Основные направления бюджетного реформирования

Эволюция бюджетной системы Российской Федерации

В становлении и развитии российской бюджетной системы можно выделить ряд основных этапов.

1) До 1991 г государственный бюджет РСФСР, как и других союзных республик, включался в государственный бюджет СССР. В государственном бюджете СССР отражались все бюджеты на территории страны, в том числе, сельские и поселковые. Он состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов 15 союзных республик и бюджета государственного социального страхования. В союзном бюджете в 1970—1990 гг. концентрировались 50—52% общего объема ресурсов государственного бюджета. На бюджеты союзных республик приходилось 48—50%, из которых 35% находились в распоряжении республиканских бюджетов республик и 15% — в местных бюджетах.

2) В 1991 г. бюджетная система РФ претерпела кардинальные изменения. В соответствии с Законом РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и рядом других законов и постановлений Правительства РФ государственная бюджетная система России была коренным образом перестроена и включала три звена:

- республиканский бюджет РФ или федеральный бюджет;

- бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований;

- местные бюджеты (районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов).

3) В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации с 1 января 2000 г. в состав бюджетной системы России стали включаться государственные внебюджетные фонды, образованные еще в 90-е годы.

4) В 2003-2004 г. бюджетная система России была реформирована в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», что обусловлено принятием 6.10.2003 г. ФЗ-№ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В соответствии с Законом о принципах организации местного самоуправления предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней:

1) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов;

2) бюджеты городских и сельских поселений

Современная структура бюджетной системы РФ приближена к структуре бюджетных систем развитых стран, в которой местным бюджетам отводится ведущая роль как важнейшему звену финансовой системы и основе демократического устройства общества.

В настоящее время бюджетная система России претерпевает значительные изменения, связанные с осуществлением ряда бюджетных реформ.

Начиная с 90-х годов и по настоящее время в Российской Федерации осуществляется целый ряд бюджетных реформ, которые можно разделить на три уровня реформирования (рис. 3.3.):

- макроуровень: Федерация - субъекты РФ – местное самоуправление (то есть реформа межбюджетных отношений)

- мезоуровень: Правительство - финансовые органы - министерства (то есть реформа бюджетного процесса)

- микроуровень: министерства - службы – учреждения (то есть реструктуризация бюджетной сети).

Рис. 3.3. Уровни и этапы бюджетных реформ

Далее подробно остановимся на направлениях бюджетных реформ.

Макроуровень – 1 этап: реформа межбюджетных отношений:

1.1999-2001 гг. – Концепция реформирования межбюджетных отношений (Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 №862)

2.2003-2005 гг. – Программа развития бюджетного федерализма до 2005 года (Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 №584)

3. ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоупрвления в РФ» от 06.10.2003г.

Основные результаты реформы межбюджетных отношений (1 этапа):

1. Бюджетная система РФ становится фактически 4-х уровневой, т.к. в связи с принятием ФЗ №131 «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 06.10.2003г. появляется новый подуровень местных бюджетов – бюджеты городских и сельских поселений.

2. Четкое разграничение расходов между уровнями – вводится понятие «расходные обязательства»

3. Закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов на постоянной основе

Мезоуровень – 2 этап: реформа бюджетного процесса:

1. 2004 – 2006 гг. – Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006гг (Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 №249)

2. 2007-2008 гг. – ФЗ №63 «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса» от 26.04.2007 (новая редакция БК РФ – 2008 г.)

Основные результаты реформы бюджетного процесса (2 этапа):

1. Упрощение процедур рассмотрения бюджета (3 чтения вместо 4)

2. Среднесрочное финансовое планирование (бюджеты составляются на 3 года)

3. Переход от «управления затратами» к «управлению результатами» (бюджетирование, ориентированное на результат – БОР)

Микроуровень – 3 этап: реформа бюджетных учреждений:

1. 2007 г. – ФЗ №174 «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006г.

2. 2011-2012 гг. – ФЗ №83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010г.

Основные результаты реформы бюджетных учреждений (3 этапа):

1. Появление нового вида учреждений – автономных учреждений (АУ) – 2007г.

2. Реструктуризация бюджетной сети и создание 3-х типов учреждений – казенные (КУ), бюджетные (БУ), автономные (АУ) – 2010г.

3. Ужесточение использования бюджетных средств (переход от сметного финансирования к государственным (муниципальным) заданиям)

Рассмотрим отдельные этапы реформирования бюджетных отношений более подробно.

С 2004 года в Российской Федерации идет бюджетная реформа, которая носит не «догоняющий», как это было во многих случаях, а «опережающий» характер. Одной из основных целей реформы является повышение качества предоставляемых обществу государственных услуг. Практически аналогичные бюджетные реформы в это же время проходят в ведущих мировых державах «Большой восьмерки»: США, Франции, Германии, Великобритании. Успехи России в этом направлении были признаны мировой общественностью, когда министр финансов России А.Л. Кудрин был отмечен как один из наиболее эффективных министров финансов.

В связи с многолетним систематическим ростом доли национального дохода государств, перераспределяемой через систему государственного бюджета, общество предъявляет все более растущие требования к процессам формирования доходов государства, их обоснованности, к эффективности и прозрачности государственных расходов, направленных на долгосрочный экономический рост. Все это предопределяет инновационный характер современного развития и реформирования бюджетной сферы.

Таким образом, Россия наряду с большинством развитых стран и стран с развивающейся экономикой успешно проводит бюджетную реформу, направленную на реализацию принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами,к которым относятся:

- финансовая прозрачность;

- долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов;

- эффективная и справедливая система межбюджетных отношений;

- среднесрочное финансовое планирование;

- бюджетирование, ориентированное на результаты.

Важным шагом в повышении результативности бюджетной реформы стала правительственная «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.», в которой был дан анализ сложившейся на тот момент ситуации в бюджетном процессе, определены основные направления и перспективы бюджетной реформы, заложены фундаментальные изменения, направленные на создание системы эффективного управления общественными финансами.

Сутью реформирования Концепцией было объявлено смещение акцентов от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров (см. таблицу 3.2.).

Таблица 3.2.

Основные направления «Концепции реформирования бюджетного процесса

в Российской Федерации в 2004-2006 гг.»

Концепция и ее направления	Цели: Создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики
1. Реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета	Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений в структуре и функциях федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам
2. Выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обязательств	Повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики
3. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета	Переход от четырех чтений бюджета к трем и т.д.
4. Совершенствование среднесрочного финансового планирования	Формирование «встроенных» в бюджетный процесс процедур оценки результативности бюджетных расходов, поэтапного перехода от сметного принципа планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результаты
5. Развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования	Совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты

С начала реформы прошло немалое количество лет, но приходиться констатировать тот факт, что намеченные цели реформы не были достигнуты в полной мере, несмотря на то, что многое удалось сделать, говорить об эффективности государственных расходов сегодня не приходится.

На данном этапе главным приоритетом реформирования бюджетной сферы является достижение эффективности бюджетных расходов. В свое время бурный, опережающий рост расходов был оправдан: нужно было компенсировать прежнее хроническое недофинансирование многих важнейших и очень чувствительных для граждан страны сфер. Однако сегодня наступил момент, когда существующие проблемы нельзя «гасить» лишь потоками бюджетных ассигнований, необходимы серьезные структурные преобразования. Без этого не будет расти качество ни образования, ни здравоохранения, ни эффективность бюджетной сферы и отраслей реальной экономики; без структурных преобразований ничего не изменится к лучшему, не будет и реального роста.

Необходимо завершить бюджетную реформу, закончив ее на микроуровне, на уровне бюджетных учреждений, которым теперь предоставляется больше самостоятельности, но и, соответственно, ответственности. Последний виток реформы должен создать стимулы в каждом бюджетном учреждении работать лучше, больше зарабатывать, повысят требования к качеству предоставляемых услуг. Цель последних новаций в бюджетной сфере – позволить гражданам каждый день чувствовать эти изменения на себе. Основные направления реформирования бюджетной сферы на современном этапе (2010-2012 годы) отражены в таблице 3.3.

Таблица 3.3.

Основные направления бюджетных реформ на современном этапе

Направления реформирования	Содержание бюджетных реформ
1. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования	Программно-целевое планирование должно стать в самое ближайшее время основой всего бюджетного планирования. С 2012 года осуществляется переход на программную классификацию бюджета, обсуждение бюджета будет вестись не по линии финансирования того или иного раздела нынешней классификации (оборона, образование, здравоохранение), а по линии тех результатов, которых Правительство намерено добиться в рамках принятого бюджета. Согласно планам, с 2012 г. будет действовать 41 госпрограмма (97 % всего бюджета). Необходимо ужесточить персональную ответственность разработчиков и исполнителей программ
2. Повышение эффективности бюджетных расходов	Повышение ответственности за отсутствие результатов, за невыполнение сроков исполнения и пересмотра сумм финансирования. Ревизия эффективности существующих институтов развития (ОЭЗ, технопарков, фондов поддержки предпринимательства и инновационной деятельности). Повышение прозрачности и публичности бюджетной сферы
3. Реструктуризация бюджетной сети	Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83‑ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" регулирует создание 3 типов учреждений, обладающих различной правоспособностью: автономные учреждения и бюджетные – более полной, у казенных учреждений правоспособность практически отсутствует, т.к. они действуют от имени публично-правового образования
4. Повышение качества государственных и муниципальных услуг	В ФЗ №83 четко прописаны инструменты повышения качества услуг: государственные задания на оказание услуг; стандарты (показатели качества) услуг; четкое разделение платных и бесплатных услуг; создание мотивации коллектива и руководства к качеству и эффективности оказываемых услуг
5. Развитие информационной системы управления государственными финансами («Электронный бюджет»)	Построение электронного бюджета с помощью информационных технологий, а также формирование федеральной контрактной системы, обеспечивающей эффективные механизмы госзакупок, прозрачный порядок размещения заказов, формирование начальных цен, контроль исполнения контрактов

Одним из главных направлений реформирования бюджетного процесса должно стать совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. К основным проблемам в этой сфере можно отнести:

- наличие административных барьеров, увеличивающих сроки согласования и утверждения проектно-сметной документации;

- несвоевременное открытие бюджетного финансирования на реализацию запланированных мероприятий;

- неравномерность поступления средств в течение финансового года;

- недостаточно обеспечено участие субъектов Российской Федерации в формировании перечня строек и объектов, что не позволяет в полной мере учесть интересы и приоритеты регионов;

- несвоевременное доведение до субъектов Российской Федерации информации о разработке целевых программ;

- отсутствие четкой схемы подачи необходимых документов в федеральные ведомства, что ведет к тому, что регионы направляют свои бюджетные заявки с опозданием либо неправильно оформленные.

Важнейшим условием экономического роста и повышения эффективности использования бюджетных средств является ускорение процесса реструктуризации бюджетного сектора. Действующий в большинстве случаев механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения. Сравним типы государственных учреждений по критериям, приведенным в Приложении 1.

Таким образом, Российская Федерация сейчас находится на завершающем этапе реформирования бюджетной сферы:

- с 2009 г. государство отказывается от сметного финансирования бюджетных учреждений и переходит к системе своеобразных контрактов – государственных и муниципальных заданий;

- с 2011 года осуществляется реформирование бюджетных учреждений, если раньше самостоятельностью обладали только автономные учреждения, то теперь все бюджетные учреждения, кроме казенных;

- с 2012 года осуществляется переход к программной классификации расходов и программному бюджету – на 97%, все это оставляет надежду на достижение качества жизни населения России и укреплению ее позиций.

Бюджетные реформы предполагалось завершить к 2008 году, но в силу ряда причин, в числе которых и большие доходы от эксплуатации природных ресурсов, на сегодняшний день они носят незавершенный характер.

5. Бюджетное право и его источники

Бюджетное право -это совокупность юридических норм, регулирующих бюджетное устройство страны и бюджетный процесс, то есть порядок бюджетного планирования, рассмотрения, утверждения и исполнения всех бюджетов, входя в их в бюджетную систему государства, а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере.Бюджетное право - составная часть финансового права

Норма бюджетного права — это установленное государством строго определенное правило поведения в бюджетных отношениях, закрепляющее юридические права и обязанности их участников.

Нормы призваны регулировать действия бюджетного процесса, и в зависимости от способа воздействия на них различают следующие виды:

• обязывающие нормы, требующие от участников бюджетного процесса совершения установленных действий;

• запрещающие нормы, запрещающие участникам бюджетного процесса определенные действия;

• уполномочивающие нормы, устанавливающие права участников бюджетного процесса на совершение определенных действий.

К бюджетным правоотношениям относятся (ст.1):

1. отношения, возникающие между субъектамибюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуще­ствления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; (Абзац в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. №63-Ф3.)

2. отношения, возникающие между субъектамибюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. (Абзац в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. №63-Ф3.)

Регулируя бюджетные отношения, бюджетное право определяет участников этих отношений, т.е. субъектов бюджетных правоотношений.

Субъектами бюджетных правоотношений являются:

1. Российская Федерация в целом;

2. субъекты Российской Федерации;

3. муниципальные образования;

4. представительные и исполнительные органы государственной и местной власти;

5. государственные и муниципальные организации и учреждения;

6. граждане и негосударственные организации.

Источники бюджетного права - законодательные акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

В целом, все источники бюджетного права можно классифицировать следующим образом (см. рис.3.4.)

Рис.3.4. Система источников бюджетного права

Основополагающими источниками бюджетного права России являются:

1. Конституция - главный источник финансового и бюджетного права (принята в 1993 г.) В Конституции заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, которые сформулированы с учетом федеративного устройства государства.

2. Бюджетный кодекс (принят 31.07.98г, введен в действие с 01.01.2000 г.) – наиболее важный и емкий из законодательных актов в области бюджетного права. Устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовые положения субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, а также определяет основы бюджетного процесса в РФ (см. рис.3.5.)

Рис. 3.5. Структура Бюджетного кодекса РФ

Бюджетный кодекс законодательно зафиксировал компетенцию и полномочия органов власти всех уровней в бюджетной сфере. Можно говорить о трех редакциях БК РФ – 2000 года, 2005 и 2008.

Структура бюджетного законодательства представлена на рис. 3.6.

Рис.3.6. Структура бюджетного законодательства

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Но из этого правила есть исключение: международные договоры РФ применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Акты бюджетного законодательства РФ не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или федеральным законом.

Кроме того, правовые акты традиционно классифицируют по юридическим свойствам, выделяя следующие.

1. Нормативные акты, которые устанавливают общие правила для участников финансовых отношений, регулируют определенные виды финансовых отношений; определяют конкретные признаки соответствующего вида финансовых отношений.

2. Финансово-плановые акты (Федеральный закон о федеральном бюджете РФ и др.)

Дата добавления: 2014-11-06