Понятие, признаки и особенности источников земельного права

Источники земельного права

В формально-юридическом смысле в теории права под источником права понимают способ внешнего выражения содержания правовой нормы, с помощью которой устанавливается общеобязательное правило, обеспеченное защитой государства. Источник права – форма выражения нормотворческой деятельности, в силу которого «должное» в праве приобретает формально юридический характер, обеспечивается системой правовых средств защиты.

Для источников земельного права характерны признаки, выделяемые А. В. Поляковым в Общей теории права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций³, в частности: наличие императивного характера и особой процедуры принятия, оптимизирующей содержание и форму (это письменный документ, имеющий определенную структуру – статьи, пункты, параграфы и т.п.); наличие временных, пространственных и субъективных рамок; определенное место в иерархии и определенная юридическая сила⁴.

Особенности источников земельного права обусловлены спецификой объекта правового регулирования – земли, которая является политическим пространством и экономической категорией и выступает как объект правового регулирования в качестве основного компонента окружающей среды – природного объекта, природного ресурса, недвижимого имущества. Эти особенности заключаются в том, что источниками земельного права, содержащими общеобязательные правила, которыми регулируются отношения по использованию и охране земли, являются нормативные правовые акты не только земельного, но и гражданского, экологического и иного законодательства.

Источники земельного права состоят из земельно-правовых норм. Земельно-правовые нормы представляют собой общеобязательные правила поведения, которые устанавливают (санкционируют) права и обязанности субъектов земельных правоотношений и содержат меры принудительного воздействия, которые охраняют от нарушений права и законные интересы субъектов таких правоотношений с применением мер принуждения.

Можно выделить следующие виды земельно-правовых норм. По степени категоричности предписаний земельно-правовые нормы делятся на: диспозитивные (“если иное не установлено законом”) (например статья 22 ЗК РФ) и императивные (например пункт 2 статьи 37 ЗК РФ). По форме выражения диспозиции земельно-правовые нормы делятся на: представительно обязывающие (например статья 35 пункт 1 ЗК РФ; статья 31 пункт 1 ЗК РФ); управомачивающие (например пункт 10 статьи 22 ЗК РФ; статья 36 пункт 1 ЗК РФ); обязывающие (например пункт 2 статьи 32 ЗК РФ; пункт 7 статьи 22 ЗК ФР; пункт 1 статьи 37 ЗК РФ); запретительные (например пункт 4 статьи 20 ЗК РФ; пункт 5 статьи 98 ЗК РФ; пункт 2 статьи 99 ЗК РФ). По степени определенности земельно-правовые нормы делятся на: абсолютно-определенные нормы (например пункт 1 статьи 20 ЗК РФ; пункт 1 статьи 21 ЗК РФ); относительно определенные нормы (например пункт 4 статьи 22 ЗК РФ; пункт 1 статьи 32 ЗК РФ); бланкетные нормы (прямо не содержит конкретного правила поведения) (например статьи 74; 81 ЗК РФ; пункт 4 статьи 98 ЗК РФ). Дифинитивные земельно-правовые нормы – нормы, устанавливающие легальные определения правовых понятий (например статья 1 ЗК РФ; статья 1 ФЗ «О государственном земельном кадастре»; статья 1 ФЗ «О землеустройстве»; статья 1 Градостроительного кодекса РФ; статья 15 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; статья 2 ФЗ «О мелиорации земель»).

Можно выделить следующие особенности земельно-правовых норм. Земельно-правовые нормы содержат запреты, дозволения и позитивные обязывания. Соотношение запретов, дозволений и позитивных обязываний, при которых значительное место занимают позитивные обязывания, определяет специфику земельно-правовых норм и источников земельного права в целом. Позитивные обязывания применяются в земельно-правых нормах при регламентации деятельности специально уполномоченных органов публичных образований, например исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления при предоставлении земельных участков для строительства или при приватизации земель. Нормы позитивного обязывания используются при регулировании отношений, когда одна сторона обременена только обязанностями, а другая только правом требования. В случае неисполнения «позитивных обязываний» исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления гражданин или юридическое лицо вправе требовать исполнения «позитивного обязательства». Примерами норм с позитивным обязыванием могут быть: 1) статья 34 Земельного кодекса РФ, в которой на исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления возлагается обязательство принять решение о порядке предоставления земельных участков без права возведения капитальных сооружений. 2) Пункт 6 статьи 36 Земельного кодекса РФ, в которой на исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления возлагаются обязательства рассмотреть в определенный срок и принять решение о выкупе или передаче в аренду фактически используемого земельного участка, на котором расположено недвижимое имущество.

Учитывая, что земля является недвижимым имуществом – земельный участок, на котором могут располагаться водные объекты или лесные насаждения, среди земельно-правовых норм встречается значительное количество отсылочных (например пункт 1 статьи 23 ЗК РФ; пункт 1 статьи 26 ЗК РФ; статья 82 ЗК РФ; пункт 6 статьи 101 ЗК РФ; пункт 4 статьи 102 ЗК РФ). Например, в Законе РФ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях» содержится правило, что при изъятии земельных участков у садоводов возмещение убытков производится в соответствии с гражданским законодательством.

В земельном законодательстве содержится большое количество процессуальных норм. Например ст. 28, 29 ЗК РФ, в которых определяется порядок предоставления земельных участков, такие нормы относятся к правонаделительным процессуальным нормам, так как они определяют порядок деятельности конкретных органов – исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, которые принимают участие в предоставлении земельных участков (принимают решение о предоставлении).

Процессуальные правонаделительные нормы определяют порядок деятельности специальных уполномоченных органов: а) при проведении землеустроительных работ, по индивидуализации земельных участков (например статья 69 ЗК РФ); б) государственного земельного кадастра (например статьи 19 и 20 ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ); в) государственного земельного контроля (например Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле»).

Правоохранительные нормы – это нормы, регулирующие порядок разрешения споров в сфере земельных отношений и закрепляющие способы защиты прав на землю. Нормы-гарантии (например статьи 57; 58; 59; 60; 61; 62; 63; 64 ЗК РФ) обеспечивают применение мер принудительного характера и направлены на защиту правообладателя земельного участка.

Источники земельного права, содержащие земельно-правовые номы, являются регуляторами отношений в определенной сфере – земельных правоотношений. Как правомерно отмечал С. А. Боголюбов в учебнике Земельное право Учебник. М: Высшее образование. 2006 (стр. 49-50) источники земельного права «в рамках правовой системы… выстраиваются по принципу их соподчиненности в иерархическую пирамиду»⁵. На систему источников земельного права оказывает влияние специфика объекта правового регулирования, многоаспектность земли как объекта правового регулирования. Если виды источников права⁶ выстраивать в определенной иерархии по степени из значимости для регулирования земельных правоотношений, то первым будет нормативный правовой акт, на втором – договор, далее – судебный прецедент и правовой обычай. Как правомерно замечает С. А. Боголюбов⁷ – «нормативный правовой акт в России существует как основной вид источников земельного права. Вместе с тем, широкое применение находят судебный прецедент, правовой обычай, идеи и доктрины. По соотношению различных видов источников земельного права и их значению можно судить о степени регулирования земельных отношений».

Источниками земельного права являются:

• законы (федеральные конституционные, федеральные, законы субъектов РФ);
• нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных исполнительных органов государственной власти (ведомственные нормативные правовые акты), органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• Нормативный правовой договор;
• Правовой обычай;
• Судебная практика;
• Международные договоры.

Основным источником земельного права является Конституция РФ – основной конституционный закон Российской Федерации. В частности в Статьях 8, 9, 35, 36, 62, 71, 72, 76, 114 Конституции РФ определены основы правового регулирования земельных отношений, которые составляют конституционные основы земельного права. Основные правила регулирования земельных отношений, закрепленные в Конституции РФ, обоснованно разделены Г. А. Волковым на три группы. (см. статью Волков Г. А. Кодификация земельного законодательства в рамках правовой реформы в России //Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995 – 1998 г.г.).

К первой группе отнесены положения, определяющие основы правового режима земли как природного объекта и природного ресурса. В частности это положения статьей 8, 9, 36 Конституции РФ, в которых закрепляется особое значение земли как основы жизни и деятельности народов РФ, проживающих на соответствующей территории, многообразие форм собственности на землю как вид природных ресурсов, которые признаются и защищаются в РФ равным образом. Учитывая особое значение земли, в статье 36 Конституции РФ закрепляется правило, что условия и порядок использования земли определяется на основе федерального закона.

Во вторую группу включены положения, определяющие права граждан на землю. В частности это правила статьей 35, 36, 62 Конституции РФ, в которых закрепляются права граждан иметь землю в частной собственности, общие правила содержания права частной собственности на землю с указанием на ограничения права владения, пользования и распоряжения землей, принципы ограничения права для иностранных граждан и лиц без гражданства на приобретение земли в частную собственность, а также правила охраны права частной собственности граждан на землю.

В третью группу включены положения, устанавливающие предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ в сфере регулирования земельных правоотношений. В частности отнесение в статьях 71, 72, 76, 114 Конституции РФ вопросов владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности на землю, земельного законодательства к совместному ведению РФ и субъектов РФ призвано обеспечить эффективное и рациональное использование земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. К полномочиям РФ в сфере регулирования земельных отношений отнесены следующие вопросы: а) определение основ федеральной земельной политики в сфере регулирования земельных правоотношений; б) управление в сфере использования и охраны земель, находящихся в федеральной собственности (принятие и реализация федеральных программ использования и охраны земель, изъятие и выкуп земель для федеральных нужд; утверждение документов территориального планирования и т. п.); в) установление ограничений прав участников земельных правоотношений (собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов), а также ограничение оборотоспособности земельных участков; г) регулирование порядка проведения мониторинга, землеустройства, государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля; резервирования земель.

Основные правила регулирования земельных правоотношений, закрепленные в Конституции РФ находят развитие в других нормативных правовых актах. Нормы Конституции РФ выделяют земельные и земельные имущественные правоотношения, которые регулируются в соответствии с закрепленными в основном законе правилами.

Важное место в системе источников земельного права занимают законы, как основные нормативные правовые акты, которыми в соответствии с Конституцией РФ определяются условия и порядок использования земли как основы жизни и деятельности народов, населяющих соответствующую территорию. Основным кодифицированным актом, регулирующим земельные правоотношения, является Земельный кодекс РФ, принятый 25 октября 2001 года, в котором закреплены: принципы земельного законодательства (статья 1); понятие и значение земельного законодательства (статьи 2 и 4); понятие, субъекты, объекты земельных правоотношений (статьи 3, 5, 6, 7, 8); полномочия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в области земельных правоотношений (статьи 9, 10, 11); основные правила охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (Глава 2 статьи 12 – 14); виды и содержание прав на земельные участки, особенности их возникновения и прекращения (Главы 3; 4; 5; 6; 7; статьи 23, 56); способы защиты прав и гарантии правообладателям земельных участков (Главы 8, 9); формы платы за землю (Глава 10), особенности, правовое значение и порядок проведения мониторинга земель (статья 67), землеустройства (статьи 68, 69), государственного земельного кадастра (статья 70), резервирования (статьи 56.1. и 70.1), понятие и виды земельного контроля (статьи 71, 72); виды ответственности за нарушение земельного законодательства (Глава 13); правовой режим земель различных категорий – сельскохозяйственного назначения (Глава 14), населенных пунктов (Глава 15), промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения (Глава 16), особо охраняемых территорий (Глава 17), лесного фонда (статья 101); водного фонда (статья 102), земель запаса (статья 103); общие правила изменения категории земель (статья 8).

С принятием 21 июля 1997 года Федерального Закона № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» законодательно закреплена одна из основных правовых форм защиты прав собственности на объекты недвижимого имущества, в том числе и земельные участки. Для обеспечения государственной регистрации прав на земельные участки с учетом их специфики как объектов недвижимости приняты ФЗ «О государственном земельном кадастре» 02 января 2000 года № 28-ФЗ и ФЗ «О землеустройстве» № 78-ФЗ от 18 июня 2001 года, которые обеспечивают определение и установление на местности границ земель различных категорий, земельного участка, проведение их государственного учета, в результате которого сведения о землях различных категорий, земельных участках включаются в государственный реестр. Сведения, содержащиеся в государственном реестре используются при определении перспективных направлений использования земель (планировании), проведении мониторинга земель, земельного контроля.

ФЗ «О государственном земельном кадастре» 02 января 2000 года № 28-ФЗ определяет особенности отношений по ведению государственного земельного кадастра (земельно-кадастровых отношений) как единого банка данных о земельных участках на территории Российской Федерации. Кадастровый план земельного участка, составляемый в процессе проведения межевания и государственного кадастрового учета земельного участка является документом, необходимым для проведения государственной регистрации прав на такой участок как объект недвижимости.⁸

ФЗ «О землеустройстве» № 78-ФЗ от 18 июня 2001 года регулирует правоотношения по формированию земельного участка, по проведению различных мероприятий, направленных на рациональное использование земли как основного компонента окружающей среды.

ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ; ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» как специальные акты определяют особенности использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения.

ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» № 172-ФЗ от 21 декабря 2004 года регулирует порядок установления и изменения категории земель.

Земельно-правовые нормы содержатся не только в нормативных правовых актах земельного законодательства, но и кодифицированных актах природоресурсного законодательства. Лесной кодекс РФ регулирует отношения по использованию земель лесного фонда (см. например, статьи 3, 8, 21), по проведению лесоустройства на землях лесного фонда (см. Глава 5 Лесного кодекса РФ). Водный кодекс РФ определяет правовой режим водоохранных зон и прибрежных защитных полос (см. статья 65 Водного кодекса РФ).

В Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ включены нормы, регулирующие порядок использования земельных участков в целях застройки (см. Главы 4, 5, 6). Для осуществления строительства необходимо получение разрешение на строительство (статья 51 ГрадК РФ 2004 года). Любые действия по застройки земельного участка могут производится только в соответствии с видами разрешенного использования (статья 37 ГрадК РФ 2004 г.), установленными правилами землепользования и застройки и градостроительным регламентом. Порядок использования застроенных территорий в населенных пунктах регламентирован также и нормами Градостроительного кодекса РФ 2004 года (статьи 46.1; 46.2; 46.3 ГрадК РФ 2004 года).

Указы Президента РФ как источники земельного права до 2001 года занимали значительное место, так как регулировали отношения по приватизации земли, государственному земельному контролю, землеустройству и ведению государственного земельного кадастра. В соответствии с Земельным кодексом РФ 2001 года указы Президента РФ могут быть приняты по вопросам, определенным в законодательных актах. В частности, в статье 15 ЗК РФ 2001 г. Президент РФ определяет перечень приграничных территорий, на которых иностранные граждане и лица без гражданства не могут иметь в собственности земельные участки.

Постановления Правительства РФ как источники земельного права могут быть приняты по вопросам, определенным в законодательных актах. В частности, в соответствии с пунктом 4 статьи 38 ЗК РФ 2001 г. Правительство РФ определяет Порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков (см. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 года № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков и права на заключение договора аренды таких земельных участков // СЗ РФ от 18 ноября 2002 года № 46; «Российская газета» от 21 ноября 2002 года № 221). В соответствии с пунктом 4 статьи 70.1 ЗК РФ 2001 г. Правительство РФ определяет порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. В соответствии с пунктом 2 статьи 71 ЗК РФ 2001 г. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 года № 689 «О государственном земельном контроле» определен порядок осуществления государственного земельного контроля специально уполномоченными федеральными органами государственной власти. Правительство РФ принимает постановления по вопросам проведения мониторинга земель (см. постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 года № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» // СЗ РФ от 09 декабря 2002 года № 49; «Российская газета» от 05 декабря 2002 года № 231); землеустройства (см. Постановление Правительства РФ от 07 июня 2002 года № 396 «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства»; Постановление Правительства РФ от 26 апреля 2002 года № 273 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства»; Постановление Правительства РФ от 04 апреля 2002 г. № 214 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации»);

Ведомственные акты как источники земельного права могут быть приняты во исполнение постановлений Правительства РФ в соответствии с законами. Учитывая, что земельные правоотношения регулируются смешанным методом правового регулирования, нормативные акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти занимают важное место в системе источников земельного права, так как регулируют в соответствии с постановлениями Правительства РФ такие вопросы как проведение землеустройства, государственного кадастрового учета земельных участков. Ведомственные акты принимаются исключительно органами, определенными Правительством РФ в соответствии с федеральными законами. Специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по изданию ведомственных актов, имеющих общенормативный характер относилась Федеральная служба государственного кадастра России (Росземкадастр), полномочия которой переданы Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Росземкадастром определены требования к документам, составляемым при проведении межевания земельных участков для последующего их (земельных участков) государственного кадастрового учета (см. приказ Росземкадастра от 02 октября 2002 года № П/327 «Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет»).

Технические регламенты являются одним из видов источников земельного права. Технические регламенты регулируют требования к использованию различными объектами. В частности техническими регламентами регулируются порядок использования земельных участков в целях застройки – строительные нормы и правила. Техническими регламентами может регулироваться порядок проведения землеустроительных действий по установлению границ земельных участков.

Строительные нормы и правила, санитарные правила, противопожарные правила до принятия в соответствии с федеральным законодательством технических регламентов занимают важное место в системе источников земельного права.

Санитарные правила регулируют порядок использования земельных участков в целях застройки, в частности, устанавливаются минимальное расстояние, на котором могут располагаться строения от границ земельного участка. санитарные правила принимаются Главным санитарным врачом, подлежат регистрации в реестре ведомственных нормативных правовых актов в Министерстве юстиции России.

Строительные нормы и правила, санитарные правила относятся к ведомственным актам и регулируют особые правила использования земельных участков для целей застройки различными объектами.

Регулирование земельных правоотношений относится в предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, поэтому законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ как источники земельного права характеризуются следующими особенностями. Во-первых, вопросы, по которым субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты определены в соответствии с Конституцией в федеральных законах. Во-вторых, порядок принятия законом и иных нормативных правовых актов субъектами РФ также определен в федеральных законах, а также определен уставами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В-третьих, нормативные правовые акты субъектов РФ регистрируются в реестре нормативных правовых актов и обязательно публикуются в порядке, установленным законом субъекта РФ. К ведению субъекта РФ отнесены следующие вопросы: а) управления в сфере использования и охраны земель на территории субъекта РФ (принятие и реализация региональных программ использования и охраны земель, изъятие и выкуп земель для государственных нужд; утверждение документов территориального планирования и т. п.); б) нормирование земельных участков: 1) установление максимальных норм земельных участков, передаваемых (предоставляемых) бесплатно в собственность при приватизации из земель, находящихся в государственной собственности субъекта РФ; 2) определение максимальных и минимальных норм предоставления земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, дачного строительства; 3) определение максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и/или одного юридического лица (см. пункт 2 статью 4 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»); в) установления публичных сервитутов в интересах субъекта РФ; г) определение порядка реализации ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники земельного права принимаются по вопросам, отнесенным федеральным законодательством и законами субъектов РФ, принятыми в соответствии с федеральным законодательством, к компетенции органом местного самоуправления. В статье 11 Земельного кодекса РФ к ведению органом местного самоуправления отнесены следующие вопросы: а) принятие Правил землепользования и застройки и Градостроительных регламентов, в которых определяются порядок предоставления, управления и использования земельных участков на территории муниципального образования; б) нормирование земельных участков: 1) определение минимальных и максимальных норм предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства; 2) установление максимальных норм земельных участков, передаваемых (предоставляемых) бесплатно в собственность при приватизации из земель, находящихся в муниципальной собственности; в) установление публичных сервитутов в интересах местного населения; г) управления в сфере использования и охраны земель на территории муниципального образования (принятие и реализация местных программ использования и охраны земель, изъятие и выкуп земель для муниципальных нужд; утверждение документов территориального планирования и т. п.).

Дата добавления: 2015-05-31