Бюджетная система РФ, ее структура и принципы построения

Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 6 БК РФ) бюджетная система РФ — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Структура бюджетной системы РФ отражена в ст. 10 БК РФ (см. рис.3.1.):

1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального Фонда обязательного медицинского страхования);

2. бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (Территориальный фонд обязательного медицинского страхования);

- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

Рис. 3.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации

Одной из основ российской государственности должно стать реальное местное самоуправление, учитывающее жизненно важные интересы населения и базирующееся на активном участии в управлении самих граждан. Основным документом реформы местного самоуправления стал Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он установил, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общие правовые, территориальные и экономические принципы организации местного самоуправления, определил государственные гарантии его осуществления.

На основании этого закона в бюджетной системе РФ появился новый подуровень местных бюджетов – бюджеты городских и сельских поселений. Органы исполнительной власти всех типов муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений) наделены законодательно закрепленными доходными и расходными полномочиями.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ, оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Рассмотрим структуру местного самоуправления Смоленской области.

До муниципальной реформы 2003 года на территории области существовало 27 муниципальных образований: 2 городских муниципальных образования (города Смоленск, Десногорск), 25 районных муниципальных образования (Велижский, Вяземский, Гагаринский и др. районы)

В ходе муниципальной реформы городские муниципальные образования были наделены статусом городских округов, районные муниципальные образования – статусом муниципальных районов, в составе которых образованы новые городские и сельские поселения.

В настоящее время на территории Смоленской области расположено 25 муниципальных районов, 2 городских округа, 25 городских и 298 сельских поселений (смотри рис. 3.2.).

Рис. 3.2. Структура местного самоуправления Смоленской области

Таким образом, в связи с реализацией реформы местного самоуправления в соответствии с ФЗ-№ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 г сформировалась двухуровневая система местных бюджетов:

1) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов (в Смоленской области их 27: 25 бюджетов муниципальных районов и 2 бюджета городских округов - Смоленска и Десногорска)

2) бюджеты городских и сельских поселений (в Смоленской области с 01.01.2006 г. насчитывается 25 бюджетов городских поселений и 298 бюджетов сельских поселений).

Данная структура бюджетной системы РФ приближена к структуре бюджетных систем западных стран, в которой возрастает удельный вес местных бюджетов как важнейшего звена финансовой системы.

Дополнительные подуровни в бюджетной системе выделялись для того, чтобы местные власти могли самостоятельно распоряжаться имеющимися финансовыми ресурсами, но, как показал опыт функционирования российского местного самоуправления, у данной модели его организации имеются недостатки. Так, при использовании «поселенческой» модели местного самоуправления создается множество мелких муниципальных образований, что ослабляет финансовую базу, затрудняя решение всего круга вопросов местного значения, не обеспечивает комплексного территориального развития и отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти, что затрудняет контроль за их функционированием со стороны государства.

Для достижения целей реформы муниципального самоуправления недостаточно только создания законодательной базы. Ведь даже самая идеальная нормативная база сама по себе еще не является гарантом создания в стране эффективной системы местного самоуправления, помимо этого необходимы:

1. Активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства, но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результатах).

2. Наличие организационных структур, создаваемых населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, различные формы общественного контроля).

3. Наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.

Все эти составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования.

В первую очередь, развитию реальной самостоятельности местного самоуправления препятствует высокая степень зависимости большинства местных бюджетов от вышестоящих бюджетов, выражающаяся в отсутствии финансовой базы развития (низкий удельный вес доходов от местных налогов в местных бюджетах, высокий удельный вес регулирующих налогов и безвозмездных поступлений (финансовой помощи))

Принципы организации бюджетной системы РФ установлены Бюджетным кодексом РФ (ст. 29 - 38²), причем с 01.01.2008 г. их состав расширен до 13. Приведем основное содержание данных принципов.

Наименование принципа	Содержание принципа
1. Принцип единства бюджетной системы	Означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ	Означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований
3. Принцип самостоятельности бюджетов	Означает: - право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; - право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным Кодексом РФ (БК РФ); - право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; - право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ); - недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; - право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов; - недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; - недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов
4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований	Означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ
5. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов	Означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах
6. Принцип сбалансированности бюджета	Означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета
7. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств	Означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств
8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов	Означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: - субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; - средств целевых иностранных кредитов (заимствований); - добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; - расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ; - расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ; - отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете), начиная с очередного финансового года
9. Принцип прозрачности (открытости) бюджетов	Означает: - обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; - обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные органы государственной власти и муниципальных образований, процедур рассмотрения и принятия решений о проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа государственной власти (муниципального образования), либо между представительным органом государственной власти (муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией); - стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Секретные статьи утверждаются только в составе федерального бюджета
10. Принцип достоверности бюджета	Означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета
11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств	Означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования
12. Принцип подведомственности расходов бюджетов	Означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от своего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации
13. Принцип единства кассы	Означает зачисление кассовых поступлений и осуществление кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами своих территорий, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ

Состав и содержание отдельных принципов бюджетной системы РФ постоянно уточняются (см. БК РФ), что говорит об активном реформировании российской бюджетной системы.