субъектов РФ;

объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

524 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уров­ней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предо­ставленным субъектом РФ.

В объем муниципального долга включаются:

основная номинальная сумма долга по муниципальным цен­ным бумагам;

объем основного долга по кредитам, полученным муниципаль­ным образованием;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюдже­тов других уровней;

объем обязательств по муниципальным гарантиям, предостав­ленным муниципальным образованием.

Все средства, поступающие в виде различных форм долго­вых обязательств, в соответствии с требованиями БК РФ (ст. 113) должны быть в обязательном порядке отражены в со­ответствующих бюджетах. При этом поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отра­жаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета, а все расходы на обслуживание долговых обяза­тельств, включая дисконт (разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным или муници­пальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга. Погашение основной суммы долга РФ, долга субъекта РФ, му­ниципального долга, возникшего из государственных или му­ниципальных заимствований, учитывается в источниках фи­нансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита со­ответствующего бюджета.

В БК РФ особо закреплены полномочия региональных орга­нов власти и органов местного самоуправления в сфере субфеде­рального долга. Так, в ст. 99 указывается, что представительные и исполнительные органы власти субъекта РФ используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта РФ для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга. В ст. 100 БК РФ аналогичное положение закреплено в отноше­нии обязанности органов местного самоуправления.

Охарактеризуем более подробно каждую из вышеуказанных форм долговых обязательств.

= р

§ 2. Формы государственного и муниципального Долга

Так, использование такой формы как ния и договоры обусловлено, как правило, бюджетных средств. Указанная форма ^госУД^аРств_енното7^иСТЬЮ ципального) долга является (наряду с займами) наибол ^уни" диционной, как для России, так и для иных стр^ц jjan ^ ^^&~ что в России право на возможность покрытия Деф_Ицит ^1У1НИМ' та за счет использования кредитных ресурсов бы_{Ло 3aKD} ^1одже" еще задолго до вступления в силу БК РФ, пер_вонача^плено ст. 13 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основа****¹⁰ * жетного устройства и бюджетного процесса в РСфср» ^{Х юд}" и в Законе РФ «О государственном внутреннем д_олге' р ^зате_о^м ской Федерации» (ст. 2). оссий-

Однако следует иметь в виду, что в соответствц_{и с й} щим законодательством не всякий банк вправе заключа "* дитные договоры о предоставлении кредитов на Погашени*⁵ к^' жетного дефицита. Так, Банк России, в с_ООТветст ^{в Д}" Федеральным законом от 10 июля 2002 г. «О Центр_ально ^{Вии с} Российской Федерации (Банке России)»¹, не вцр_аве лять кредиты на финансирование дефицитов местных бюджетов, а также бюджетов ^госУД^аРствец_НЫх в жетных фондов. Отметим, что такое правило сущ_ес,_1Во^^1ебюД'~ всегда. Оно стало действовать лишь после 26 апр_еля 1дос^Л° ^Не даты принятия новой редакции указанного Закона. Д_{0 Э}т ^Г' ~~ диты Правительству РФ предоставлялись, как пр_авило ^Г° ^кре" Банком России. При этом в качестве кредитных ресурсов ^МвНН° пользовал как собственные средства, так и отчисления к °^{Н ИС}~ ческих банков и кредитных учреждений от сумм привле °^ММер" ими средств физических и юридических лиц по но_{рматива} ^енных лежащим передаче ЦБ РФ для хранения, а такж_е времен*"¹' ^П°^Д" бодные вклады населения в учреждениях Сберб_айка рф ° ^сво" емах, определяемых ежегодными соглашениями. ^в

В настоящее время эта форма государственных (_муниц ных) долговых обязательств реализуется посредством кое ^паль" договоров, участниками которых являются: с одной ^Итных

ее субъекты, муниципальные образования — в

^пРедостав-ных и

' Следует иметь в виду, что ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О IT банке Российской Федерации (Банк России)» установлено правило ^{Тральном}

рому Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительств⁰⁰^*)⁰¹*^{0 кото}" нансирования дефицита федерального бюджета и покупки ^госуд_ао ^Д-^ля Ф^и"

ных бумаг при их первичном размещении в случае, когда это Пр_едус J^BeHUb'x цен-ральным законом о федеральном бюджете. Р^ено феде-

526 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

ка, а с другой стороны — банки (как правило, коммерческие) — в качестве-кредиторов.

Государственные (муниципальные) займы, осуществляе­мые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, являются второй основной формой государственного (федерального и регионального), а также муниципального долга. Они, как отмечалось выше, пред­ставляют собой одну из наиболее распространенных форм дол­говых обязательств, применяемых как в нашей стране, так и в зарубежных странах.

Порядок выпуска государственных займов РФ, как установле­но в ст. 75 Конституции РФ, определяется на основе федерально­го закона. Долговые обязательства в данном случае — это любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в ко­торых должником выступает государство, органы государст­венной власти или управления и удостоверяющие право заимо­давца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имуществен­ных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).

В случае эмиссии ценных бумаг органами государственной власти и управления субъектов РФ, краев и областей, городов и регионов регистрация ценных бумаг проводится Минфином Рос­сии¹.

В БК РФ впервые получило правовое закрепление целевое ис­пользование средств, привлеченных в виде государственных (внутренних и внешних), а также муниципальных заимствова­ний. Так, внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансиро­вания расходов этих бюджетов, но только в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обяза­тельств, а государственные внешние заимствования РФ — для по­крытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств РФ.

От имени РФ право осуществления государственных внутрен­них и внешних заимствований и выдачи государственных гаран-

См. п. 5 Инструкции «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации» от 3 марта 1992 г. (с изменениями и дополне­ниями) // Журнал «Закон». 1992. № 12; Российские вести. 1993. 2 дек.; БНА. 1997. № 10. С. 63.

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

тий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) при­надлежит Правительству РФ либо уполномоченному им ответст­венному федеральному органу исполнительной власти.

От имени субъекта РФ право на осуществление государствен­ных внутренних заимствований принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ, а от имени муниципального образования право осуществления му­ниципальных внутренних заимствований и выдачи муниципаль­ных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (зай-' мов) — уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Впервые БК РФ закрепляется также и перечень субъектов, ко­торые могут выступать в качестве кредиторов в договоре государ­ственного и муниципального займа, т.е. тех лиц, от которых при­влекаются займы. В отношениях по государственным заимство­ваниям РФ (ст. 89) кредиторами могут выступать: физические лица, юридические лица и кроме того иностранные государства, а также международные финансовые организации. БК закрепле­но, что РФ в отношениях по государственным заимствованиям может выступать как заемщик или гарант погашения займов другими заемщиками. Хотя это не совсем точно с позиций дого­ворного права, поскольку договор займа и гарантии — это два Самостоятельных договора¹. РФ в последнем случае (т.е. в долго­вых обязательствах) выступает не как гарант, ибо сторонами до­говора займа являются заемщик и заимодавец (кредитор), а не гарант (поручитель). Поэтому в случае неплатежеспособности сто­роны по договору займа, обеспеченного гарантией Федерации, последняя, реализуя взятые на себя обязательства третьих лиц (т.е. уплачивая долги других заемщиков) выступает уже не гаран­том, а должником (заемщиком). Гарантии же в данном случае есть лишь указание на способ обеспечения исполнения данного вида обязательств РФ (гл. 23 ГК РФ). Между тем, согласно БК РФ в отношениях по государственным заимствованиям РФ, ее субъекты, муниципальные образования выступают как в качест­ве заемщика, так и гаранта.

Таким образом в соответствии с бюджетным законодательст­вом сама Федерация может обязываться как по внутренним, так и по внешним долгам (государственные заимствования РФ могут быть внутренними и внешними).

¹ Подтверждением указанного вывода является также ст. 378 ГК РФ, предус­матривающая правило о том,что гарантия независима от основного обязательства.

528 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Важно заметить, что БК РФ наряду с термином «займ», опе­рирует также и понятием «заем» и «заимствование». Эти понятия не идентичные.

Государственный или муниципальный заем (заимствова­ние) — это передача в собственность России, ее субъекта или му­ниципального образования денежных средств, которые они обя­зуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа (ст. 6 БК РФ).

Государственные же заимствования РФ — это займы и креди­ты., привлекаемые от физических и юридических лиц, иностран­ных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками (ст. 89 БК РФ).

Законодатель определяет государственные внешние заимст­вования РФ как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выражен­ные в иностранной валюте.

Соответственно государственные внутренние заимствования РФ — это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых орга­низаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов други­ми заемщиками, выраженные в валюте РФ.

В соответствии с БК РФ, субъекты РФ и муниципальные об­разования имеют равный объем компетенции при осуществле­нии государственных (муниципальных) заимствований. Поэто­му регулирование государственных заимствований субъектов РФ, которые в юридической литературе именуются также субфедеральными или региональными заимствованиями, а также муниципальных заимствований в настоящее время осу­ществляется на основе одной общей статьи БК РФ — ст. 90. Это связано с тем, что Федеральным законом от 5 августа 2000 г. была принята новая редакция БК РФ, в соответствии с которой субъекты РФ утратили, по сравнению с ранее дейст­вующей редакцией, право на заключение самостоятельных до­говоров займа с иностранными государствами и международны­ми финансовыми организациями, в которых субъект РФ мог выступать в роли заемщика (гаранта) погашения займов други-

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

ми заемщиками. В настоящее время закреплено, что государст­венные заимствования субъектов РФ и муниципальные заимст­вования — это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязатель­ства соответственно субъекта РФ или муниципального образо­вания как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств. Принцип добровольности размещения государственных займов закреплен в Конституции РФ (п. 4 ст. 75). ~^'"

Выпуск государственных и муниципальных займов осущест­вляется посредством эмиссии ценных бумаг соответствующего уровня.

Основные положения о порядке принятия решения об эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг получили пра­вовое закрепление в ст. 114 БК РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, ее субъектов, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обраще­ния государственных и муниципальных ценных бумаг».

Первоначально решение об эмиссии государственных (муни­ципальных) ценных бумаг принимается соответственно Прави­тельством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Оно принимается с учетом предельных объемов дефицита бюджета, а также государственно­го (муниципального) долга, установленных БК РФ. Однако осно­вой такого решения должны быть закон (решение) о бюджете на текущий год, а также Программа внутренних заиствований. Ре­шение же об эмиссии государственных ценных бумаг РФ прини­мается также и в соответствии с Программой государственных внешних заимствований РФ. Понятие и содержание указанной Программы закреплено в ст. 108 БК РФ. Она представляет собой перечень внешних заимствований РФ на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые ино­странные заимствования.

Целевые кредиты — это форма финансирования проектов, включенных в указанную Программу, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возмездной и возвратной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соот­ветствии с целями этих проектов.

Целевые иностранные кредиты включают связанные креди­ты правительств иностранных государств, банков и фирм, пред­ставляющие собой форму привлечения средств на возвратной и

530 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

возмездной основах для закупок товаров (работ, услуг) за счет средств указанных субъектов, в основном в стране кредитора. По­мимо связанных кредитов, целевые иностранные кредиты вклю­чают еще и нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, представляющие собой форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров (работ, услуг) за счет средств указанных субъектов в основном в стране кредитора. Помимо связанных кредитов, целевые иностранные кредиты включают еще и нефинансовые кредиты международ­ных финансовых организаций, представляющие собой форму при­влечения средств на возвратной и возмездной основах для заку­пок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или про­ектов структурных реформ при участии средств международных финансовых организаций.

Понятие и состав Программы государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований закреплен ст. 110 БК РФ. Указанная Программа представляет собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, му­ниципальных образований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляе­мых на покрытие дефицита бюджета и погашение государствен­ных, муниципальных долговых обязательств. Важно заметить, что в случае выпуска государственных и муниципальных долго­вых с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленно­го имущества Программа государственных внутренних заимство­ваний РФ, субъектов РФ, муниципальных образований должна содержать также количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте РФ, а также перечень иму­щества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования. Она представляется в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на оче­редной финансовый год. В нее в обязательном порядке включают­ся соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу.

Так, Программа государственных внутренних заимствований РФ на 2002 г. (приложение 23 к Федеральному закону «О феде­ральном бюджете на 2002 год»)¹ включает в себя следующие виды внутренних заимствований:

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

(привлечение/погашение)

Государственные ценные бумаги

привлечение средств

погашение основной суммы задолженности

Иные долговые обязательства

привлечение средств

погашение основной суммы задолженности

в том числе:

предварительная компенсация сбережений

обязательств

погашение векселей Министерства финансов РФ

прочее погашение

Кроме того:

Предоставление государственных гарантий РФ

в том числе:

При страховании гражданской ответственности российских авиаперевозчиков до 1 апреля 2002 г.

ФГУП «Космическая связь»

Агентство по ипотечному жилищному кредитованию

Прочие _____________

(тыс, руб.)

121674530,5 212155983,1 90481452,6 23405731,1

23 405 731,1

15600000,0 2 000 000,0 4841159,2 964571,9

Дата добавления: 2015-05-31