Непосредственно управленческие формы деятельности государственного аппарата не имеют юридического характера. 1 страница

Их функции:

 организационно-регламентирующая - разработка научныхрекомендаций, подготовка проектов документов, организация выборов и др.;

 организационно-хозяйственная - бухгалтерский учет, статистика, снабжение и др.;

 организационно-идеологическая - разъяснение нормативных актов, формирование общественного мнения и др.

Правовые формы деятельности государственного аппарата имеют юридический характер: правотворческая, правоприменительная, правоохранительная, контрольно-надзорная, учредительная.

Правотворческая деятельность - форма деятельности компетентных органов государства по установлению, изменению или отмене правовых норм. Эта деятельность включает в себя подготовку проектов нормативных юридических актов, их принятие и издание.

Правоприменительная деятельность - форма деятельности компетентных органов государства по реализации правовых норм. Эта деятельность включает в себя организацию и контроль над соблюдением правовых норм.

Правоохранительная деятельность - форма деятельности компетентных органов государства по предупреждению правонарушений и привлечению правонарушителей к юридической ответственности. Она осуществляется с целью охраны и защиты правовых норм путем применения мер юридического воздействия к правонарушителям (см. подробнее § «Правовые формы деятельности государства»).

Государственные органы являются структурными звеньями государственного аппарата.

Орган государства - часть государственного аппарата - группа лиц или одно лицо, обладающая юридически определенной государственно-властной компетенцией1для выполнения задач и функций государства. Каждый орган государства создаётся для осуществления определенного вида государственной деятельности, т.е. имеет свой предмет ведения, задачи и функции.

Структура органа государства:

Признаки органа государства:

1) формируется государством или непосредственно народом (например, парламент) в соответствии с законом и функционирует на его основе;

2) имеет предусмотренные конституцией или иными законами специальные функции, которые он осуществляет от имени государства;

3) обладает государственно-властными полномочиями, позволяющими ему совершать юридически обязательные действия:

а) издает нормативные и индивидуальные акты;

б) осуществляет контроль за точным и неуклонным выполнением требований, предусмотренных этими актами;

в) обеспечивает и защищает эти требования от нарушений путем применения мер воспитания, убеждения, стимулирования, в случае необходимости - государственного принуждения;

4) функционально взаимодействует с другими органами в процессе реализации своих полномочий, руководствуясь принципом «дозволено только то, что прямо предусмотрено законом». Принцип «дозволено все, что не запрещено законом» не относится к деятельности государственных органов. Этот принцип действует в сфере имущественных отношений граждан, юридических лиц;

5) состоит из служащих, находящихся в особых правоотношениях друг с другом и органом: объем, порядок использования ими властных полномочий устанавливаются законом и получают конкретизацию в должностных инструкциях, штатных расписаниях и др.

6) имеет необходимую материальную базу - казенное имущество, которое находится в его оперативном управлении; свой счёт в банке; источник финансирования - государственный бюджет;

7) имеет организационную структуру (строение по видам отдельных служб и численному составу), территориальный масштаб деятельности, систему служебной подотчетности и служебную дисциплину.

Институт государства -относительно обособленная часть государственной структуры, обладающая определенной автономией.

В соответствии со структурно-функциональным принципом институты государства можно разделить на:

- организационные (институт президента, институт парла­мента);

- функциональные (институт референдума, институт административного контроля, институт государственной власти).

Виды институтов государства по степени сложности:

 простые (элементные) -не могут быть разделены на более мелкие институты (институт чрезвычайного положения, институт административного контроля, институт референдума, институт ответственности правительства);

 комплексные -состоят из нескольких подинститутов, которые в свою очередь могут быть институтами для нисходящего дробления (институт формы государства включает подинституты: формы правления, формы устройства, формы режима; институт государственного суверенитета: полнота и верховенство внутри, независимость и равноправие вовне; институт представителя государства на местах: губернатор, префект и др.).

Виды институтов государства по приоритетности положения:

- основные (напр., институт государственной власти);

- примыкающие -принадлежащие первым (напр., институт государственного суверенитета, институт представителя государства на местах).

Виды институтов государства по принципу «разделения властей»:

 институты законодательной власти (парламент, референдум и др.);

 институты исполнительной власти (монарх, президент, правительство, исполнительные органы власти на местах и др.);

 институты судебной власти (обычные суды, чрезвычайные суды, специальные суды, судебная ответственность, судебный контроль и др.).

Институты государства изменяются в ходе исторического развития. Некоторые институты исчезают (институт абсолютной монархии), другие появляются (участие граждан в управлении государством). Специфические институты существуют в мусульманских странах (маджилис - порядок обращения к правителю члена мусульманской общины), в Израиле (кибуцы - особая форма местного самоуправления) и др.

§ 3. Принципы организации и деятельности

Для государственного аппарата требуются специально подготовленные кадры чиновников-управленцев, обладающих необходимой квалификацией и профессионализмом. Слой людей, занятых на работе в аппарате государства, определяют как бюрократию (бюрократ - греч. столоначальник). Данный термин используют и для отрицательной характеристики таких проявлений в деятельности государственного аппарата, как формализм, волокита, карьеризм, стремление к личной выгоде, коррумпированность, равнодушие к людям и их нуждам.

Чтобы преодолеть негативные явления, используются демо­кратические методы и стиль работы, целая система специально разработанных, реально действующих мер и механизмов, призванных обуздать, сдержать бюрократизацию. Эффективны такие меры, как замещение должностных постов по конкурсу, перевод управленческого аппарата на работу по контракту, лишение государственных служащих права участвовать в коммерческой деятельности, но одновременно установление для них высокого уровня заработной платы (социально-правовая защищенность), обеспечивающего заинтересованность в честной службе. Управленческий аппарат должен быть инструментом органов власти, избранных и контролируемых народом.

Для повышения эффективности и качества функционирования государственного аппарата необходимо, чтобы в основе его организации и деятельности находилась система принципов.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата - отправные начала, непререкаемые требования, предъявляемые к формированию и функционированию государственных органов.

Основные принципы организации и деятельности государственного аппарата:

1) приоритет прав и свобод человека;

2) единство и разделение властей;

3) верховенство права - выражается, например, в праве обжалования в суде решений государственных органов, возмещении вреда, причиненного их незаконными действиями;

4) законность;

5) иерархичность - подчиненность по вертикали;

6) организационно-правовая связанность деятельности государственных органов и должностных лиц;

7) сочетание выборности и назначаемости;

8) демократизм методов и стиля работы;

9) сменяемость;

10) сочетание коллегиальности и единоначалия;

11) гласность и учет общественного мнения;

12) профессиональная компетентность;

13) экономичность, программирование, научность;

14) право равного доступа к государственной службе.

§ 4. Виды органов государства.
Разделение властей как принцип

Государственные органы, имеющие властные полномочия, могут быть разделены по различным основаниям:

 По способу образования:

выборные (представительные органы);

назначаемые (напр., органы прокуратуры, исполнительно-распорядительные органы);

наследуемые (наследственный монарх).

 По времени функционирования:

постоянные - создаются без ограничения срока действия;

временные - создаются для достижения краткосрочных целей­.

 По территории действия:

общие (общефедеральные в федеративном государстве) - распространяются на всю территорию государства;

субъектов федерации - в федеративном государстве);

местные - действуют в административно-территориальных единицах;

 По характеру компетенции:

органы общей компетенции - правительство;

органы специальной компетенции - министерства и т.п.

 По порядку осуществления компетенции:

коллегиальные - парламент (Верховная Рада);

единоначальные - президент.

 По правовым формам деятельности:

правотворческие;

правоприменительные;

правоохранительные;

контрольно-надзорные;

учредительные.

 По принципу «разделения властей»:

законодательные;

исполнительные;

судебные.

 По характеру и содержанию деятельности:

законодательные (парламент);

исполнительные (правительство);

правоохранительные (милиция, органы безопасности);

судебные (суды - высшие и местные);

контрольно-надзорные (прокуратура, государственные инспекции).

Подразделением государства является его глава (президент в республике, монарх в конституционной монархии). Президент в Украине не отнесен Конституцией к должностным лицам исполнительной власти. Он считается высшим должностным лицом государства. Фактически он является и главой государства и главой исполнительной власти. Данное фактическое положение нуждается в конституционном закреплении.

Что такое «разделение властей» как принцип организации работы государственного аппарата?

На схеме это можно изобразить так:

Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную имеет давнюю историю и традиционно связывается с именем французского ученого Ш.Л. Монтескье (1689-1755). Особенность его взглядов на «три власти» состоит в том, что каждая из них объявлялась самостоятельной и независимой. Тем самым исключалась узурпация власти каким-либо лицом или отдельным органом государства. Уже в подходе к принципу разделения властей Монтескье содержались начала сдерживания их друг другом, что позднее в США при создании Конституции 1787 г. было названо системой «сдержек и противовесов».

В отечественной истории ещё задолго до Ш.Л. Монтескье были попытки («Пакты и Конституции» Филиппа Орлика, 1710 г.) создать конституционный проект независимой Украины с учётом принципа разделения властей, их единства и взаимодействия: законодательная власть - избираемая Генеральная Рада; исполнительная власть - гетман, генеральная старшина и избранные представители от каждого полка; судебная власть. «Пакты и Конституции» Ф. Орлика, написанные под влиянием западноевропейского парламентаризма1, заложили основные принципы республиканской формы государственного правления.

Принцип разделения властей включает систему требований:

1) распределение функций и полномочий (компетенции) между государственными органами в соответствии с требованиями разделения труда;

2) закрепление определенной самостоятельности каждого органа власти при осуществлении своих полномочий, недопустимость вмешательства в прерогативы друг друга и их слияния;

3) наделение каждого органа возможностью противопоставлять свое мнение решению другого органа и исключение сосредоточения всей полноты власти у одной из ветвей;

4) наличие у органов власти взаимного контроля действий друг друга и невозможность изменения компетенции органов государства внеконституционным путём.

Принцип разделения властей не абсолютен. С одной стороны, существует потребность согласования и взаимного правового контроля деятельности различных ветвей власти. С другой - осуществление судебного контроля над законностью деятельности управленческого аппарата означает нарушение принципа разделения властей, так как подобным образом судебная власть вмешивается в исполнительную. Таким образом, принцип разделения властей нельзя реализовать полностью.

Формы и степень осуществления принципа разделения властей зависят от национальных традиций, от конкретной социально-экономической и политической ситуации.

Власть в демократическом государстве в виде ее трех ветвей (законодательной, исполнительной, судебной) является политической формой выражения власти народа. Будучи «разделенной», власть в государстве должна оставаться целостной, единой, ибо речь идет о разделении не власти, а функций осуществления этой власти. И не только о разделении, но и о взаимодействии данных функций.

Юридическое проявление единства и гармоничности власти состоитв том, что:

1) органы государственной власти в совокупности обладают компетенцией, необходимой для осуществления функций и выполнения задач государства;

2) различные органы государства не могут предписывать одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения.

Разделение властей надо воспринимать как общий принцип, а не как жесткий регулятор в процессе реформирования государственной власти Украины.

§ 5. Общая характеристика трех ветвей власти:

Законодательная власть - это делегированная народом своим представителям в парламенте1(Верховной Раде, Государственной Думе, Конгрессе, Сейме, Фолькетинге, Альтинге и др.) государственная­ власть, обладающая исключительным правом принимать законы. Согласно ст. 75 Конституции Украины «единственным органом законодательной власти в Украине является парламент - Верховная Рада Украины». Название ветви власти «законодательная» не означает, что, кроме основной законодательной деятельности (законодательная функция), представительные органы не выполняют никакой другой деятельности.

Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, которая реализуется в праве ежегодно утверждать бюджет страны. Имеется учредительная функция, которая осуществляется через участие парламента в формировании высших исполнительных и судебных органов. Показателем проявления «сдержек и противовесов» служит контроль, осуществляемый законодательным органом за работой правительства, других должностных лиц исполнительной власти (контрольная функция). Выражение недоверия правительству, проверка исполнения законов, парламентские расследования служат мощными стимулами парламентского контроля. Однако ведущей особенностью организации и деятельности парламента является его представительский характер. Парламент можно назвать властью прямого общенародного представительства.

Таким образом, следует выделить такие укрупненные функции парламента:

- представительная,

- законодательная,

- финансовая,

- учредительная,

- контрольная.

Исполнительная власть - власть, обладающая правом непосредственного управления государством. Носителем этой власти в масштабах всей страны является правительство. Название правительства устанавливается Конституцией и законодательством. Чаще всего правительство имеет официальное название - Советы или Кабинеты министров. Например, в Швейцарии - это Федеративный Совет, в Италии - Совет Министров, в Японии - Кабинет. Возглавляет правительство глава. Как правило, это премьер-министр (например, во Франции). Или - председатель Совета Министров (Италия), канцлер (ФРГ), государственный министр (Норвегия).

В президентских республиках (США), где эта должность отсутствует, главой правительства является непосредственно президент. Вместе с главой правительства в его состав входят заместитель (вице-премьер), министры, возглавляющие отдельные министерства.

Правительство обеспечивает исполнение законов и иных актов законодательной власти, ответственно перед ней, подотчетно и подконтрольно ей. Однако исполнительная власть не исчерпывается одним только «исполнением законов». Она призвана отрабатывать пути и способы реализации законов, заниматься текущим управлением, осуществлять распорядительную деятельность. В этих целях по всем вопросам своей компетенции правительство издает нормативно-правовые акты (указы, распоряжения и др.), которые имеют подзаконный характер.

Таким образом, назначение органов исполнительной власти - управление, включающее:

 исполнительную деятельность - осуществление тех решений, которые приняты органами законодательной власти;

 распорядительную деятельность -осуществление управления путем издания подзаконных актов и выполнения организационных действий.

Исполнительная власть действует непрерывно и везде на территории государства (в отличие от законодательной и судебной), опирается на людские, материальные и иные ресурсы, осуществляется чиновниками, армией, администрацией и т.п. Это создает основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь важны действенные механизмы «сдержек и противовесов» как со стороны законодательной (через развитое законодательство и контроль), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Судебная власть - независимая власть, которая охраняет право, выступает арбитром в споре о праве, отправляет правосудие.

С позиций реализации права правосудие и судебная власть - понятия не тождественные. Правосудие - форма защиты права судебной властью, где решение суда есть акт правосудия по защите нарушенного или оспариваемого права. Эффективность деятельности судов имеет три слагаемых: быстрота и оперативность разрешения споров, обоснованность и законность решений, обеспечение их исполнения.

Судебная власть осуществляется единолично судьёй (при рассмотрении незначимых правонарушений) или судебной коллегией в форме судебной процедуры. Пределы действия судебной власти ограничены нормами, регламентирующими право на обращение в суд, а также принципами права.

Свои функции суд призван осуществлять, руководствуясь только законом, правом. Он не должен зависеть от субъективного влияния законодательной или представительной властей. В соответствии с Конституцией Украины любое вмешательство в деятельность судов и судебных заседателей по осуществлению правосудия является недопустимым и влечет за собой преду­смотренную законом ответственность.

В странах общего права (Англия, США, Канада, Австралия), где признан судебный прецедент в качестве ведущего источника права, суды участвуют в правотворчестве. В Украине суд не может присваивать себе функции законодательной или исполнительной власти. Делегирование своих функций судами, а также присвоение этих функций другими органами или должностными лицами не допускается (ст. 124 Конституции Украины 1996 г.). Это не означает, что в Украине, как и в других правовых системах романо-германского типа, судебный прецедент не может быть вспомогательным источником права (см. § «Судебное правотворчество как особый вид правотворчества?!»).

Роль судебной власти состоит в сдерживании двух других ветвей власти в рамках права и конституционной законности путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля над ними.

Юрисдикция судов распространяется на все правовые отношения, возникающие в государстве1.

Таким образом, основные функции судебной власти:

 охранительная (охрана прав);

 функция правосудия (защита, восстановление прав);

 контрольно-надзорная (над другими ветвями власти).

Разграничение законодательной, исполнительной и судебной властей является делением государственной власти по горизонтали. По вертикали власть распределяется между всеми органами и должностными лицами, принадлежащими к той или иной ветви власти (см.§«Управление в административно-территориальных единицах. Местное самоуправление»).

§ 6. Система «сдержек и противовесов» органов законодательной,

Принцип разделения властей дополняется системой «сдержек и противовесов». Система «сдержек и противовесов» предполагает конкуренцию различных органов власти, наличие средств для их взаимного сдерживания и поддержания относительного равновесия сил. «Сдержки» и «противовесы», с одной стороны, поощряют сотрудничество и взаимное приспособление органов власти, а с другой - создают потенциал для конфликтов, которые чаще всего разрешаются путем переговоров, соглашений и компромиссов.

Субъектами системы сдержек и противовесов по Конституции Украины являются Верховная Рада, Президент, Кабинет Министров, Конституционный суд и Верховный суд. Данная система выражается, прежде всего, через полномочия этих органов, включающие строго определенные взаимные ограничения.

В Конституции Украины предусмотрены следующие институты системы «сдержек и противовесов»:

1) право «вето» Президента на законопроект, принятый Верховной Радой;

2) импичмент Президента со стороны Верховной Рады, влекущий его смещение с должности;

3) принятие Верховной Радой резолюции недоверия Кабинету Министров, влекущей его отставку;

4) участие Верховной Рады в формировании Конституционного суда (назначение трети состава);

5) контроль Конституционного суда за соответствием Конституции законов и других правовых актов Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров, Верховного Совета Автономной Республики Крым;

6) парламентский контроль Уполномоченным Верховной Рады по правам человека (омбудсманом) за соблюдением конституционных прав и свобод человека и др.

§ 7. Управление в административно-территориальных единицах.

Территория любого государства делится на административно-территориальные единицы. Социальная природа административно-территориальных образований разная.

Можно выделить два пути их образования:

 естественный - поселения, города, села, поселки возникают вследствие исторического естественного (общинного) группирования людей для совместной жизни (снизу);

 искусственный - районы, уезды (районное звено), области, губернии (областное звено) являются результатом издания и реализации актов государственной власти (сверху).

В административно-территориальных единицах, сформировавшихся естественным путём, как правило, избираются органы самоуправления, которые занимаются местными делами.

В административно-территориальных единицах, сформированных искусственным путём, управление осуществляется агентами государства (губернатором, префектом, главой районной администрации), назначаемыми центральной властью - президентом, правительством. В таких административно-территориальных единицах могут избираться органы местного самоуправления с тем, чтобы представить интересы естественных административно-территориальных образований.

Местное самоуправление - особый вид управления, реализация гарантированного законом права территориальных общностей граждан и органов, которые они избирают, самостоятельно, под свою ответственность, решать все вопросы местного значения, действуя в рамках закона и исходя из интересов населения. Здесь территориальная общность (громада, коммуна, муниципалитет) выступает первичным субъектом местного самоуправления. Ее не следует смешивать с территориальной единицей (село, поселок, город, регион, область), которая является пространственной основой местного самоуправления, а не его субъектом.

Местное самоуправление имеет специфическую правовую форму в каждом государстве и зависит от его устройства, исторических, национальных и других особенностей. При общности признаков местного самоуправления1в странах по-разному решается вопрос: представляют ли органы местного самоуправления глубинный слой государственной власти или являются отделенными от государства, но взаимодействующими с ним специфическими организациями управления делами общества.

В конце XX в. коллективная мысль о местном самоуправлении нашла воплощение во Всеобщей декларации о местном самоуправлении и Европейской хартии о местном самоуправлении от 15.10.1985 г. Верховная Рада Украины ратифицировала Европейскую хартию самоуправления, которая теперь стала частью украинского законодательства. В соответствии с этими европейскими документами Конституция Украины 1996 г. (раздел XI) разрешила местному самоуправлению самостоятельно решать вопросы местного значения.

Функционирование системы местного управления рассматривается как децентрализация и деконцентрация власти. Под децентрализацией понимается передача центром отдельных полномочий местным выборным органам, а под деконцентрацией - делегирование полномочий назначаемым из центра органам местной администрации. Местное самоуправление - это децентрализованная форма управления.

Основные системы местных органов самоуправления и управления:

1. Англо-американская система. В административно-территориальных единицах для решения местных вопросов избирается совет, обычно на 4 года. Его состав может быть как избранным, так и наёмным. Однако назначаемых чиновников из центра на местах нет. Эта система местного самоуправления сохранилась в «старых» государствах - Англии, Канаде, Австралии и др. Её нет в новых развивающихся странах, где созданы более централизованные системы.

2. Континентальная (романо-германская) (Франция, Италия, Бельгия и др.). При формировании управления административно-территориальных единиц используется смешанный принцип: выборность и назначаемость. Это объясняется разграничением самоуправления в общинах и управления в административно-территориальных единицах. В общинах - выборные органы самоуправления, без назначаемых «сверху» администраторов. В административно-территориальных единицах - как выборные, так и назначаемые чиновники из центра, призванные осуществлять «административный контроль» над органами самоуправления.

3. Социалистическая система. Хотя это отжившая в целом система, однако ее элементы в ряде стран сохранились до наших дней. Государственная система строилась на отрицании принципа разделения властей. Местный Совет являлся органом государственной власти на своей территории. Все остальные государственные органы (напр., суды) формировались Советами и были подчинены им. Не было относительной самостоятельности местного самоуправления по отношению к центральным органам.

4. Иберийская система (Испания, Португалия, некоторые страны Латинской Америки). Местные советы избираются только населением, а главы администраций - или населением, или советом. Во всех случаях главы администраций утверждаются органами государственной власти. Они объединяют в своих руках публичную власть территориального коллектива и государственную власть.

5. Гибридные формы характерны для стран Африки. В государствах, где имеются кочевые племена (Гана, Камерун, Нигер и др.), функции управления осуществляют или вожди единолично, или советы вождей либо старейшин. Среди оседлого населения административные функции вождей упразднены, однако по своему положению они входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Ванутау, Папуа-Новая Гвинея и др.).

Дата добавления: 2015-05-31