Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении

Федеральное законодательство.

Конституционные основы местного самоуправления в России.

Важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны - Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление признается и гарантируется в Российской l-. Федерации, не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий.

Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления. Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в главе первой Конституции Российской Федерации об основах Конституционного строя в Российской Федерации.

Не менее важными являются нормы, установленные в главе второй Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина. Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления, с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы.

Далее в статье 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации за гражданами Российской Федерации закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это означает, что граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного, прямого волеизъявления, так и работая в органах, в которые они могут быть избранными. Кроме того, все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Данная норма Конституции Российской Федерации определяет формы прямого волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления.

Статья 33 основного закона вводит элемент открытости деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Предназначение местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1 Конституции Российской Федерации состоит в решении вопросов местного значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой закреплено в первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи называет формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. На основании этого можно сделать вывод, что могут существовать и «другие формы прямого волеизъявления», причем Конституцией РФ не установлено, какие именно.

Конституция РФ в общем виде устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, т.е. поселения прямо названы субъектами местного самоуправления. Указанной статьей предусматривается возможность осуществления местного самоуправления «и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». В части второй этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Но процедуры выявления мнения населения и степень влияния этого мнения на решение об изменении границ конституционно не определены. Не названы Конституцией органы, обладающие правом установления и изменения границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Кроме того, не предусмотрена обязательность учета мнения населения при установлении границ.

Частично Конституцией РФ решается вопрос о компетенции местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 предметы ведения местного самоуправления определены как «вопросы местного значения». Среди вопросов местного значения, указанных в этих статьях, названы: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем население и органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Перечисленными вопросами компетенция местного самоуправления не исчерпывается, т.к. в ст.132 упоминаются «иные вопросы местного значения». Значит, такие вопросы могут быть названы в процессе развития законодательной основы местного самоуправления. Часть вторая статьи 132 Конституции Российской Федерации расширяет сферу деятельности

органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Данная норма близка по своему содержанию к статье 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой органы местного самоуправления призваны регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ей под свою ответственность и в интересах местного населения. Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы. Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конституция Российской Федерации содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это означает, что развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на 2 группы.

Первая группа включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления.

В этой группе базовым, развивающим конституционные нормы, определяющим общие принципы деятельности местного самоуправления, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003. В законе раскрыты основные Понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления, определены правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установлены общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон определил полномочия органов государственной, власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, источники формирования местного бюджета и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета.

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1996), «Об основах муниципальной службы в РФ» (1998), «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»(2002), «О ратификации Европейской Хартии о местном самоуправлении» (1998).

Вторая группа включаетв себя федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права. Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления.

В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов, причем многие из них необоснованно возлагают на органы местного самоуправления задачи и функции, необеспеченные материальными и финансовыми ресурсами. Эти законы подлежат пересмотру в рамках совершенствования федерального законодательства.

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, т.к. практически муниципальная власть чаще всего взаимодействует с органами государственной власти субъекта РФ.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые, в соответствии с ними, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 06.10.2003 №13 1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст. 6 данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий субъектов РФ.

В Конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. В каждом субъекте РФ на основании Федерального закона 28.08. 1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в РФ» был принят закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. В такой пакет входили, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, о местных референдумах, о муниципальной службе, об административно-территориальном устройстве субъекта РФ, о порядке образования и преобразования муниципальных образований и др. Из отраслевых региональных законов, особо влияющих на деятельность местного самоуправления, можно отметить законы субъектов РФ о собственности, бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и сборах и др.

Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления оказалась различной. Многие из них по-разному трактовали и конкретизировали различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляли их права.

Типичными примерами подобного ущемления является лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование «декоративных» муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, урезание полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный суд РФ.

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по сравнению с Федеральным законом 1995 г. полномочия субъектов РФ в области правового регулирования местного самоуправления были существенно сужены. Например, в Федеральном законе 2003г. не упоминаются перечисленные в Федеральном законе 1995г. такие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, как:

• принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

• принятие региональных программ развития местного самоуправления;

• защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

• обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

• установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

• регулирование законами в соответствии с настоящим федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

• законодательство о муниципальной службе;

• принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществление местного самоуправления;

• установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Дата добавления: 2013-12-12