Реформа местного управления

Предоставление личной свободы крестьянам, самому многочисленному сословию, поставило в повестку дня вопрос о необходимости преобразований в системе государственного управления, позволяющих в той или иной степени включить крестьян в систему управления. Основными элементами происзошедшей трансформации стали замена сословных учреждений на внесословные и применение принципа представительства при формировании системы местного управления.

Одной из наиболее крупных реформ явилось учреждение местного самоуправления. 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Согласно закону вводились бессословные выборные органы местного самоуправления –– земства. В систему земских учреждений входили: губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы).

Выборы в земские распорядительные органы проводились раз в три года. В каждом уезде для выборов гласных в уездное земское собрание создавались три избирательных съезда: землевладельцев, представителей от городского общества и сельских обществ. Для избирателей первого съезда устанавливался определенных земельный ценз, который колебался в зависимости от местности от 200 до 800 десятин земли. Второй съезд включал избирателей, располагавших гильдейским свидетельством или предприятием с оборотом в 6 тыс. руб.лей или владельцы недвижимой собственности стоимостью от 500 до 3 тыс. руб.лей (в зависимости от города). Выборы по третьему съезду были многоступенчатыми и в итоге отбирались зажиточные крестьяне. Съезды выбирали неравное количество гласных, потому в собраниях преобладали представители землевладельцев.

Уездные земские собрания собирались на сессии, которые были очередные (раз в год) и чрезвычайные. Вся текущая работа падала на избираемую им уездную земскую управу. Уездные земские собрания избирали по несколько гласных в состав губернского земского собрания. Оно выбирало губернскую земскую управу.

Во главе собраний и управ стояли выборные председатели. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы –– министром внутренних дел. Они руководили деятельностью названных учреждений. Представительствовали от имени земства в местных органах государственного управления.

Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». Обычно управа состояла из председателя и двух членов. В эти должности могли быть избраны не только гласные, но и другие лица, имеющие право голоса в собрании. Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие (медики, учителя, агрономы, статистики и т.д.). Для контроля за особо важными направлениями деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные, а также наемные служащие.

Земства были лишены каких-либо политических функций, их деятельность ограничивалась, в основном, решением местных вопросов («земских польз и нужд»): руководство хозяйственными вопросами, строительство и управление местных дорог, школ, больниц, благотворительных учреждений, снабжение населения продовольствием, организация поземельного кредита, улучшение кустарной промышленности, организация земской статистики, страхование, ветеринарную помощь и др.

Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ. Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения.

Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям. Тут чувствуется влияние весьма пПопулярнойая в 60-х гг. XIX в. общественнойая теорияи самоуправления, которая видела сущность его в том, чтобы предоставитьлении местному обществу самому ведать своими общественныеми интересаиы и в сохранитьении за правительственными органами заведованиея одними только государственными делами. Авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, поэтому в нем нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Обязательные постановления утверждались губернатором и обнародовались. Исполнение распоряжений земств обеспечивалось полицией. В гражданско-правовых отношениях земские учреждения пользовались правами юридических лиц.

Как показывает история, земства оказались весьма жизнеспособными. В 1865 г. они начали свою деятельность в 19 губерниях, в 1866 г. –– еще в девяти. К моменту Февральской революции земства действовали уже в 43 губерниях, в их орбиту было вовлечено 110 млн. россиян. Земства добились немалых успехов в организации народного просвещения, профессионального образования, народной медицины, в обеспечении народного продовольствия, в деле страхованияи от пожаров, агрономии, ветеринарии, статистике.

По образцу земских учреждений в 1870 г. были созданы органы городского самоуправления. В соответствии с Городовым положением 16 июня 1870 г. систему городского самоуправления составляли городское избирательное собрание для избрания каждые четыре года гласных, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган).

Компетенция городского самоуправления была ограничена решением чисто хозяйственных вопросов. В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах (внешнее благоустройство, содержание коммуникаций и т.п.). Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем; обеспечению воинского постоя; предоставляло правительству сведения о местных пользах и нуждах. Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель.

Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три курии. Они вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов, затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что обеспечивало преимущество крупнейших налогоплательщиков.

Городская дума состояла из председателя –– городского головы, гласных, а также представителя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Дума собиралась в течение года по мере накопления дел. Городская управа являлась исполнительным органом, в ее состав входило от двух до шести членов. Ее возглавлял городской голова. В обязанности управы входило непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка смет, взимание и расход городских сборов. Управа отчитывалась перед думой. В особых случаях, а также для руководства конкретными отраслями хозяйства, дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, которые подчинялись городской управе.

Надзор за деятельностью городских дум и управ осуществляло губернское по городским делам присутствие, состоявшее из чиновников, под председательством губернатора. Правительствующий Сенат рассматривал жалобы на решения присутствия от частных лиц и учреждений, органов самоуправления и губернатора. Туда же подавались жалобы на незаконность постановлений городских дум, уже утвержденных министром или губернатором.

Дата добавления: 2014-11-06