Непосредственно управленческие формы деятельности государственного аппарата не имеют юридического характера. 2 страница

7. Военные режимы (Нигерия, Алжир и др.). Характеризуются исключительно централизованной системой управления. На места назначаются офицеры, которые являются военными губернаторами, комендантами. Органы местного самоуправления распускаются. При военных губернаторах и комендантах могут создаваться совещательные советы, куда включаются и гражданские лица.

Черты местного самоуправления в Украине:

1. Не является составной частью государственного механизма управления в стране, однако, как и государство, осуществляет публичную власть, власть народа;

2. Является одной из форм народовластия. Осуществляется громадой («местным сообществом») в пределах определенной территории как непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.), так и через органы местного самоуправления;

3. Имеет особый субъект - население, граждане, которые проживают на определенной территории;

4. Имеет особый объект управления - вопросы местного значения;

5. Обладает самостоятельностью, что выражается в его организационной обособленности, в праве на финансово-экономические ресурсы1, в выполнении значительной части общественных дел в рамках закона и др.;

6. Несёт ответственностьза свою деятельность, что обеспечивается различными формами контроля со стороны населения;

7. Соединяет в себе начала института гражданского общества и государственной власти: баланс государственных и местных интересов обеспечивается законом. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которые государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями органов исполнительной власти, участвовать в осуществлении государственных функций. В этом случае государственные органы вправе осуществлять контроль над реализацией наделенных полномочий.

Отметим, что конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления в Украине имеет практическое основание, хотя и не носит абсолютного характера. Важно, чтобы в самоуправлении сочетались два начала - государственное и общественное.

Организационные формы местного самоуправления выражаются через формы демократии:

 непосредственную (широкое непосредственное участие граждан в управлении через общественные советы, комиссии, домовые, уличные квартальные и другие органы самоорганизации населения, референдумы, опросы и другие формы, которые допускаются по закону);

 представительную (наличие представительных высших органов на местах, избранных должностных лиц и право отзыва их избирателями; функционированиеорганов местного самоуправления: сельских, поселковых, городских советов и их испол­комов).

Представительная и исполнительная части органа местного самоуправления, при сохранении своей относительной самостоятельности, объединены в единое целое одним руководителем. Этим руководителем является председатель самих советов.

(См. о самоуправлении главу «Общее учение о демократии», об органах местного самоуправления в Украине - главу «Государственные органы власти Украины»).

§ 8. Профессиональная и государственная служба. Государственный служащий и работник частного сектора. Должностное лицо

Профессиональная служба - профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате, объединениях граждан, органах местного самоуправления, негосударственных структурах по назначению, избранию, конкурсу, контракту, имеющая своим содержанием реализацию управленческих функций.

Профессиональная служба по признаку ее организации и порядку прохождения может быть разделена на следующие виды:

В соответствии со ст.38 Конституции Украины граждане пользуются равным доступом к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления.

Государственная служба - урегулированная законодательством профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получающих заработную плату за счет государственных средств.

Государственная служба может быть разделена на два вида:

Служебными лицами являются служащие государственных органов, организаций, органов управления государственными предприятиями, органов местного самоуправления, коммерческих организаций, которые своими действиями создают юридические акты или способны порождать, изменять или прекращать конкретные правоотношения.

Служащий - участник двойных правоотношений:

- трудовых, зависимых от профессионального личного положения, трудовых прав и обязанностей, от процесса труда;

- административных, зависимых от выполнения службы, управленческих функций (отношений власти).

Государственный служащий - работник государственной организации, учреждения, предприятия, осуществляющий в установленном законом порядке трудовые функции на профессиональных началах на основе трудового договора (контракта), получающий заработную плату из государственных средств согласно занимаемой должности и подчиненный служебной дисциплине.

Собственно (непосредственные) государственные служащие - лица, обладающие исполнительно-распорядительными полномочиями от имени государства. Во многих странах данных лиц относят к чиновникам и отличают от простых государственных служащих (учителей государственных школ, работников почты, телеграфа и др.). С юридической точки зрения различия между ними коренятся в нормах отрасли права, которая определяет их специальный (служебный) правовой статус: правовой статус чиновников (непосредственных государственных служащих) определяется нормами административного права, а правовой статус простых государственных служащих - нормами трудового права (посредством трудового договора). Не одинаковыми являются также порядок их принятия на службу (присяга), привилегии (несменяемость) и др.

В ряде стран, относящихся к англо-американскому типу правовых систем, наиболее многочисленную группу служащих рассматривают как публичную службу, а собственно государственных служащих - как гражданскую, являющуюся разновидностью публичной службы. Кроме гражданской службы выделяют ещё такие отрасли службы: полицейскую, военную, судебную, тюремную и др.

Признаки государственного служащего как профессионала управления:

 обладает информацией как особым предметом труда, с помощью которой воздействует на управляемых (обслуживаемых);

 работает возмездно (получает заработную плату);

 работает в интересах тех, кто оплачивает работу;

 работает на профессиональной основе, занимая должности соответственно квалификации и опыту.

Объем и порядок использования государственным служащим властных полномочий фиксируется в юридическом документе - должностной инструкции, штатном расписании и др.

В зависимости от характера осуществляемых функций государственных служащих можно разделить на:

руководителей;

специалистов;

технический персонал;

вспомогательный персонал.

Работники коммерческих организаций заняты в частном секторе; их коллективы называют, как правило, персоналом.

Лицо, осуществляющее трудовые функции на основе трудового договора (контракта) в частном секторе, получает оплату за свой труд в зависимости от прибыли негосударственной, коммерческой организации.

Все работники коммерческой организации по отношению к собственности на ее имущество делятся на две категории:

Если предметом интереса наемных работников является повышение заработной платы, то работающих собственников - стремление больше инвестировать, т.е. вкладывать, с тем чтобы расширить производство и в дальнейшем получить больший доход по дивидендам.

Особой группой служащих государственных органов, предприятий, учреждений, работников негосударственных (коммерческих) организаций являются должностные лица.

Должностное лицо - специалист по управлению, занимающий должность в государственном органе, предприятии, учреждении, коммерческой организации, который постоянно или временно исполняет организационно-распорядительные и другие функции, связанные с властным влиянием на подчиненных и с осуществлением юридически значимых действий, направленных на порождение, изменение или прекращение правоотношений.

Признаки государственного должностного лица:

1) исполняет функции публичного характера;

2) юридически наделен государственно-властными полномочиями;

3) имеет право издавать правовые акты, обязательные для других лиц (подчинённых и/или не подчинённых по службе);

4) выступает носителем и представителем государственной власти;

5) может быть привлечён к повышенной юридической ответственности.

В Законе Украины «Об обращениях граждан» от 02.10.1996 г. закреплено право граждан на обжалование действий должностных лиц государственных органов и общественных организаций. В ст. 55 Конституции Украины подчёркнуто, что каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц.

Классификация должностных лиц государства может быть разной.

Категории должностных лиц в зависимости от их статуса:

1. Не государственные служащие, занимающие государственные должности и обладающие властно-распорядительными полномочиями в отношении лиц, не подчиненных по службе (представители власти). Это - высшие должностные лица (судья, прокурор и др.). Их статус определяется Конституцией и другими законами;

2. Государственные служащие, т.е. лица, находящиеся на службе в государственных органах и их аппарате.Они действуютв соответствии с Законом Украины «О государственной службе», другими законами об организации и деятельности отдельных государственных органов;

3. Занимающие руководящие посты в органах управления государственных органов и организаций (главы министерств, ведомств и др.);

4. Имеющие избирательный мандат (депутаты, Президент).

Категории должностных лиц в зависимости от объёма должностных полномочий:

Должностными лицами в коммерческих организациях (хозяйственных обществах) Украины не могут быть:

члены выборных органов общественных организаций;

военнослужащие;

должностные лица органов прокуратуры, суда, службы государственной безопасности, внутренних дел, арбитражного суда, государственного нотариата;

должностные лица органов государственной власти и управления, призванные осуществлять контроль над деятельностью коммерческих организаций.

Высшим должностным лицом в Украине является Президент.

§ 9. Служба в органах внутренних дел

Служба в органах внутренних дел - разновидность государственной службы, которая протекает в специализированном органе исполнительной власти и осуществляется специально уполномоченными субъектами с целью реализации функций государства в практической юридической деятельности. Она имеет все черты и принципы государственной службы как разновидности профессиональной службы.

Сотрудник органов внутренних дел отвечает за свою деятельность перед личностью и обществом, что означает обеспечение простора для самоорганизации и становления институтов гражданского общества. Он выступает в отношениях с населением как профессиональный управленческий работник, непосредственный представитель государственной власти, носитель государственно-властных полномочий. Организованная и функ­ционирующая на демократических правовых основах государственная служба является важнейшей государственно-правовой гарантией обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Каждая из структур системы ОВД и их сотрудники имеют определенное служебное назначение. Специфика целей и задач службы, правового статуса сотрудника подразделений органов внутренних дел, характер служебно-трудовой функции, правовое регулирование труда государственных служащих органов внутренних дел, их полномочия и ответственность определены в законодательстве.

Сотрудник органов внутренних дел в каждом государственном органе должен работать на одинаково высоком профессиональном уровне, применять единообразные способы и методы решения правоохранительных задач, иметь равные социально-экономические и трудовые права (при разных должностных полномочиях и зарплате), поступать на службу, проходить и прекращать её на основании единых организационно-правовых норм и правил.

Правовую основу службы в органах внутренних дел составляют Конституция Украины, законы и иные нормативно-правовые акты, в том числе нормативные акты Министерства внутренних дел Украины, акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел1, уставы органов внутренних дел.

Конституционно-правовые основы государственной службы сотрудника ОВД - те же, что и любого государственного служащего. Повышение уровня правовых основ государственной службы до конституционного закрепления свидетельствует о росте её роли и значения для формирования гражданского общества и построения демократического социального правового государства. Государственная служба сотрудника органов внутренних дел изначально призвана быть социальной и правовой, ориентированной на принципы гуманизма и ответственности.

В Конституции Украины 1996 г. не назван сотрудник внутренних дел как носитель государственной службы. Это не означает, что система ОВД лишена конституционности. Её конституционность оценивается, прежде всего, двумя критериями: соответствием органа ОВД тем положениям, которые закреплены в Конституции Украины; законностью процедуры учреждения органа ОВД. Более десяти статей Конституции Украины, посвященные непосредственно вопросам организации и функционирования государственной службы, имеют в виду всех её носителей, в том числе и сотрудников органов внутренних дел. Следовательно, служба в ОВД основывается на правах, обязанностях и ответственности одинаково общих для всей системы государственной службы.

Вместе с тем службе в ОВД свойствен ряд специфических признаков. Здесь служба - не гражданская, а военизированная, что накладывает отпечаток на профессиональный труд сотрудника ОВД. Военизированный характер службы в значительной степени определяет его специальный статус.

Специфические признаки службы сотрудника органов внутренних дел:

1) выполняет особенные, охранительные задачи;

2) применяет государственное принуждение;

3) выполняет служебную работу с оружием в руках;

4) при поступлении на службу должен отвечать целому ряду специальных требований;

5) строго соблюдает иерархию по службе.

Так, ст.20 Закона Украины «О милиции» четко устанавливает: «Работник милиции при исполнении возложенных на него обязанностей руководствуется только законом, действует в его пределах и подчиняется своим непосредственным и прямым начальникам. Никто не вправе обязать работника милиции исполнять обязанности, не предусмотренные действующим законодательством»;

6) имеет специальный правовой статус с широким перечнем ограничений и компенсаций.

Содержанием государственной службы в органах внутренних дел является выполнение сотрудниками от имени и по поручению государства конкретных служебных обязанностей по обеспечению личной безопасности граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью, работе с осужденными, отбывающими наказание в местах лишения свободы, оказанию помощи гражданам в осуществлении их прав и др.

Сотрудник ОВД проводит профилактическую работу в обществе, «лечит» его, искореняет пороки, помогает человеку в решении жизненных вопросов, оказывает ему правовые услуги. Сегодня необходимо сделать всё, чтобы ОВД из органов преимущественного принуждения превратились в органы социального обслуживания (органы сервиса).

В современных цивилизованных странах признано, что жизнеспособность и легитимность политической системы государства во многом зависит от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение - соответствует нормам общественной морали.

Особое внимание уделяется деонтологии юридических профессий, в том числе полиции. Например, Декретом № 86592 введен «Кодекс деонтологии национальной полиции Франции». В Англии действует «Положение об этических принципах полицейской службы Великобритании», в ФРГ - «Этика полицейского ФРГ», в США - «Морально-этический кодекс полицейского США». В России также утвержден «Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации», в Украине - «Кодекс чести работника органов внутренних дел». Присягая на верность профессиональному долгу, сотрудник ОВД должен пронести эту верность на протяжении всех этапов его служебной деятельности.

Развитое чувство долга, внутренняя ему приверженность повышает уровень профессиональной ответственности за порученное дело.

Основные принципы службы в органах внутренних дел:

приоритет прав и свобод человека и гражданина;

связанность деятельности органов ОВД и их сотрудников законом;

гласность;

подконтрольность и подотчетность соответствующим органам государственной власти;

профессиональная компетентность;

служебная дисциплина;

иерархичность - строгое подчинение по вертикали;

социальная справедливость - вознаграждение за труд в соответствии со способностями, квалификацией и качеством исполнения.

Все сотрудники системы ОВД выполняют обязанности согласно штатной должности. Это - должности рядового и начальствующего состава. Кроме того, имеются должности служащих и рабочих. Личный состав органов внутренних дел образуют сотрудники, занимающие штатные должности.

Лица начальствующего состава как представители государственной власти обладают административно-властными полномочиями, и их законные требования обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями.

Сотрудники органов внутренних дел исполняют обязанности и используют права в рамках своей компетенции в порядке, установленном законами и иными правовыми актами (текущее законодательство, Присяга, Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел, контракт), применяя, в случае необходимости, меры государственного принуждения.

В случае совершения противоправных действий либо бездействия при выполнении служебных обязанностей сотрудник внутренних дел несёт дисциплинарную, административную, материальную и уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством, возмещает причиненный вред в по­рядке, им предусмотренном.

Требования к порядку прохождения службы сотрудником в органах внутренних дел:

1. Овладение деонтологическими требованиями - основами культуры: правовой (профессиональное мастерство), психологической (навыки и приемы психологических знаний), политической (политическая осведомленность), этической (моральная стойкость) и эстетической (умение эстетически оформлять документы, правильно носить форму и др.);

2. Организация и осуществление службы на основе единоначалия, обеспечивающего четкость и слаженность действий всего штатного состава сотрудников;

3. Соблюдение служебной дисциплины - строгое исполнение приказа, порядка и правил при выполнении возложенных обязанностей и осуществлении прав (полномочий);

4. Присвоение начальствующему и рядовому составу специальных званий (рядовой, младший, средний, старший и высший начальствующие составы) с чётко определенным объёмом полномочий, перечнем личных прав и льгот, специальным порядком прохождения службы, установленной формой одежды и знаками различия;

5. Заключение индивидуального договора (контракта) о службе между гражданином и Министерством внутренних дел в лице начальника соответствующего органа внутренних дел, уполномоченного министром внутренних дел страны. В случае осуществления финансирования должности за счёт средств местных бюджетов, контракт заключается между гражданином и начальником органов внутренних дел, который уполномочен министром внутренних дел и местным органом исполнительной власти;

6. Долг (обязательства) гражданина в соответствии с контрактом выполнять обязанности, соблюдать Присягу, внутренний распорядок, Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел. Министерство внутренних дел Украины и местный орган исполнительной власти обязаны обеспечить сотрудника ОВД всеми видами довольствия, прав, льгот, создать условия для службы, которые предусмотрены действующим законодательством и контрактом;

7. Наступление юридических последствий, предусмотренных контрактом, в случае невыполнения условий его сторонами. Однако условия контракта не могут быть худшими, чем это записано в действующих законодательных актах;

8. Продвижение по службе лиц рядового и начальствующего состава, как правило, на конкурсной основе;

9. Установление возрастных пределов принятия на службу для граждан Украины - не моложе 18 лет и не старше 45 лет - для мужчин, 40 лет - для женщин;

10. Принятие на службу сотрудников из числа рядового и начальствующего состава в индивидуальном порядке;

11. Прохождение служебной аттестации лицами рядового и начальствующего состава, порядок которой определяется министром внутренних дел Украины;

12. Прохождение службы в соответствии с регламентирующим нормативным актом (в Украине это - Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел Украины);

13. Соблюдение принципа внепартийности службы и неучастия в забастовках. Согласно ст. 18. Закона Украины «О милиции» от 20.12.1990 г. работникам милиции запрещено быть членами политических партий, движений и других общественных организаций, имеющих политическую цель, а также организовывать забастовки и принимать в них участие. Будучи политически нейтральными, сотрудники ОВД имеют право на объединения в профсоюзы, могут высказывать руководителям рекомендательные предложения по улучшению организации службы, по кадровым вопросам и др. Сотрудник ОВД может избираться народным депутатом по мажоритарной системе;

14. Запрещение лицам рядового и начальствующего состава заниматься предпринимательской деятельностью.

Служба личного состава органов внутренних дел имеет особенности, которые позволяют квалифицировать ее как особый вид государственной службы.

Глава 8

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ УКРАИНЫ

§ 1. Высший представительный орган
государственной власти

Высшим представительным и законодательным органом в Украине является Верховная Рада (парламент). Она правомочна решать любые вопросы государственной жизни, кроме тех, которые решаются исключительно всеукраинским референдумом или отнесены в соответствии с Конституцией Украины к компетенции органов исполнительной или судебной власти.

Верховная Рада принимает законы; утверждает государственный бюджет; определяет основы внутренней и внешней политики; утверждает общегосударственные программы экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны среды. Она утверждает перечень объектов права государственной собственности, которые не подлежат приватизации; определяет правовые основы изъятия объектов права частной собственности; осуществляет контроль над деятельностью Президента, назначает его выборы и устраняет с поста в порядке импичмента; осуществляет контроль над деятельностью Кабинета Министров.

Верховная Рада назначает на должности председателя и других членов Счетной палаты, председателя Национального банка по представлению Президента, половину состава Совета Национального банка, половину состава Национального Совета по вопросам телевидения и радиовещания. Дает согласие на назначение на должности и освобождение с должностей Президентом председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, председателя Государственного комитета по телевидению и радиовещанию.

Верховная Рада дает согласие на назначение Президентом на должность Генерального прокурора и выражает ему недоверие, что влечет его отставку с должности; назначает треть состава Конституционного суда; избирает судей бессрочно; досрочно прекращает полномочия Верховного Совета Автономной Республики Крым при наличии заключения Конституционного суда о нарушении ею Конституции или законов Украины.

Верховная Рада образует и ликвидирует районы, устанавливает и изменяет границы районов и городов; назначает очередные и внеочередные выборы в органы местного самоуправления; дает согласие на заключение международных договоров и денонсирует международные договоры Украины и др.

Парламент Украины состоит из 450 народных депутатов, избираемых на 4 года и осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. Личность, избранная народным депутатом Украины, не может иметь другого представительского мандата: не может быть избрана в любой другой представительский орган - сельский, городской, районный и др. Народный депутат должен исполнять свои обязанности парламентария на постоянной основе. Ему запрещена работа на последнем (до избрания народным депутатом Украины) или любом другом месте работы. Текущим законодательством предусмотрена возможность только научной, преподавательской или творческой деятельности во время, свободное от выполнения служебных обязанностей парламентария.

Верховная Рада назначает на должность Уполномоченного Верховной Рады по правам человека, заслушивает его ежегодные доклады о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод в Украине. Институт парламентского уполномоченного в вопросах прав человека известен под общим названием омбудсмана 1(см. § «Социально-правовой механизм обеспечения прав человека»).

Верховная Рада избирает из своего состава Председателя Верховной Рады, Первого заместителя и заместителя Председателя Верховной Рады.

Парламент Украины проводит свою работу сессионно. Его сессии состоят из пленарных заседаний, на которых принимаются решения, а также из заседаний комитетов, постоянных и временных комиссий, которые готовят и предварительно рассматривают вопросы.

Порядок работы Верховной Рады устанавливается Конституцией Украины (см. раздел IV) и Регламентом от 27.07.1994 г.

§ 2. Глава государства

Глава государства - Президент, который является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения ее Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он структурно не входит ни в одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную). Однако обладает компетенцией в сфере исполнительной власти. Для части исходящих от него нормативных актов требуется контрассигнация (скрепление подписью) Премьер-министра и министра, ответственного за акт и его исполнение2.

В соответствии с Конституцией Украины Президент в границах своей компетенции имеет право издавать указы и распоряжения, которые являются обязательными для исполнения на всей территории Украины. Президент упраздняет акты Кабинета Министров Украины и акты Совета Министров Автономной Республики Крым; назначает всеукраинский референдум по изменению Конституции; объявляет всеукраинский референдум в соответствии с народной инициативой; подписывает законы, принятые Верховной Радой. Для этих решений Президента не требуется контрассигнации со стороны Премьер-министра и соответствующих министров, т.е. Президент принимает эти решения по собственному усмотрению, без какого-либо согласия или подачи. Данные полномочия свидетельствуют о функциональном своеобразном единении Президента со сферой исполнительной власти.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил, возглавляет Совет национальной безопасности и обороны. Назначает с согласия Верховной Рады Премьер-министра, а по представлению Премьер-министра - членов Кабинета Министров, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также председателей местных государственных администраций.

Назначает Генерального прокурора с согласия Верховной Рады, половину состава Совета Национального банка, Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания. Назначает на должности и освобождает с должностей с согласия Верховной Рады председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания; при подаче Премьер-министра образует, реорганизует и ликвидирует министерства и другие центральные органы исполнительной власти, действуя в пределах средств, предусмотренных на содержание органов исполнительной власти и др.

Дата добавления: 2015-05-31