Права граждан в области охраны окружающей среды

Право на благоприятную окружающую среду является разновиднос­тью субъективных прав граждан, которому корреспондируют обязан­ности органов публичной власти по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведению различных мероп­риятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной среды на жизнь и здоровье людей.

Субъективное право - это гарантированная государством мера воз­можного (дозволенного) поведения личности, важнейший элемент ее конституционного статуса. Носитель субъективного права всегда имеет выбор: действовать определенным образом или воздержаться от дейс­твий (например, требовать или не требовать от компетентных органов предоставления экологически значимой информации).

В юридической науке достаточно четко сформулированы основные различия между категориями «права человека» и «права гражданина». Суть их сводится к следующему. Права человека могут существовать независимо от их государственного признания и законодательного закрепления, вне связи их носителя с тем или иным государством. Это, таким образом, естественные неотчуждаемые права, принадлежащие каждому от рождения. Права же гражданина находятся под защитой того государства, к которому принадлежит данное лицо. Таким образом, права гражданина - форма опосредования прав человека, которые признаны государством и поставлены под его защиту. При этом нельзя забывать, что множество людей в мире вообще не имеют статуса граж­данина (апатриды) и, следовательно, они формально являются облада­телями прав человека, но не имеют прав гражданина.

Поэтому право человека и право гражданина на благоприятную окружающую среду различаются по своему объекту и субъекту. Если объектом права человека является состояние биосферы Земли в целом, благоприятное качество которой определяет здоровье всего населения планеты, то объектом права гражданина является определенное качест­венное состояние биосферы только Российской Федерации, как одной из частей международного сообщества. Следовательно, различными будут и субъекты данного права. Субъектами права человека являются все люди планеты, независимо от национальности, расы, гражданства, места нахождения и т.д., а субъектами нрава гражданина будут являться только граждане России и лица, находящиеся на ее территории (иност­ранные граждане, апатриды).

Права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду принципиально различаются и по средствам защиты. Если право граж­дан на благоприятную окружающую среду защищается в судебном или административном порядке при помощи системы правоохранительных органов России, то для защиты права человека существует не только эта система, но и довольно сложная система международных органов по защите прав человека, включающая как региональные, так и универсаль­ные органы (процедура 1503 в ООН, процедуры Совета Европы и т.д.).

Наконец, в отличие от рассмотренного права человека, закрепленного главным образом в Декларациях и иных международных документах, пра­во гражданина на благоприятную окружающую среду закреплено в Конс­титуции РФ и конкретизировано в отраслевом экологическом законода­тельстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что параллельно с развитием международного сотрудничества в области экологических прав человека, на внутриго­сударственном уровне осуществлялась научная разработка понятия и.содержания данного права. Так, еще до принятия действующей Конс­титуции РФ некоторые авторы писали о формировании права на бла­гоприятную окружающую среду. Другие говорили о праве человека и гражданина на здоровую (безопасную) окружающую среду. Однако в последнем случае, мы полагаем, что авторы обращали внимание лишь на один, хотя и важнейший элемент благоприятного качества окружаю­щей среды - ее соответствие санитарно-гигиеническим нормативам.

Эколого-правовая терминологическая проблематика вышеназванны­ми примерами не исчерпывается. Закон об охране окружающей среды дает определение благоприятной окружающей среды в узком смысле, понимая иод ней такую окружающую среду, качество которой обес­печивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что ранее закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., равно как и ряд действующих федеральных законов, использовал термин «окружающая природная среда».

Таким образом, не ясна разница и между этими терминами. Мы пола­гаем, что можно выделить два подхода к проблеме соотношения указан­ных понятий. Во-первых, можно считать понятия «окружающая среда» и «окружающая природная среда» идентичными. Во-вторых, не будет, на наш взгляд, ошибкой предположить что понятие «окружающая при­родная среда» имеет более узкий характер, чем понятие «окружающая среда», поскольку последняя включает в себя не только природную составляющую той среды, в которой мы живем, но и бытовую и произ­водственную сферу, в которых и проходит большая часть жизни чело­века. Последнюю позицию разделяет и Закон об охране окружающей среды, в преамбуле которого отмечается, что закон регулирует отноше­ния, связанные... «с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды...».

Поэтому представляется, что в широком смысле под «благоприят­ной окружающей средой» следует понимать такое состояние среды обитания человека, которое соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкое, экологической устойчивости, видового раз­нообразия, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также включать в себя эталонные участки природы, нетронутой человеческой деятельностью.

Учитывая взаимосвязь и взаимообусловленность прав и обязаннос­тей, следует отметить вытекающие из п. 1 и п.2 статьи 11 Закона об охра­не окружающей среды обязанности органов публичной власти, необхо­димые для реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. В числе таких обязанностей органов власти следует выделить разработку природоохранных нормативов; привлечение виновных в нарушении экологических предписаний к юридической ответственнос­ти; финансирование из бюджетов всех уровней экологических мероп­риятий и программ; обязанность соответствующих должностных лиц предоставлять экологическую информацию; учитывать экологические требования при градостроительном планировании; проводить государс­твенный экологический контроль и экологическую экспертизу и т.д.

Указанная статья закрепляет право гражданина на возмещение вреда, причиненного окружающей среде. Данную норму следует рассмотреть в контексте действующего законодательства. Согласно п.1 ст. 46 ГПК РФ, в случаях, предусмотренных законом, граждане и организации вправе обратиться в суд с заявлением о защите прав, свобод и законных инте­ресов других лиц по их просьбе, либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В данном случае п.1 ст.11 Закона об охране окружающей среды и предоставляет гражданам такую воз­можность. При этом ст.12 утратившего силу закона «Об охране окружа­ющей природной среды» от 19 декабря 1991 г. содержала норму о праве граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу экологическими правонарушениями.

Экологические правонарушения могут причинять вред окружающей среде, который, в свою очередь, может как повлечь, так и не повлечь причинение вреда здоровью и имуществу граждан. Например, уничто­жение лесных массивов в отдаленных районах непосредственно вреда здоровью и имуществу граждан не причиняет, но вред экологическому состоянию лесов очевиден. Таким образом, п.1 и п.2 ст.11 Закона об охране окружающей среды предоставляет гражданам право на судеб­ную защиту благоприятного качества окружающей среды независимо от того, причинен ли непосредственно правонарушением вред их здо­ровью и имуществу или нет. В случае причинения такого вреда ст. 79 Закона об охране окружающей среды и гражданское законодательство предусматривают порядок возмещение вреда, причиненного здоро­вью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Обязанности по предъявлению исков в суд по возмещению вреда окружающей среде возложены также на специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.

Из Конституции России и экологического законодательства вытекает ряд конкретных правомочий граждан в области охраны окружающей среды. По логике законодателя, использование указанных правомочий гражданами России позволит им реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду. Все нижеприведенные правомочия граждан могут быть классифицированы в две большие группы по критерию способа защиты: самозащита своих экологических прав и защита с помощью государственных институтов. В первую группу войдут правомочия граждан по проведению демонстраций, пикетирова­ния и иных подобных мероприятий, а во вторую группу - обращения в органы государственной власти с заявлениями, жалобами, предложения­ми, исками и т.д. В их числе следует особо выделить следующие.

Во-первых, право на создание общественных объединений, фондов и иных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. Порядок создания таких некоммер­ческих объединений предусмотрен в ГК РФ и иных федеральных законах. Так, порядок создания общественных объединений указан в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. № 82 «Об общественных объединениях» (ред. от 10 января 2006 г.). Все юридические лица, включая некоммерческие экологические объединения, приобретают предусмотренные законодательством права и обязанности с момента их государственной регистрации.

Во-вторых, граждане вправе принимать участие в собраниях, митин­гах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах и иных непротиворечащих законодательству акциях по охране окружающей среды. Данная норма конкретизирует предоставленную ст. 31 Конституции России гражданам возможность собираться мирно без оружия, про­водить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. При осуществлении данного права не допускается нарушение прав и свобод других лиц, а также использование этого права для насильствен­ного изменения конституционного строя, разжигания расовой, нацио­нальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, т.е. для их. проведения не требуется специального разрешения властей.

Проводившиеся в форме демонстраций, пикетов и митингов протес­ты против строительства различных хозяйственных объектов конца 80-х - начала 90-х годов XX века сменились на сегодняшний день практи­чески полной апатией населения к подобным формам протеста. Из числа немногих примеров использования гражданами данной возможности по защите своих нрав следует отметить простоявший в апреле 2002 г. три дня возле столичного представительства Орловской области пикет «Эко­логического движения Центральной России» с протестом против строи­тельства в Орловской области нефтеперерабатывающего завода. Причи­ны своего пикета активисты движения объясняли тем, что переработка б млн. тонн нефти (проектная мощность завода) приведет к использованию 16 млн. тонн воды, 12 млн. из которых будет возвращено природе с вредны­ми примесями. Никаких конкретных результатов пикетчики не достигли.

Более востребованной формой защиты гражданами своих экологи­ческих прав в настоящий момент является их участие в проведении референдумов по экологическим вопросам. Согласно п.З ст. 3 Конституции России, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на участие в рефе­рендуме предусмотрено также п.2 ст. 32 Конституции России. Референ­думы могут быть трех уровней - федеральные, региональные (субъекта РФ) и местные.

Референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения (ст. 1 Федераль­ного конституционного закона «О референдуме в Российской Федера­ции» от 28 июня 2004 г.). Одним из таких вопросов государственного значения вполне может быть и охрана окружающей среды.

Из получивших наибольший общественный резонанс таких попыток следует отметить проходивший в начале 2001 г. в ряде субъектов РФ сбор подписей для проведения референдума по вопросу о возможности ввоза в Россию отработавших ядерных материалов и ядерного топлива зарубежных АЭС в целях захоронения и переработки на территории России (в первом чтении Государственной Думой РФ в декабре 2000 г. был принят закон, которым такая возможность допускалась). Однако данная инициатива общественности по ряду причин не была реализо­вана, несмотря на сильный общественный резонанс.

Как показывает практика, проведение референдума даже с положи­тельным для инициаторов - общественных экологических организаций и граждан - результатом еще не создает само по себе необходимых гарантий от нарушения экологических прав граждан. Так, в г. Калуге был проведен референдум по вопросу строительства второй атом­ной станции. Отрицательный результат референдума был обжалован Минатомом России в Верховный Суд РФ, который согласился с дово­дами Минатома о необходимости строительства этой станции. Как отмечалось в научной литературе, такая позиция Верховного Суда РФ противоречит конституционному принципу осуществления народом власти непосредственно как носителем суверенитета и единственным источником власти.

Опыт показывает, что большинство региональных и местных рефе­рендумов проводится по вопросам атомной энергетики (строительство АЭС и т.д.). Более редкими являются случаи проведения референдумов по охране особо ценных территорий, отдельным вопросам природо­пользования и т.д. При этом следует иметь в виду, что федеральные энергетические системы и ядерная энергетика находятся в ведении Рос­сийской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 21 июля 2005 г.) определяет, что на референдум субъекта РФ или местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся соответственно в ведении субъекта РФ или органа местного самоуправ­ления (ст.12). Однако вопросы атомной энергетики не находятся в веде­нии субъектов РФ или совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

В-третьих, п.2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды закрепляет право граждан требовать от органов государственной власти, местного самоуправления, иных организаций предоставления своевременной, полной и достоверной экологической информации, что является конкре­тизацией одного из основных принципов охраны окружающей среды.

Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (ред. от 10 января 2003 г.) понимает под информацией сведения о лицах, предметах, фактах, собы­тиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления (ст.2). Совокупность отдельных документов, их массивов и докумен­тов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, бан­ках данных, других информационных системах) представляют собой информационные ресурсы. Такие ресурсы могут быть государственны­ми и негосударственными и как элемент состава имущества находиться в собственности граждан и юридических лиц, органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Проблемам, возникающим при получении, использовании, защите информации уделяется внимание в рамках практически всех отраслей российского права. Так, Конституция России (ч.2 ст.24) предусматри­вает обязанность органов государственной власти и местного самоуп­равления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затра­гивающими его права и свободы. Данное положение корреспондирует и с ч.4 ст.29 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе в сфере экологии).

ГК РФ, рассматривая информацию в качестве объекта гражданских прав, регулирует, главным образом, вопросы защиты особой разновид­ности информации, которая составляет служебную или коммерческую тайну. Она является таковой в случае, если имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее тре­тьим лицам, к ней нет свободного доступа, а ее обладатель принимает меры к охране ее конфиденциальности (ст. 139 ГК РФ). Такая инфор­мация может дать экономическое преимущество незаконно получив­шей ее стороне в условиях конкуренции в ходе ведения предпринима­тельской деятельности. Регулируются гражданским законодательством и вопросы защиты интеллектуальной собственности. Под экологической информацией следует понимать любую информа­цию о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необ­ходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и насе­ления, а, кроме того, о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды. Указанной информацией располагают, в первую очередь, специально уполномоченные органы, государства в области охраны окружающей среды. Такую информацию о состоянии окружающей среды они полу­чают посредством мониторинга (наблюдения за качественным состоя­нием окружающей среды). Однако если речь идет о размере и характере вредного воздействия хозяйствующего субъекта, то но запросу обще­ственного экологического объединения соответствующую информацию обязан предоставить его руководитель. Но несмотря на закрепление права граждан и их объединений на полу­чение экологической информации в Конституции РФ и федеральных законах, а также наличии утверждаемых Правительством РФ положений о специально уполномоченных федеральных органах в области охраны окружающей среды, которым вменяется в обязанность предоставлять гражданам экологическую информацию, получение последней до сих пор связано с большими проблемами. Одной из них является отсутствие механизма реализации данного права, то есть подзаконными актами не установлен порядок предоставления информации: какие должностные лица, в каком объеме, в какие сроки должны ее предоставлять. В качестве шага к решению данной проблемы можно рассматривать создание в мае 2002 г. в Министерстве природных ресурсов РФ (в том числе в террито­риальных структурах) общественной приемной, одной из задач которой является обеспечение работы с общественностью и обращениями граждан по вопросам, относящимся к сфере деятельности МПР России, а также организация личного приема граждан руководством МПР России.

В результате, например, в 2002 г. в общественную приемную Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР Рос­сии по Волгоградской области поступило 250 жапоб и обращений граж­дан, в том числе устных и по «горячей линии», из них письменных - 8. Наибольшее количество жалоб пришлось на качество атмосферного воз­духа (40%), несанкционированное размещение отходов (30%), состояние зеленых насаждений (10%), состояние недр (4%) и около 15% обращений были признаны неотносящимися к компетенции данного органа. Увеличивается роль и значение муниципальных природоохранных органов. Например, Департамент по охране окружающей среды и природ­ных ресурсов администрации города Волгограда в октябре 2003 г. привел данные, из которых следует, что 13 % поступивших жалоб на состояние окружающей среды подали жители Тракторозаводского района города Волгограда, большей частью, по поводу загрязнения воздуха, вызванного промышленными выбросами ОАО «Волгоградский алюминий». Но возникают сложности с привлечением к ответственности должнос­тных лиц за непредоставление экологической информации, несмотря на наличие соответствующего состава правонарушения. Так, ст.. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации» нового КоАП РФ предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения или иного вредного воздействия на них, о радиационной обстановке, а также искажение сведений о состоянии земель, водных и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.

На наш взгляд, четкую правовую регламентацию имеют только кате­гории «своевременная» и «достоверная» информация. Законами предус­мотрен срок рассмотрения заявления граждан о предоставлении инфор­мации (1 месяц), пропуск которого означает нарушение должностными лицами требований закона..Недостоверной информацией могут считать- -ся заведомо ложные, не соответствующие действительности сведения о состоянии окружающей среды. Типичным примером была авария на Чернобыльской АЭС, правду о которой российские граждане узнали с большим опозданием. До этого соответствующие должностные лица сообщали, что ничего особенного па Чернобыльской АЭС не произошло, то есть предоставляли недостоверную экологическую информацию.

Категория «полная» информация носит оценочный характер. Оценка полноты предоставленных сведений зависит от содержания и четкости предмета информационного запроса, сформулированного гражданами и их объединениями. В этом плане как раз и существуют сложности субъективного плана, связанные с тем, что граждане не всегда обладают необходимыми знаниями для того, чтобы юридически грамотно сформу­лировать вопрос к соответствующим должностным лицам. Следовательно, «полнота» или «неполнота» ответа соответствующих должностных лиц на запросы граждан по'длежат индивидуальной оценке, в которой могут при­сутствовать элементы субъективизма, поскольку нормативными актами критерии «полноты» экологической информации не определены.

Одним из способов реализации права граждан на экологическую информацию должно стать более широкое распространение Госу­дарственного доклада о состоянии окружающей среды. Такой доклад издается на уровне Российской Федерации и субъектов РФ и отражает реальные факты состояния окружающей среды, но он не доступен для широкого ознакомления. Например, Федеральный доклад публикуется в газете «Зеленый мир», число читателей которой невелико, а Государс­твенный доклад о состоянии окружающей природной среды субъекта РФ не публикуется в СМИ и не поступает в открытую продажу. Наконец, необходимо подчеркнуть, что информация о состоянии окружающей среды не относится к числу сведений, которые составляют государственную тайну (см. ст. 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (ред. от 22 августа 2004 г.). В-четвертых, граждане вправе обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления, иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды, негативного воздействия на нее, получать своевременные и обоснованные ответы. Данная норма корреспондирует с положением ст. 33 Конституции России, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправле­ния. Данное право является важным средством защиты экологических прав граждан, а также формой их участия в управлении делами государс­тва. Праву граждан на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц рассмотреть в установленных порядке и сроке обраще­ния граждан и уведомить их о результатах. Действующее законодательс­тво предусматривает три основные формы обращения.

Во-первых, граждане могут обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления с предложениями по совершенство­ванию работы природоохранных органов, их структуры, путей решения -отдельных экологических задач. Во-вторых, посредством заявления гражданин обращается к конкретному должностному лицу о содейс­твии в реализации принадлежащего ему конституционного права па благоприятную окружающую среду, основные элементы которого кон­кретизированы в законах РФ и субъектов РФ. В-третьих, посредством жалобы граждане вправе требовать устранения допущенных наруше­ний своих экологических прав в результате принятия решения, либо иными действиями (бездействиями) соответствующих должностных лиц. Предложения и заявления подаются тем должностным лицам, в ведении которых находится решение соответствующего экологического вопроса. Жалобы подаются должностным лицам, в подчинении кото­рых находится принявший обжалуемое решение, либо в суд.

В-четвертых, граждане вправе предъявлять иски в суд о возмещении вреда окружающей среде, а также их жизни, здоровью и имуществу.

Такие обращения направляются в суды общей юрисдикции и в Конституционный. Суд РФ. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 179-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиа­ции вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» были признаны неконституционными положения данного Федерального закона об уменьшении размера выплат и льгот гражданам, пострадавшим от ради­ации, сужен круг лиц, пользующихся такими льготами. Суд указал на недопустимость сокращения объема обязательств, ранее принятых на себя государством в отношении таких граждан.

В-пятых, граждане вправе оказывать содействие органам государст­венной власти и местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды. Данное правомочие может быть реализовано путем проведения гражданами общественного экологического контроля и сообщения компетентным органам о выявленных правонарушениях.

Дата добавления: 2014-01-06