Класифікація податкових пільг з огляду на бюджетні втрати

Стратегія і механізм забезпечення бюджетної безпеки держави

В останньому за часом Посланні Президента України “Про внутрішнє і зов­нішнє становище України у 2005 році”, присвяченому основним засадам стра­­­те­гії економічного і соціального розвитку держави, обґрунтовуєть­ся кон­цеп­ту­аль­но нова модель економічної політики держави, яка повинна поєднати перманентне підвищення добробуту нації і кожного громадянина та становле­ння в Україні конкурентоспроможної національної економіки. Підґрунтям такої моделі є поєднання цілей підтримання макроекономічної стабільності, еконо­міч­ного зростання та соціальної відповідальності влади. Необхідною умовою такої стратегії розвитку економіки є забезпечення цінової стабільності та стабі­ль­ності фінансової системи у довгостроковому періоді, трансформація бюджет­ної політики на інструмент соціально-економічного розвитку.

Щодо зміцнення дохідної бази бюджету, то варто відзначити, що великий комплекс проблем, розв’язання яких дозволило б значно оздоровити фіскальну ситуацію в країні і зміцнити дохідну базу державного і місцевих бюджетів, криється, перш за все, у сфері надання податкових пільг. І справа тут абсолют­но не у тому скільки існує цих податкових пільг, а яка ефективність їх дії. Знач­на кількість пільг в системі оподаткування сприяє формуванню у платників специфічного типу мислення, що базується на розробці методики пристосуван­ня до окремих видів пільг. Так, згідно з довідником №22 (Довідник пільг, наданих чинним законодавством юридичним особам по сплаті податків, зборів, інших обов’яз­кових платежів) станом на 1 жовтня 2003 р. кількість видів пільг в оподатку­ван­ні лише юридичних осіб становила 314. Зокрема, по окремих ви­дах по­дат­ків: ПДВ – 121, податок на прибуток підприємств – 92, плата за землю – 36, державне мито – 24, акцизний збір із імпортних товарів – 14, акцизний збір із вітчизняних товарів – 13, місцеві податки і збори – 6, збори за спеціальне використання природних ресурсів – 4, податок із власників транспортних засобів та самохідних механізмів 3, збір за забруднення навколишнього середовища – 1.

Але не зважаючи на це, у законодавчих актах вони не усі визначаються як бюджетні втрати. Наприклад, у цьому ж довіднику дається така класифікація податкових пільг у відповідності до бюджетних втрат:

Таблиця 5.5.1

Клас пільг	Ознака бюджетних втрат
А	Пільги, що є втратами бюджету
А1	Пільги соціального призначення
А2	Пільги, що забезпечують підтримку окремих галузей народного господарства
А3	Пільги, що сприяють проведенню ринкових реформ
А4	Інші пільги, що є втратами бюджету
Б	Пільги, що не є втратами бюджету

Встановлено, що українським законодавством пільг класу А визнач­а­ється в кількості 287 в т.ч.: класу А1 – 67, класу А2 –82, класу А3 – 94, класу А4 – 44; класу Б-42 одиниці. Однак, будь-які пільги в оподаткуванні слід вважати бюд­жет­ни­ми втратами. Так, наприклад, упродовж 1997–2002 рр. зведений бюджет Укра­ї­ни зазнав значних втрат внаслідок податкових пільг і, зокрема: у 1997 р. зведений бюджет України недоотримав 19,7 млрд. грн., а починаючи з 1998 р. до 2003 р. в Україні спостерігалась вкрай нега­тивна тенденція – сума наданих пільг перевищувала доходи бюджету: у 1998 р. на 6,4 млрд. грн., у 1999 р. – 13,2 млрд. грн., у 2000 р. –12,2 млрд. грн., у 2001 р. – 14,9 млрд. грн., у 2002 р. – 15,7 млрд. грн. У відсотках до податкових надходжень податкові пільги стано­ви­ли: 1997 р. – 81,7%, 1998 р. – 127,5%, 1999 р. – 149,6%, 2000 р. – 135,5%, 2001 р. – 140,8%, 2002 р. – 138,8%. Таким чином, податкове регулювання шляхом невиправ­да­ного надання значної кількості податкових пільг підштовхує плат­ни­ків податків до легального ухилення від сплати податків і звуження фіскаль­ної достатності бюджету.

Недосконалість податкового законодавства та часті його зміни примушу­ють вітчизняних бізнесменів вишукувати нові способи ухилення від оподатку­ван­ня. За умови високого податкового навантаження вигоди від ухилення від оподаткування у вітчизняних умовах є доволі значними, а тіньовий сектор економіки за розмірами нічим не поступається легальному. Тому стратегічним завданням у сфері податкової складової бюджетної безпеки держави є: зни­жен­ня податкового тиску, зменшення кількості податкових ставок по основних податках і зборах, спрощення системи адміністрування при одночасній стабілі­за­ції податкового і фінансового законодавства (саме це і повинен забезпечити новий податковий кодекс), що дозволить вивільнити тіньові капітали і сприя­тиме розширенню податкової бази, а, отже, збільшенню доходів бюджету.

Щодо неподаткових доходів (а вони в Україні у різні роки, як було зазна­че­но вище, складали від 20 до 30% загального обсягу доходів бюджету), дово­дить­ся кон­ста­тувати, що вони фактично виконують функції заміщення нестачі податкових надходжень. Так, Україна чи не єдина країна в світі, яка до 2005 ро­ку у бюджеті закладала надходження від штрафів та фінансових санкцій, плану­ючи в основ­но­му бюджетному законі те, з чим в принципі повинна боротись держава. Така ситуація спричинила розростання адмініс­тра­тивного ресурсу та його надмірний вплив на економіку.

Особливого резонансу, свого часу (зокрема у 2000 році) набуло питання зарахуван­ня надходжень від приватизації державного майна як джерела непо­даткових надходжень до доходів бюджету. Такого роду доходи не можуть вис­ту­па­ти джерелом формування доходів бюджету на постійній основі, оскільки при­ватизація – тимчасове явище, яке за кілька років закінчиться, а проблема на­пов­нення бюджету загостриться з новою силою. Не менш специфічною і нео­дно­знач­ною, з позиції фінансової стратегії держави, є політика фінансування бю­джетного дефіциту за рахунок коштів від приватизації державного майна і їх спрямування на фінансування поточних видатків бюджету. Надходження від приватизації можна використовувати як останній надійний спосіб покриття де­фі­ци­ту в частині бюджету розвитку, або у крайньому випадку – виплат по дер­жавному боргу.

Оптимізація державних видатків є набагато складнішим процесом. Цьо­му питанню особлива увага почала приділятись наприкінці ХХ століття. Причи­ною цього стали саме значні бюджетні дефіцити.

Однак, резерви скорочення державних видатків в Україні практично відсутні. Як уже зазначалось раніше, у період кардинальних соціально-еконо­міч­них змін держава зобов’язана проводити стимулюючу економічну політику, збільшуючи капітальні видатки навіть за рахунок дефіцитного фінансування. В Україні натомість спостерігається доволі нераціональна структура бюджетних витрат.

Найбільша питома вага у державних видатках належить видаткам соці­ально-культурного характеру. Просумувавши усі со­ці­аль­ні виплати, фінансу­вання соціально-культурних закладів, установ та заходів, пе­ре­рахування до Пенсійного фонду, отримаємо, що упродовж останніх років близько 50% усіх бюджетних видатків носили споживчий характер. Якщо ще й врахувати те, що кожного року близько 6% загальнодержавних видатків спрямовувались на управління, майже 5% – на ліквідацію наслідків аварії на ЧАЕС, приблизно стільки ж – на оборону, а 17% носили періодичний характер, то виходить, що понад 2/3 ВВП, який перерозподіляється через бюджетну сферу в Україні, просто проїдається.

Така структура бюджетних видатків не сприяла нарощенню капіталу у державі, розвитку економіки, проведенню ефективних реформ. Оскільки не було серйозних вливань в економічну сферу, не було і віддачі. Фіскальна спроможність економіки залишалась і залишається на низькому рівні.

Бюджетне планування є малоефективним, політика державних витрат уже давно не відповідає вимогам сьогодення. І від цього потерпає бюджет, а бюд­жет­­ний дефіцит є реальним тому підтвердженням. Разом з тим, як засвід­чу­ють дані рисунка 5.5.1. можливості секвестрування видатків бюджету обмежені.

Рис. 5.5.1. Структура фактичних видатків Державного бюджету України за 2009 рік

Діюча система видатків сформувалася в Україні ще за умов максималь­ної фінансової централізації. Сутність фінан­со­вої ідеології соціалізму була досить проста – концентрація переважної частини національного доходу в бюджеті з наступним виділенням коштів тим, у кого існує відповідна потреба. У зв’язку з цим дуже гостро постає проблема реформування видаткової частини бюджету. Саме реформування, а не механічного скорочення, як це часто пропонується. Реформування діючої системи видатків бюджету вимагає значних зусиль і досить тривалого часу. Адже сформувалася розгалужена соціальна сфера, яку необхідно фінансу­вати. Навіть постійне скорочення рівня фінансового забезпе­чен­ня бюджетних установ не в змозі вирішити проблему дефіциту, оскільки завжди існують межі, нижче яких фінансування просто неможливе.

Тому можливим вирішенням проблеми може стати:

- запровадження жорсткого режиму економії бюджетних коштів;

- оптимізація програм фінансування окремих відомств шляхом їх структурної перебудови (запровадження професійної армії, сприяння розвитку страхової медицини, передача у приватний сектор окремих служб комуналь­но­го господарства, зокрема шляхово-експлуатаційної);

- скорочення адміністративно-управлінського апарату і, відповідно, зменшення витрат на управління;

- поступова децентралізація владних функцій з відповідною передачею фінансових ресурсів і зобов’язань на місця;

- посилення відповідальності керівників усіх ланок бюджетної системи за нецільове витрачання бюджетних коштів.

З метою недопущення в майбутньому безконтрольності і неефектив­нос­ті витрачання коштів, залучених в рахунок покриття бюджетного дефі­ци­ту, уже сьогодні необхідно провести низку заходів випереджувального і стра­те­гі­ч­ного характеру. У даному контексті зазначимо, що стаття 10 Бюджет­ного кодексу Ук­ра­їни передбачає програмну класифіка­цію видатків бюджету. Вона засто­со­ву­ється при формуванні основного фінансового документу дер­жа­ви за програм­но-цільовим методом. Програмна класифікація передбачає розподіл бюджетних призначень за бюджетними програмами, які є система­тизованим переліком заходів, спрямованих на досягнення загальної мети та їх виконання. Плануван­ня видатків із застосуванням програмно-цільового методу передбачає розробку, ана­ліз та відбір програм на стадії стратегічного планування. Виконання цієї роботи покладено на головних розпорядників коштів, які в період формування бюджетного запиту та підготовки пропо­зи­цій до проекту бюджету обґрунтову­ють включення відповідної програми на наступний бюджетний рік. При цьому кожна програма, що включається в бюджет, повинна мати чітко окреслені цілі.

Широкого застосування на практиці програмно-цільовий метод форму­вання державного бюджету в Україні поки що не знайшов. Проте формування бюд­жету саме у такий спосіб дозволило б більш якісно оцінити ефективність дер­­жав­­ного фінансування. Особливо важливим і необхідним є програмна кла­си­­фі­ка­ція видатків, що здійснюються за рахунок залучених в рамках покриття дефіциту коштів. У цьому випадку усі державні видатки повинні базуватись на конкретних комплексних програмах з чітко визначеними цілями та завданнями, а встановлені критерії дадуть можливість оцінити результативність та ефективність таких про­грам.

Як свідчить аналіз видатків бюджету України за останні роки, вони переважно спрямовуються на покриття поточних витрат. Видатки на капітальні вкладення становлять лише 3–5% ВВП і, крім того, розпорошуються внаслідок відомчого характеру їх виділення. Основний результат – зростання ВВП за та­ких умов не забезпечується. У зв'язку з цим доцільно фінансування видатків по­то­ч­ного характеру здійснювати за рахунок постійних доходів бюджету – по­датків, тоді як покриття частини видатків бюджету розвитку здійснювати за ра­ху­нок дефіцитного фінансування та неподаткових надходжень. Але при цьо­му дуже важливо забезпечити високу ефективність та мінімальні терміни окуп­ності інвестиційних проектів, які будуть фінансуватися з бюджету розвитку.

Залишається недосконалою система міжбюджетних відносин. Встанов­ле­ний формульний підхід до надання дотацій вирівнювання базується на таких по­каз­никах:

- фінансові нормативи бюджетної забезпеченості і коригувальні коефі­цієнти;

- чисельність жителів і чисельність споживачів соціальних послуг;

- індекс відносної податкоспроможності відповідного міста або району;

- прогнозований кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування (сума податків та інших доходів, закріплених за даним бюджетом);

- коефіцієнти вирівнювання.

Виходячи із зазначених показників розраховується нормативна сума ви­дат­­ків, сума закріплених доходів і відповідні трансферти як різниця між зазна­че­ними видатками і доходами. Навіть поверхневе знайомство з таким підходом свідчить, що він не має нічого спільного з децентралізацією бюджетної системи та авто­номністю місцевих бюджетів, а швидше нагадує систему „бюджетної зрів­ня­­лів­ки”. За такого механізму головний стимул полягає в приховуванні реальних доходів місцевого самоврядування з метою одержання більшої суми трансфертів.

Важливою проблемою вдосконалення бюджетного устрою і міжбюд­жет­них відносин є формування системи бюджетного і фінансового вирівнювання. На даний час чіткого розмежування між цими поняттями не існує і досить часто вони використовуються як синоніми. Однак, відмінність між ними все ж існує і полягає у тому, що поняття „фінанси” у цілому ширше, ніж „бюджет”. Відпо­ві­д­но, якщо бюджетне вирівнювання пов’язане з функціонуванням бюджету, то фінансове – з усією фінансовою системою, тобто це вирівнювання фінансової бази, яка відображається у фінансовому потенціалі і фінансовому стані підпри­ємств, банківської системи, інституцій фондового ринку та страхування в окре­мих регіонах і населених пунктах. При цьому проблеми бюджетного вирівню­вання є похідними від нерівноцінності і незбалансованості їх фінансової бази. По суті бюджетне вирівнювання усуває наслідки регіональних економічних і фінансових дисбалансів. Якщо тактично система бюджетного вирівнювання в Україні і виправдана, то стратегічно вона безглузда: наслідки – фінансові дис­ба­лан­си – без усунення причини цього явища можуть бути нескінченними. Саме тому на часі розробка програми регіонального фінансового вирівнювання в Україні, як складової фінансової стратегії держави. Основним інструментом фінансового вирівнювання мають стати державні цільові субсидії і субвенції на розвиток економіки і фінансового сектору регіонів з метою вирівнювання їх фінансової бази. Подібна програма має бути розрахована на 10-15 років. Основ­ним результатом її завершення має стати скорочення до мінімуму обсягів міжбюджетних трансфертів на основі відносного вирівнювання дохідної бази бюджетів в окремих регіонах і населених пунктах.

У системі бюджетного вирівнювання є ще одна важлива проблема. Якщо міжбюджетні взаємовідносини в Україні мають виключно вертикальний харак­тер, то бюджетне вирівнювання спрямоване на усунення регіональних бюджет­них диспропорцій, тобто має горизонтальний характер. Безперечно, в умовах ниніш­нього вкрай нерівноцінного розвитку регіонів і населених пунктів це і обґрунтовано, і доцільно. Але не менш важливою є проблема вертикального бюджетного вирівнювання, адже закріплення доходів за бюджетами, здійснене Бюджетним кодексом, поки що далеке від ідеального (в Україні всього три облас­­ті і м. Київ є бездотаційними!). Цілком очевидно, що замість удосконален­ня між­бюд­жетних взаємовідносин на основі дотацій вирівнювання, краще було б забез­печити рівноцінний розподіл функцій держави і на цій основі доходів та видатків бюджету між центром і регіонами та на регіональному рівні, що дало б змогу істотно скоротити міжбюджетні потоки і підвищити рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування.

Дата добавления: 2014-01-07