II. Институционально-правовые основы регулирования хозяйственной деятельности

I. Институты формирования экономической политики

Институциональные аспекты вступления России в ВТО

Проблема институциональных инноваций, связанных с присоединением России к ВТО, может рассматриваться в трех базовых измерениях:

· совершенствование институциональных механизмов выработки экономической политики;

· обеспечение институционально-правовой базы защиты прав собственности в процессе осуществления внешнеэкономической деятельности и регулирования деятельности нерезидентов на российских рынках товаров и услуг;

· совершенствование институтов хозяйствования и предпринимательства в российской экономике в условиях ее большей открытости.

Применительно к перспективе вступления России в ВТО осуществление институциональных преобразований в сфере механизмов разработки и проведения в жизнь экономической политики должно преследовать четыре основные цели:

1) ограничение для хозяйствующих субъектов и представителей групп интересов внутри самих органов принятия политических решений возможности оказывать на внешнеэкономическую политику влияние, направленное на необоснованное ограничение конкуренции со стороны нерезидентов;

2) недопущение влияния идеологических мотивов (как протекционистских, так и фритредерских) на принятие решений в области экономической политики, не мотивированных чистым положительным эффектом проводимых мероприятий для российской экономики;

3) отстаивание интересов российских хозяйствующих субъектов в рамках механизмов решения спорных вопросов, существующих в рамках ВТО;

4) обеспечение квалифицированного и оперативного экспертного обеспечения процесса подготовки проектов решений для оценки потенциального эффекта предложений в области экономической политики, при условии гарантированного учета соответствующих экспертных заключений органами принятия политических решений.

При решении первой проблемы необходимо принимать во внимание следующие обстоятельства.

(а) Для минимизации диспропорций, вносимых мероприятиями внешнеэкономического регулирования в экономическую систему, правила выработки соответствующих мероприятий должны быть сформулированы по пакетному принципу, т.е. объединять предложения, одновременно затрагивающие интересы нескольких лоббирующих групп.

(б) Одной из важнейших предпосылок успеха лоббирования в пользу перераспределительных мероприятий является косвенный, скрытый от общественности характер обеспечиваемого ими перераспределения. Проблема устранения внешнеторговых барьеров, обусловливающих подобное косвенное перераспределение, представляет собой серьезный вызов с точки зрения адаптации национальной экономической политики в требованиям ВТО. В сложившихся условиях целесообразно обеспечить повышение транспарентности механизмов рассмотрения соответствующих вопросов, чтобы на его ход могли оказывать влияние интересы не только тех групп хозяйствующих субъектов, которым выгодны обсуждаемые решения, но и субъектов, которым эти решения наносят ущерб.

(в) Следует шире использовать принцип коллегиального (а где возможно – единогласного) принятия решений в государственных органах.

Реализация предложений (б) и (в) может быть в равной мере эффективной и в плане нейтрализации влияния идеологических мотивов, реализация которых не связана с обеспечением экономических интересов российских экономических субъектов и граждан страны в целом. В качестве дополнительной гарантии против такого влияния существенный интерес представляет недавнее предложение Торгово-промышленной палаты о создании консультативной группы, состоящей из ведущих представителей бизнеса и официальных лиц правительства, работающих над предложениями России по присоединению к ВТО.

Что касается создания механизмов отстаивания интересов российского бизнеса в рамках принятых в ВТО процедур, то данная задача должна стать безусловным приоритетом деятельности правительства в среднесрочной перспективе. Данное обстоятельство обусловлено тем, что (1) предложения России при присоединении к ВТО носят характер откровенных уступок, (2) ожидаемые выгоды сырьевых отраслей от присоединения страны к ВТО малозначимы, поскольку продукция соответствующих отраслей и так имеет свободный сбыт на мировых рынках, (3) выгоды отраслей обрабатывающей промышленности связаны в первую очередь с отменой дискриминационных мер (антидемпинговых процедур, количественных ограничений и т.д.), наложенных индустриально развитыми странами. Таким образом, Россия обменивает реальные уступки (неся при этом реальные издержки) на гипотетические выгоды, связанные с доступом к механизмам урегулирования спорных вопросов. Если этими механизмами не удастся воспользоваться по причине отсутствия или неэффективности специализированных институтов, ответственных за соответствующий фронт работ, чистый экономический эффект присоединения к ВТО будет негативным, а значит, само присоединение к ВТО - не просто бессмысленным, но и убыточным.

С учетом сказанного представляется целесообразным создание в структуре Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) специализированного подразделения, сотрудники которого профессионально занимались бы вопросами отслеживания дискриминационных мер, используемых иностранными государствами и региональными блоками против России, равно как и иных мер экономической политики, невыгодных для российских хозяйствующих субъектов, и добивались их отмены в рамках процедур ВТО. Функции данного подразделения должны быть отделены от функций выработки экономической политики, поскольку квалификация специалистов, занимающихся соответствующими видами деятельности, должна быть принципиально разной (в первом случае – акцент на юридической квалификации, во втором – на экономической).

Наконец, следует обеспечить реальное влияние институтов экспертной поддержки принятия решений в области экономической политики на формирование российской позиции по присоединению к ВТО.

В контексте присоединения России к ВТО основные институционально-правовые инновации следует ожидать в следующих сферах:

1) регулирование внешней торговли товарами;

2) регулирование доступа нерезидентов на российский рынок услуг;

3) регулирование прямых иностранных инвестиций (ПИИ) на территории Российской Федерации.

Если правовой базис регулирования внешней торговли товарами можно считать в основном сформированным, и ожидаемые инновации, по всей видимости, будут носить характер приспособления к базовым требованиям ГАТТ, ставшего составной частью комплекса ключевых документов ВТО, то в сфере регулирования торговли услугами, напротив, существует ряд фундаментальных проблем, решение которых является необходимым условием присоединения страны к ВТО. В качестве ключевых проблем здесь можно назвать следующие.

(а) В настоящее время основы режима регулирования доступа нерезидентов на рынки можно считать сформировавшимся только по очень узкому кругу отраслей сферы услуг (банковские услуги, ряд позиций финансовых услуг, страхование). По остальным отраслям данного сектора правовая база деятельности нерезидентов на российских рынках до сих пор находится в зачаточном состоянии. Соответственно, применительно к двум этим группам отраслей на повестке дня стоят принципиально разные задачи: с одной стороны, приведение режима регулирования в соответствие с принципами ГАТС, а с другой стороны - формирование режима регулирования фактически «с нуля» непосредственно в системе приоритетов, заложенных в ГАТС. Решение этих задач следует вести параллельно, что требует координации усилий государственных органов и институтов (МЭРТ, ЦБР, ФКЦБ и др.),- возможно, в рамках специализированной координационной комиссии по вопросам регулирования торговли услугами (эта комиссия могла бы продолжить работу и после присоединения к ВТО ввиду того, что режим регулирования торговли услугами, с учетом состояния последнего, еще долго будет нуждаться в совершенствовании).

(б) В современных условиях важнейшим условием создания либерального режима торговли услугами является наличие и выполнение законодательства, направленного на защиту прав интеллектуальной собственности. Несмотря на ряд шагов, сделанных в последние годы, ситуация в данной сфере продолжает оставаться удручающей. Данные платежного баланса в полной мере иллюстрируют данный тезис. Импорт страховых, финансовых и информационных услуг, которые можно рассматривать в качестве критически важных для переходной экономики, в I полугодии 2001 г. составлял смехотворную сумму 327 млн дол., или 4% совокупного импорта услуг. Это очевидным образом свидетельствует об автаркическом статусе российского рынка услуг, а также о широкомасштабной практике нелегального импорта интеллектуальной собственности (к примеру, регистрируемый импорт компьютерных и информационных услуг в I полугодии 2001 г. составил лишь 6 млн дол.). Данную ситуацию нельзя считать совместимой с долгосрочными целями экономического развития. Более того, она способствует формированию неблагоприятного имиджа России в глазах потенциальных и реальных партнеров, а значит, ослабляет ее исходные позиции в рамках переговоров о присоединении к ВТО. Это требует незамедлительного принятия радикальных мер, направленных на разработку и реализацию действенных мер по защите прав интеллектуальной собственности, что относится как к разработке соответствующих правовых документов, так и в особенности к развитию правоприменительной практики.

Что касается вопросов регулирования ПИИ, то совершенствование национальной нормативной базы должно быть сконцентрировано в первую очередь на приведение набора изъятий из национального режима хозяйственной деятельности для нерезидентов в соответствие с нормами Соглашения об инвестиционных мерах, связанных с торговлей (ТРИМС), являющегося составной частью комплекса документов ВТО. При этом необходимо учитывать целесообразность разделения двух ключевых функций государственных институтов, ответственных за формулировку и проведение в жизнь политики в отношении ПИИ. Речь идет о

Þ функции выработки политики в отношении ПИИ, подготовки нормативных документов, регулирующих режим деятельности иностранных инвесторов, и контроля за их исполнением;

Þ функции непосредственной работы с потенциальными и реальными иностранными инвесторами, предусматривающей содействие инвесторам в решении вопросов, связанных с началом, ведением и - в случае необходимости - завершением инвестиционной деятельности на территории России.

Осуществление этих функций целесообразно возложить на специализированное Агентство по иностранным инвестициям, создаваемое при МЭРТ. Как показывает опыт последних лет, проблематика регулирования ПИИ занимает периферийное место в системе приоритетов МЭРТ, и при сохранении status quo на реальный прогресс едва ли можно надеяться. Практика создания специализированных государственных и полугосударственных агентств, ответственных за привлечение иностранных инвестиций, получила широкое распространение в современном мире. В настоящее время подобные агентства имеют порядка 100 стран. В России функции подобного агентства могли бы выглядеть следующим образом:

Þ в области политики регулирования ПИИ:

- разработка нормативно-правовой базы регулирования ПИИ, экспертиза правовых предложений других государственных органов;

- разработка предложений по координации стратегических аспектов деятельности министерств и ведомств, территориальных органов управления и других государственных организаций в области привлечения ПИИ;

- разработка принципов межотраслевых, межведомственных и межтерриториальных согласований, необходимых для реализации инвестиционных проектов.

Þ функции взаимодействия с инвесторами:

- разработка и осуществление административных процедур по началу и ведению хозяйственной деятельности с участием иностранных инвесторов, включая осуществление процедур регистрации предприятий с иностранными инвестициями по принципу «одного окна», предоставление консультационных услуг, обеспечение единства принципов и подходов в работе с инвесторами;

- разработка мер по развитию инвестиционной инфраструктуры на федеральном и региональном уровнях, в том числе форм и методов гарантирования и страхования инвестиций;

- сбор и распространение информации по инвестиционным возможностям российской экономики, проведение кампаний по созданию позитивного инвестиционного имиджа России;

- сотрудничество с международными организациями, иностранными торгово-промышленными палатами, ассоциациями и союзами в области инвестиционной деятельности.

Создание подобного Агентства могло бы достижению реальных положительных сдвигов в сфере как регулирования ПИИ, так и улучшению имиджа России в глазах мирового экономического сообщества, мнение которого существенно важно как элемент общего фона ведения переговоров по вступлению в ВТО.

Дата добавления: 2015-06-27