На гражданской службе

Административный и должностной регламенты

Важной особенностью осуществления государственными органами в рамках их полномочий в установленной сфере деятельности является регу-лирование правовыми средствами не только объема их полномочий, но и общих принципов, процедур этой деятельности и т.д. на основе разрабо-танных и утвержденных в установленном порядке регламентов.

Регламент (фр. reglement, от regle – правило) – это нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деяте-льности какого-либо государственного органа и его подразделения (парла-мента, его палаты, правительства, суда и т.д.).[5]

Административные регламенты являются инструментом современ-ного государственного управления. Целью их разработки и внедрения является улучшение административного регулирования исполнения госу-дарственных функций.

Например, Регламент Министерства экономического развития Рос-сийской Федерации, утвержденный приказом этого Министерства от 9 марта 2011 г. № 91,[6] осуществляет общее правовое регулирование всех ос-новных направлений исполнительно-распорядительной и управленческой деятельности Министерства, в числе которых:

- полномочия руководителей в Министерстве, планирование деятель-

ности руководителей Министерства;

- административные регламенты и стандарты оказания государствен-

ных услуг;

- порядок планирования и организации работы Министерства, в том

числе в сфере его взаимоотношений с Правительством РФ, палата-

ми Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации, а

также порядок взаимоотношений с органами судебной власти;

- основные правила организации документооборота в Министерстве;

- порядок подготовки и оформления решений Министерства,

контроль за исполнением поручений и рассмотрением обращений в

Министерстве;

- порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при

осуществлении Министерством нормативного регулирования в ус-

тановленной сфере деятельности;

- порядок взаимодействия Министерства с подведомственными

федеральными службами и федеральными агентствами, а также

порядок координации и контроля деятельности федеральных служб

и федеральных агентств;

- порядок работы с обращениями граждан и организаций, приема

граждан в Министерстве;

- порядок обеспечения доступа к информации о деятельности

Министерства;

- порядок размещения информации о деятельности Министерства

в сети Интернет;

- порядок предоставления информации о деятельности Министерства

по запросам.

Разработка административного регламента государственного ор-гана позволила систематизировать его полномочия как органа государст-венной власти, восполнить нормативные правовые пробелы в законода-тельстве Российской Федерации, упорядочить административные проце-дуры, а в отдельных случаях исключить избыточные действия. Админи-стративный регламент федерального органа исполнительной власти (фе-дерального министерства, федеральной службы, федерального агентства) является, кроме того, правовой основой для разработки административных регламентов всех государственных органов, входящих в структуру соот-ветствующего ведомства (федерального министерства, федеральной служ-бы, федерального агентства).

Административный регламент соответствующего федерального органа исполнительной власти разрабатывается в соответствии с Феде-ральными законами, актами Президента Российской Федерации и Прави-тельства РФ, Положением о соответствующем федеральном органе испол-нительной власти и на основе Типового регламента взаимодействия фе-деральных органов исполнительной власти, утвержденного постанов-лением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 19.08.2011)[7] и Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 19.08.2011).[8] Целью этих организа-ционно-правовых и иных актов является обеспечение целостности, систем-ного единства и взаимодействия всей совокупности органов исполнитель-ной власти для осуществления эффективного управления социально-эконо-мическими процессами в стране.

На уровне субъектов Российской Федерации разработка администра-тивных регламентов государственных органов осуществляется на основе нормативных правовых актов субъекта РФ в соответствии с федеральным законодательством.

В настоящее время административные регламенты государственного органа является единственным видом документов, содержащих полную информацию о соответствующем государственном органе, предусмотрен-ную действующим законодательством, необходимую как для граждан, так и для других государственных органов и их должностных лиц.

Кроме административного регламента государственного органа,регулирующего в комплексе его исполнительно-распорядительную и уп-равленческую деятельность, разрабатываются еще два вида администра-тивных регламентов, устанавливающих сроки и последовательность адми-нистративных процедур (действий) этого органа исполнительной власти при осуществлении конкретных государственных функций и (или) оказа-нии конкретных видов государственных услуг населению и юридическим лицам, в том числе: административный регламент осуществления государ-ственной функции (например, функции земельного контроля, контроля за использованием государственного имущества и др.); административный регламент оказания государственной услуги (например, назначение соци-альной выплаты гражданину, относящемуся к категории малообеспечен-ных групп населения, и др.).

Значимость административного регламента государственного органа, административных регламентов осуществления конкретных государствен-ных функций и административных регламентов оказания конкретных ви-дов государственных услуг в установленной сфере деятельности государ-ственного органа состоит также в том, что применительно к индивиду-альной служебной деятельности гражданских служащих, они обеспечивает возможность оптимизации разграничения полномочий и функций по дол-жностям гражданской службы, более четкое правовое регулирование ад-министративных процедур (действий) и иных сторон практической дея-тельности сотрудников, что соответствующим образом получает свое офи-циальное закрепление в должностных регламентах по должностям граж-данской службы.

Должностной регламент гражданского служащего – это локаль-ный правовой акт, издаваемый представителем нанимателя и являющийся составной частью административного регламента государственного орга-на, регулирующий комплекс вопросов, связанных с исполнением конкрет-ной должности гражданской службы.

Впервые термин «должностной регламент» был введен Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О государствен-ной гражданской службе Российской Федерации» В Законе часто употреб-ляется этот термин, однако официальное определение понятия «должност-ной регламент» до настоящего времени нормативно не закреплено. Впро-чем, в письме Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 10 августа 2005 г. N 3855-ВС «О рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных служ-бах и федеральных агентствах» была предпринята несколько описательная попытка определения должностных регламентов в качестве «нормативных документов, призванных содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения тру-да между руководителями и специалистами, а также использоваться при оценке служебной деятельности государственного служащего соответст-вующего государственного органа при проведении аттестации, при приеме граждан на государственную службу в порядке назначения или по кон-курсу». [9]

Частью 2 ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации » определе-ны основные элементы содержания должностных регламентов, в том числе:

1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соот-ветствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государ-ственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управлен-ческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных реше-ний;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими слу-жащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с органи-зациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и органи-зациям в соответствии с административным регламентом государствен-ного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.[10]

До недавнего времени деятельность государственных служащих рег-ламентировалась должностными инструкциями, которые неполно отража-ли круг полномочий чиновников. В соответствии с действующим законо-дательством о государственной гражданской службе регламент конкрет-ной государственной должности является составной частью администра-тивного регламента государственного органа, в котором осуществляет свою профессиональную деятельность тот ли иной гражданский служа-щий. В настоящее время деятельность гражданского служащего находится в прямой связи с функциями, возложенными на государственный орган, с предметной спецификой его задач и управленческих методов, полномо-чиями, особенностями нормотворческой деятельности органа, а также свя-зями государственного органа с иными звеньями государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали.

Вместе с тем должностной регламент является неотъемлемой частью служебного контракта и, таким образом, нормативно закрепляет круг пол-номочий по конкретной должности. Подписывая служебный контракт, слу-жащий приобретает тот правовой статус, который закреплен в должност-ном регламенте. Именно должностной регламент обеспечивает организа-цию, планирование и контроль за деятельностью государственных служа-щих как со стороны представителя нанимателя, так и граждан. При этом должностной регламент становится основой для оценки деятельности чи-новников, своеобразным эталоном профессионализма гражданских служа-щих.[11]

Должностной регламент, кроме того, является по существу ключевым инструментом управления деятельностью государственных служащих и

средством повышения ее эффективности, поскольку регламент непосред-ственно влияет не только на прохождение государственной гражданской службы, но и на поступление на службу, на замещение конкретной вакант-ной должности.

Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттес-тации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Анализируя квалифи-кационные требования, предъявляемые к гражданским служащим, замеща-ющим определенную должность, можно более точно определить потреб-ности в их профессиональной переподготовке и повышении квалифика-ции, использовать именно те программы дополнительного профессиональ-ного образования, которые дают необходимые применительно к данной должности знания и навыки.

Наконец, результаты исполнения гражданским служащим должност-ного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение ва-кантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего. Таким образом, должностные регламенты непосредственно связаны с системой оплаты труда, оценкой результативности деятельности гражданского служащего и в целом с его служебной карьерой.

При этом введение должностных регламентов не должно рассматри-ваться исключительно как мера более жесткой регламентации деятельно-сти государственных гражданских служащих. Одновременно, во взаимо-связи с системой должностных регламентов, должна быть разработаны и внедрены система материального стимулирования и система професио-нального, карьерного и социального развития гражданских служащих, обеспечивающих результативность и эффективность их служебной деяте-льности. Использование этих факторов должно обеспечиваться содержа-нием должностного регламента.

«Методические рекомендации по разработке должностных регла-ментов федеральных государственных гражданских служащих в федера-льных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах», в соответствии с письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС, содер-жат положения о содержании должностного регламента, а также общие ре-комендации по разработке его разделов, примеры должностных регла-ментов. В указанных Методических рекомендациях закреплено, что долж-ностной регламент конкретного государственного служащего федерально-го органа исполнительной власти может содержать следующие разделы:

1. Общие положения.

2. Квалификационные требования к образованию, стажу работы, уров-

ню и характеру знаний и навыков.

3. Должностные обязанности.

4. Права.

5. Ответственность.

6. Перечень вопросов, по которым государственный гражданский слу-

жащий вправе или обязан самостоятельно принимать определенные

решения.

7. Перечень вопросов, по которым государственный гражданский слу-

жащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов

нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и

иных решений.

8. Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения, порядок согласова-

ния и принятия проектов решений по замещаемой должности госу-

дарственной гражданской службы.

9. Порядок служебного взаимодействия государственного гражданс-

кого служащего в связи с исполнением должностных обязанностей с

государственными гражданскими служащими в том же государст-

венвенном органе, государственными гражданскими служащими

других государственных органов, гражданами и организациями.

10. Перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и орга-

низациям в соответствии с административным регламентом госу-

дарственного органа.

11. Показатели эффективности и результативности профессиональной

служебной деятельности гражданского служащего.[12]

Учитывая большое разнообразие конкретных должностей гражданс-кой службы и их специфику, на уровне ведомств (федеральных министер-ств, федеральных служб и федеральных агентств), а также в субъектах РФ были разработаны примерные должностные регламенты по широкому спектру должностей гражданской службы. В частности, приказом Минис-терства юстиции Российской Федерации от 31 августа 2009 г. № 286 «О примерных должностных регламентах федеральных государственных слу-жащих центрального аппарата Минюста России» было определено пример-ное содержание должностных регламентов гражданских служащих аппара-та Министерства по спектру должностей от специалиста 1 разряда до заме-стителя министра.[13]

В общих положениях должностного регламента содержится общая информация о государственном органе и его структурном подразделении, в котором замещается должность; определяется категория и группа должностей, к которой относится данная должность; освещаются вопросы непосредственной и функциональной подчиненности, а также порядок замещения должности.

Одним из ключевых разделов должностного регламента является раз-дел, определяющий квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемых к гражданскому служащему, замещаю-щему соответствующую должность гражданской службы, а также к обра-зованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных ви-дов) или стажу (опыту) работы по специальности. При этом важно разгра-ничивать знания и навыки их применения, а также выделять необходимый уровень знаний, поскольку разные должности требуют различных уровней подготовки и образования. Целесообразно разграничение навыков – спосо-бности к решению определенных задач и умения – «автоматическое» ис-полнение работ.

В соответствующих разделах конкретизируются обязанности, права и ответственность гражданского служащего, с учетом уровня (категории, группы) замещаемой должности и ее отраслевой (ведомственной) специ-фики. При разработке раздела «Должностные обязанности» необходимо учитывать методические правила рационального технологического разде-ления труда в аппарате государственного органа по выработке и принятию соответствующих управленческих решений, разработке комплексных программ, проектов нормативных правовых актов, осуществлению административных процедур (действий) и т.д. Функции, исполняемые гра-жданским служащим, разделяют на приоритетные и текущие, а задачи – основные, периодические и второстепенные для данной должности, кото-рые встречаются лишь изредка. По содержанию в выполняемых граж-данским служащим управленческих функциях выделяют: принятие реше-ний; управление ресурсами; сбор, анализ и передача информации; общее руководство и организация деятельности подчиненных; взаимодействие с иными звеньями управления (по вертикали и горизонтали); контроль и т.д.

Права гражданского служащего вытекают как из функций органа испол-нительной власти, так и функций структурного подразделения, а также должностных обязанностей государственного служащего, установленных должностным регламентом.

В разделе «Ответственность» детально формулируются виды и пока-затели ответственности, установленной российским законодательством, за: неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него долж-ностных обязанностей; за действия или бездействие, ведущие к наруше-нию прав и законных интересов граждан; за несохранение государствен-ной или иной охраняемой законом тайны, а также разглашение сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанно-стей. В зависимости от возложенных на государственного гражданского служащего должностных обязанностей в должностном регламенте могут быть установлены следующие виды его ответственности: материальная от-ветственность за возможный имущественный ущерб, связанный с характе-ром служебной деятельности; дисциплинарная ответственность за несвое-временное выполнение заданий, приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, за исключением незаконных; за несвоевременное рассмотрение в пределах своих долж-ностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления; социальная ответственность за: предупрежде-ние социальных последствий принимаемых решений; обеспечение соблю-дения и защиты прав и законных интересов граждан; выполнение работ, связанное с риском жизни других людей.

В разделе «Перечень вопросов, по которым государственный граж-данский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать опреде-ленные решения» закрепляется перечень вопросов, по которым государст-венный гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно прини-мать определенные решения, в том числе, например: утверждать структуру государственного органа и штатное расписание, утверждать положения о структурных подразделениях государственного органа и т.д.; совершать определенные административные процедуры (действия) и т.д.

В разделе» Перечень вопросов, по которым государственный гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений» формулируются задачи, функции, права и ответствен-ность государственного гражданского служащего при участии в подготов-ке проектов нормативных правовых актов, проектов управленческих и иных решений.

В разделе «Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения, порядок согласования и принятия проектов решений по замещаемой должности государственной гражданской службы» устанавливаются сроки и проце-дуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных реше-ний, порядок согласования и принятия данных решений в соответствии с требованиями Регламента государственного органа, Инструкции по доку-ментационному обеспечению государственного управления и т.д.

В разделе «Порядок служебного взаимодействия государственного гражданского служащего в связи с исполнением должностных обязанно-стей с государственными гражданскими служащими в том же государст-венвенном органе, государственными гражданскими служащими других государственных органов, гражданами и организациями» определяются схема, формы и процедуры такого взаимодействия с учетом специфики го-сударственного органа, характера профессиональной деятельности граж-данского служащего, уровня (категории и группы) государственной долж-ности.

В разделе «Перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом госу-дарственного органа» устанавливается перечень этих услуг, оказываемых непосредственно гражданским служащим, и (или) перечень администра-тивных процедур (действий), совершаемых им в процессе оказания госу-дарственных услуг гражданам и юридическим лицам.

В настоящее время оказание государственных услуг в системе органов исполнительной власти осуществляется, как правило, в соответствии с Ад-министративными регламентами оказания конкретных видов государст-венных услуг гражданам и юридическим лицам. По данным официального сайта Министерства экономического развития Российской Федерации за период с 2006 по 2012 год федеральными органами исполнительной власти было разработано и утверждено в установленном порядке около 500 адми-нистративных регламентов, свыше 9500 административных регламентов утверждено на региональном, более 19500 - на местном уровне.

Административный регламент предоставления государственной (муниципальной) услуги - этонормативный правовой акт уполномочен-ного органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последо-вательность административных процедур (действий) соответствующего органа исполнительной власти, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей, в пре-делах полномочий указанных органов, установленных нормативными пра-вовыми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований) в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об организации предостав-ления государственных и муниципальных услуг».[14]

Разработка и утверждение административных регламентов оказания государственных услуг в системе органов государственного управления осуществляется в соответствие с Правилами, утвержденными поста-новлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 № 373 (ред. от 19.08.2011) «О разработке и утверждении административных рег-ламентов исполнения государственных функций и административных рег-ламентов предоставления государственных услуг».[15]

Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего могут иметь как абсолютные, так и относительные величины.

В разделе «Показатели эффективности и результативности професси-ональной служебной деятельности гражданского служащего» устанавли-ваются соответствующие показатели эффективности и результативности его профессиональной служебной деятельности, которые могут иметь как абсолютные, так и относительные величины.

Абсолютные показатели оценки экономического эффекта принятых и реализованных государственных решений, в соответствии с методикой, предложенной письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС, реко-мендуется определять по формуле:

Эт = Рт - Зт,

где:

Эт - экономический эффект за расчетный период;

Рт - стоимостная оценка результатов реализации решения за расчетный период;

Зт - стоимостная оценка затрат на реализацию решения за расчетный период.

Анализ показывает, что регламентировать деятельность государст-венного служащего, особенно занимающего руководящую должность, дос-таточно сложно. К.В.Давыдов отмечает, в связи с этим: «На практике за-крепленная в Законе о государственной гражданской службе модель долж-ностных регламентов, насколько нам известно, фактически так и не воз-никла. Утвержденные федеральными органами исполнительной власти ти-повые формы должностных регламентов изобилуют бланкетными отсыл-ками, в которых "утоплены" новаторские элементы регламентов. Анализ ставших доступными автору должностных регламентов федеральных го-сударственных гражданских служащих ряда территориальных органов федеральных исполнительных органов по Новосибирской области, а также государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Новосибирской области позволил сделать вывод о том, что фактически они таковыми не являются; ввиду отсутствия необходимых по ст. 47 Закона разделов на практике принимаются лишь "новомодно" переименованные должностные инструкции».[16]

И. В. Котелевская указывает, в связи с этим, что «в настоящее время имеется ряд объективных и субъективных проблем, затрудняющих фор-мирование должностных регламентов в соответствии с требованиями Зако-на. К сожалению, отсутствуют нормативные правовые акты, которые дол-жны лечь в основу соответствующих разделов регламента, например о показателях эффективности и результативности деятельности. В большин-стве государственных органов отсутствуют методические руководства по формированию должностных регламентов и методики их применения при проведении аттестации, квалификационного экзамена, конкурса и оценки деятельности гражданских служащих.

Не сложилось еще единого понимания отдельных разделов регла-мента, например, следует ли в числе показателей деятельности, помимо профессиональных качеств, оценивать и личные качества служащих или это может привести к субъективной оценке руководителем деятельности подчиненных?» [17]

Несомненно, что здесь сказывается и «болезнь роста», поскольку в России еще не накоплен достаточный опыт такой работы, не создана серь-езная научная и методическая база для обеспечения ее выполнения на высоком качественном уровне. Ответы на многие актуальные вопросы по-может дать также практика принятия регламентов как в федеральных орга-нах государственной власти, так и в субъектах РФ, где в последнее время утверждены не только отдельные примерные должностные регламенты, но и методические рекомендации по их подготовке, помогающие разработчи-кам должностных регламентов различных видов должностей государст-венной гражданской службы.

Таким образом, должностные регламенты гражданских служащих, являющиеся в соответствии с Законом неотъемлемой частью составной частью административного регламента государственного органа, должны стать именно теми документами, в которых должным образом определены квалификационные требования, четко изложены задачи и функции, дан развернутый перечень показателей эффективности и результативности дея-тельности гражданских служащих. При этом вместе с совершенствованием административных регламентов государственных органов будут видоизме-няться и совершенствоваться также и соответствующие должностные рег-ламенты, что будет способствовать повышению эффективности деятель-ности как каждого гражданского служащего, так и государственного аппа-рата в целом.

Дата добавления: 2015-07-02