Принципи бюджетної системи України

Бюджетний кодекс України закріплює 10 принципів, на яких ґрунтується бюджет­на система (рис. 1.11): 1) єдності; 2) збалансованості; 3) самостійності; 4) повноти; 5) обґрунтованості; 6) ефективності та результативності; 7) субсидіарності; 8) цільового використання бюджетних коштів; 9) справедливості і неупередженості; 10) публічнос­ті та прозорості.

Відповідно до Статті 95 Конституції України, бюджетна система будується на за­садах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадя­нами і територіальними громадами і закріплює виключно законодавче і цільове ре­гулювання будь-яких видатків держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільо­ве спрямування цих видатків; проголошує ідею збалансованості бюджету; закріплює принцип звітності і прозорості (оприлюднення) звітів про доходи і видатки Держав­ного бюджету України та місцевих бюджетів.

Принцип (від лат. — початок, основа) визначається як основні, вихідні положен­ня, установка для якої-небудь теорії, вчення, науки або керівне положення, основне правило діяльності. Дотримання обґрунтованих принципів побудови бюджетної сис­теми, виокремлених у статті 7 Бюджетного кодексу України, визначає ефективність її функціонування в країні.

Принцип єдності передбачає єдині засади функціонування (співвідношення та взаємодії) різних видів бюджетів як елементів єдиної бюджетної системи України. Єдність бюджетної системи дозволяє проводити єдину соціальну і економічну полі­тику в країні.

Зміст принципу єдності бюджетної системи України розкривається у пункті 1 статті 7 Бюджетного кодексу України як єдність правової бази, грошової системи, ре­гулювання бюджетних відносин, існування єдиної бюджетної класифікації, єдиний порядок виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку коштів державного та місцевих бюджетів і звітності.

Єдність бюджетного законодавства України полягає у прийнятті Бюджетного ко­дексу України — єдиного кодифікованого акту, який детально регулює бюджетні від­носини.

Принцип єдності бюджетної системи України передбачає регулювання бюджет­них відносин, яке, з одного боку, гарантувало б єдині основи фінансової діяльності держави і органів місцевого самоврядування, а з іншого — дозволяло б місцевим ор­ганам влади та місцевого самоврядування у межах своїх повноважень здійснювати бюджетне регулювання у межах чинного законодавства.

Суттєвою ознакою єдності бюджетної системи України є єдність принципів по­будови бюджетної системи України.

Важливою складовою принципу єдності бюджетної системи України є встанов­лення єдиних форм бюджетної документації і звітності, затверджених законодавст­вом України та обов'язкових для використання всіма учасниками бюджетного про­цесу.

Рис. 1.11. Принципи побудови бюджетної системи України

Іншим важливим аспектом принципу єдності бюджетної системи України є вста­новлення єдиних вимог щодо відповідальності та заходів впливу за вчинені порушен­ня бюджетного законодавства (статті 116-124 Глави 18 цього Кодексу).

Принцип єдності бюджетної системи України визначає також єдину бюджетну класифікацію, обов'язкову для застосування всіма учасниками бюджетного процесу (стаття 8 цього Кодексу).

Принцип єдності бюджетної системи України ґрунтується на взаємодії усіх бюд­жетів. Основою реалізації принципу єдності бюджетної системи є, перш за все, до­сягнення єдності бюджетів, які входять до неї.

Отже, загальне визначення бюджетного процесу, його стадій, єдиної бюджетної класифікації, яка застосовується до всіх видів бюджетів, єдність принципів побудови бюджетної системи, встановлення єдиних форм бюджетної документації і звітності забезпечує єдність всіх складових бюджетної системи.

Принцип збалансованості бюджетної системи ґрунтується на положеннях статті 95 Конституції України, згідно з якою держава прагне до збалансованості бюджету України. У Бюджетному Кодексі це положення деталізовано. Принцип збалансова­ності означає, що всі витрати бюджету мають покриватися загальною сумою доходів і джерел фінансування його дефіциту, тобто повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджет­ний період.

Дотримання принципу збалансованості бюджету закладає основи мінімізації бюд­жетного дефіциту (профіциту). Відповідно до Бюджетного кодексу України заборо­няється приймати дефіцитний бюджет без визначення джерел фінансування його дефіциту (пункт 1 статті 14 цього Кодексу), а уповноважені органи при складанні, затвердженні і виконанні бюджету мають виходити з необхідності мінімізації розмі­ру дефіциту бюджету.

Принцип самостійності є найважливішим принципом, зміст якого розкривається у пункті 3 статті 7 Бюджетного кодексу України. Відповідно до Бюджетного кодексу цей принцип означає, що державний бюджет і місцеві бюджети є самостійними: дер­жава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язан­ня органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. А органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави.

Самостійність забезпечується:

- закріпленням за бюджетами кожного рівня бюджетної системи відповідних дже­рел доходів, перелік яких визначається законодавством;

- правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Респуб­ліки Крим та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України;

- правом самостійного і незалежного розгляду і затвердження кожного з бюдже­тів, тобто відповідні органи влади і органи місцевого самоврядування мають право самостійно, незалежно одне від одного брати участь у бюджетному процесі.

Усі перераховані аспекти, що характеризують принцип самостійності, фактично відображають повноваження й обов'язки органів влади адміністративно-територіаль­них утворень, які затверджують і виконують відповідний бюджет.

Принцип самостійності фактично захищає бюджети від неправомірного чи необ- ґрунтованого перерозподілу або вилучення бюджетних коштів, від втручання у бюд­жетний процес на будь-якій його стадії.

Слід зазначити, що реальне забезпечення принципу самостійності всіх бюджетів неможливе без існування власних джерел доходів, достатніх для виконання функцій органів влади та органів місцевого самоврядування, які є розпорядниками бюджет­них коштів. Лише у випадку, якщо всі органи влади наділені для реалізації своїх пов­новажень необхідними бюджетними коштами, можна говорити про реалізацію прин­ципу самостійності бюджету. На практиці цей принцип реалізується у межах закріп­лених за кожним органом влади компетенції. Компетенція (лат. — взаємно прагну, відповідаю) — сукупність предметів відання, завдань, повноважень, прав і обов'язків державного органу або посадової особи, що визначаються законодавством. У загаль­ному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядуван­ня, визначено Конституцією України, стаття 143 якої передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцево­го самоврядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіаль­них одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори від­повідно до закону тощо. Деталізується та конкретизується компетенція місцевого са­моврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Таким чином, самостійність місцевих бюджетів повинна реалізовуватися як пра­вами органів влади та місцевого самоврядування на самостійний розгляд і затверд­ження власних бюджетів, так і шляхом закріплення за відповідними бюджетами та­кого розміру доходів, який би дав змогу здійснювати фінансування мінімально необ­хідних видатків.

Згідно зі статтею 142 Конституції України, держава бере участь у формуванні до­ходів бюджетів органів місцевого самоврядування, фінансово підтримуючи місцеве самоврядування. Крім того, відповідно до статті 143 Конституції України органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. При цьому держава зобов'язується фінансувати здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків.

Принцип повноти передбачає, що всі відображені у нормативно-правових актах доходи і витрати усіх бюджетів підлягають включенню в обов'язковому порядку і у повному обсязі до складу бюджетів. Крім того, елементом принципу повноти можна вважати також принцип повноти структури бюджетної системи. Вимога цього прин­ципу означає, що у бюджетній системі мають бути враховані всі реально існуючі ви­ди бюджетів відповідного адміністративно-територіального утворення.

Принцип обґрунтованості відображає достовірність показників прогнозу соціаль­ного і економічного розвитку відповідної території та реалістичності розрахунків доходів і видатків бюджету. На рівні держави це означає, що для складання обґрун­тованого бюджету необхідні реалістичні прогнози макропоказників: валового внут­рішнього продукту (ВВП), динаміки індексів споживчих цін та цін виробників, офі­ційного обмінного курсу гривні, доходів, заробітних плат, рівня зайнятості і безро­біття, чисельності різних категорій населення тощо.

З метою дотримання вимоги реалістичності необхідно відобразити зв'язок і вплив факторів соціально-економічного розвитку на статті доходів і видатків бюджету. Важ­ливим є використання економіко-математичного і статистичного апарату для визна­чення впливу факторів, які визначають доходні і видаткові статті бюджету.

Збіг звітних даних щодо виконання бюджету в цілому і за кожною статтею із за­твердженими показниками прийнятого бюджету у вирішальній мірі залежить від якості зроблених прогнозів.

Водночас відомо, що ряд процесів знаходиться поза сферою впливу держави, на­приклад зміни світових цін на нафту. За умови розгортання негативних процесів та­кого роду надійності і достовірності бюджету часто складно досягти, а фактичне ви­конання бюджету за доходами і видатками повною мірою не відповідатиме заплано­ваним показникам.

Принцип ефективності та результативності передбачає, що при складанні та ви­конанні бюджетів учасники бюджетного процесу мають виходити з необхідності до­сягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів. При цьому цілі учасників бюджетного процесу повинні ґрунтуватися на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку еконо­міки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Авто­номною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням.

Таким чином, на стадії складання чи виконання бюджету учасники бюджетного процесу, відповідальні за складання і виконання бюджетів, мають виходити з двох цілей: перша — досягнення запланованої мети, друга — досягнення максимального результату. При досягненні запланованої мети учасники бюджетного процесу повин­ні прагнути до економії бюджетних коштів, а при досягненні максимального резуль­тату (порівняно із запланованим) — мають право використати всі передбачені в бюд­жеті кошти для фінансування відповідних заходів.

Контроль за дотриманням принципу ефективності здійснюється шляхом прове­дення аудиту та оцінки ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства, що визначається частиною 2 статті 19 цього Кодексу.

Включення до Бюджетного кодексу у редакції 2010 р. принципу результативнос­ті обумовлене подальшим розвитком програмно-цільового методу у бюджетному процесі України та передбачає використання ряду груп результативних показників, які визначено Концепцією застосування програмно-цільового методу у бюджетно­му процесі України (розпорядження КМУ від 14 вересня 2002 року №538-р «Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному про­цесі»). Впровадження результативних показників дає змогу показати ефективність використання бюджетних коштів, співвідношення досягнутих результатів і витрат, тривалість виконання бюджетної програми, її необхідність і відповідність визначеній меті, а також порівняти результати виконання бюджетних програм у динаміці і за ро­ками головними розпорядниками бюджетних коштів. Виділено такі групи результа­тивних показників: показники затрат, показники продукту, показники ефективності, показники якості (результату).

Принцип субсидіарності означає, що розподіл видів видатків між бюджетами по­винен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних по­слуг до їх безпосереднього споживача.

Субсидіарність (від лат. «зиЬзідіагіиз») означає «служити для допомоги», «призна­чатися для допомоги». Згідно з цим принципом, певному бюджету тільки тоді мож­на надавати допомогу, коли його можливості є недостатніми для виконання встанов­лених функцій. Відповідно до положень Європейської хартії місцевого самовряду­вання, дотримання принципу субсидіарності передбачає, що надання державних по­слуг при максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх без­посереднього споживача підвищує їх ефективність. Практичне застосування принци­пу субсидіарності означає, що всі види суспільних благ та послуг мають бути проана­лізовані з точки зору доцільності передачі повноважень у їх наданні між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами.

Принцип цільового використання бюджетних коштів встановлює, що бюджетні кош­ти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджет­ними асигнуваннями. У структурі видатків бюджету реалізації цього принципу сприяє відомча класифікація видатків та кредитування бюджету, відповідно до якої бюджетні кошти виділяються у розпорядження конкретних розпорядників бюджетних коштів з визначенням напрямів їх використання на фінансування конкретних цілей. За своєю суттю всі бюджетні кошти мають цільову спрямованість, адже вони призначені для фі­нансового забезпечення завдань і функцій держави і місцевого самоврядування.

Цільове використання бюджетних коштів передбачає їх витрачання на цілі, що відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджет­них коштів, визначених у паспорті бюджетної програми (у разі застосування про­грамно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюд­жетних коштів; бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану ви­користання бюджетних коштів).

Визначення бюджетного асигнування та бюджетного призначення дається відпо­відно в пунктах 6 та 8 статті 2 цього Кодексу.

Цільове використання бюджетних коштів є невід'ємною вимогою Бюджетного кодексу України, в якій передбачається відповідальність за нецільове використання бюджетних коштів (Стаття 119 цього Кодексу).

Принцип справедливості та неупередженості означає, що бюджетна система Украї­ни будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багат­ства між громадянами і територіальними громадами. Цей принцип закріплено у стат­ті 95 Конституції України. Дотримання даного принципу означає, що у державі забез­печено рівний доступ всіх громадян до бюджетних послуг та соціальних гарантій.

Тлумачення принципу публічності та прозорості у новій редакції Бюджетного ко­дексу 2010 р., порівняно із попереднім, докорінним чином змінилося. Тепер дотри­мання цього принципу передбачає:

- обов'язкове інформування громадськості у відкритому друці затверджених бюд­жетів і звітів про їх виконання, повноту представлення інформації про хід виконан­ня бюджетів, а також доступність інших відомостей за рішенням законодавчих орга­нів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- обов'язкову відкритість для суспільства і засобів масової інформації процедур розгляду і прийняття рішення щодо проектів бюджетів, у тому числі з питань, які ви­кликають певну розбіжність, неузгодженість в законодавчому органі державної вла­ди, або між законодавчим і виконавчою органами державної влади.

Доступність інформації про бюджет встановлена статтею 28 цього Кодексу. Та­ким чином, принцип публічності та прозорості зобов'язує органи влади оприлюдню­вати (надавати інформацію, публічно представляти) бюджет і хід бюджетного проце­су, звіти про виконання державного бюджету та місцевих бюджетів в установлені Бюджетним кодексом України терміни та у визначених засобах масової інформації. У той же час допускається виключення окремих видатків із інформації про виконан­ня бюджету, у випадку, якщо це стосується державних інтересів і пов'язано зі збері­ганням державної таємниці.

Порівняно з попередньою редакцією, зі статті 7 Бюджетного кодексу України 2010 р. виключено принцип відповідальності учасників бюджетного процесу. Відпо­відальність та заходи впливу за вчинені порушення бюджетного законодавства визна­чено у главі 18 (статті 116-124 цього Кодексу).

Основною метою виділення принципів бюджетної системи є побудова такої бюд­жетної системи, яка при найбільш оптимальному використанні фінансових ресурсів держави відображає державний (унітарний) устрій України у поєднанні з самостій­ністю місцевих бюджетів, тобто принципи відображають вимоги, які висуваються до організації і устрою бюджетної системи.

Дата добавления: 2014-12-27