Державні та місцеві гарантії

В умовах посилення міжнародної конкуренції, важливе значення для підвищен­ня інвестиційної привабливості вітчизняних підприємств відіграють заходи непрямої державної підтримки. Одним із основних інструментів такої підтримки є надання державних та місцевих гарантій за кредитами, що не передбачає прямого викори­стання бюджетних коштів.

Гарантія виконання боргових зобов'язань — це вид забезпечення виконання зо­бов'язань, відповідно до яких держава або місцеві органи влади приймають на себе грошове зобов'язання перед кредитором, оформлене в письмовій формі (гарантійний лист, договір про надання гарантії), здійснити платежі в обсязі визначеному умова­ми надання гарантії, у разі невиконання позичальником зобов'язань щодо повернен­ня грошових коштів. У вітчизняному законодавстві витрати з бюджету в результаті настання гарантійного випадку, а також погашення позичальником заборгованості перед бюджетом, відображаються за статтею надання та повернення кредитів з бюд­жету, що разом із доходами та видатками визначає рівень дефіциту бюджету^[17].

До набрання чинності нової редакції Бюджетного кодексу, законодавством забо­ронялося надавати гарантії Автономною Республікою Крим та громадами міст, крім гарантій за кредитами, що надавалися міжнародними фінансовими організаціями.

Особливостями місцевих гарантій є те, що вони надаються лише суб'єктам кому­нального сектору відповідних територій з метою розвитку комунальної інфраструк­тури або впровадження ресурсозберігаючих технологій.

Надання гарантій або рекредитування (надання позик за рахунок запозичень від інших суб'єктів), якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет Укра­їни, здійснюється на умовах:

1) платності;

2) строковості;

3) майнового забезпечення^[18] або забезпечення зустрічними^[19], безвідзивними^[20] та безумовними^[21] гарантіями банків, що дотримуються встановлених Національним банком України обов'язкових економічних нормативів;

4) наявності запланованих джерел виконання боргових зобов'язань, забезпечених гарантіями держави (Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста), інших ніж кошти державного (місцевого) бюджету.

Згідно з положеннями нової редакції Бюджетного кодексу, гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов'язань суб'єктів господарювання, якщо джерелом їх повернення передбачаються кошти державного (місцевого) бюджету. Дана заборона на­самперед стосується Укравтодору, який, з одного боку є бюджетною установою, з ін­шого — від свого імені здійснює запозичення, в тому числі під гарантії уряду. При цьо­му вартість таких запозичень для Укравтодору була на 2 — 3% вищою ніж для уряду, а погашення та обслуговування зазначених позик здійснювалося з державного бюджету.

Суб'єкти господарювання, у віданні яких є майно державної або комунальної власності, зобов'язані погоджувати з Кабінетом Міністрів України та відповідними місцевими органами влади, надання цього майна у заставу. Крім того, предметом за­стави не можуть бути національні культурні та історичні цінності, що перебувають у державній власності і занесені або підлягають занесенню до Державного реєстру на­ціонального культурного надбання, об'єкти державної власності, приватизація яких заборонена законодавчими актами, а також майнові комплекси державних підпри­ємств та їх структурних підрозділів, що перебувають у процесі корпоратизації. При цьому дозволяється надавити в заставу товари в обороті або в переробці.

Використання державних гарантій можна розглядати із двох позицій. Перша поля­гає у тому, що державні гарантії розглядаються як відстрочена форма фінансування витрат бюджету, оскільки наперед відомо, що частина кредитів під державні гарантії не буде повернута. Особливо очевидним із цієї позиції було надання державних гаран­тій як перехідної форми фінансування підприємств у країнах колишнього Радянсько­го союзу. Неспроможність багатьох підприємств пристосуватися до нових ринкових умов зумовила використання державних гарантій як прихованої форми їх фінансуван­ня за рахунок бюджету.

Другий підхід розглядає державні гарантії як однин із інструментів здійснення ак­тивної економічної політики. Вважається, що за такого підходу держава і кредитори мають спільні інтереси щодо фінансування інвестиційних проектів і розподіляють між собою ризики неповернення коштів. У цьому випадку державні гарантії є додат­ковим стимулом для кредиторів, оскільки очікуваного ними прибутку недостатньо, щоб компенсувати високі ризики проектів.

Використання державних гарантій, поряд із іншими методами підтримки пріори­тетних напрямів розвитку економіки має ряд переваг:

- держава стимулює розвиток цих секторів економіки без використання бюджет­них коштів напряму, в результаті зростає кількість прокредитованих підприємств, оскільки резервів під невиконання зобов'язань необхідно менше 100% від суми на­даних кредитів під державні гарантії;

- на відміну від прямих державних субсидій, які використовуються на розсуд під­приємця, кредити під гарантії за участю держави мають цільове використання і в більшій мірі спрямовуються на розвиток;

- необхідність повернення кредитів сприяє підвищенню ефективності викори­стання залучених коштів.

Однак, існують аргументи щодо негативного впливу державних гарантій. Серед них можливість значних бюджетних витрат на обслуговування боргів позичальників в результаті настання гарантійних випадків та спотворення дії ринкового механізму, внаслідок чого за рахунок ефективних підприємств та галузей будуть підтримуватись неефективні галузі та підприємства економіки. Внаслідок цього змінюється структу­ра економіки, знижується загальний добробут.

Державні (місцеві) гарантії можуть надаватися з метою підтримки:

- малих та новостворених підприємств;

- венчурних підприємств;

- великих стратегічних, містоутворюючих підприємств, що потребують санації;

- інвестиційних проектів та розвитку інфраструктури;

- експортоорієнтованих підприємств;

- окремих галузей економіки.

У розвинутих країнах поширеною практикою є надання гарантій малим та ново- створеним підприємствам. На малих підприємствах зайнята значна частина трудових ресурсів, тому, під час економічної кризи, розвиток малого підприємництва має важ­ливе значення для підвищення рівня зайнятості населення зняття соціальної напру­ги. Малі підприємства не спроможні конкурувати на ринку позичкових капіталів із великими підприємствами в силу об'єктивних причин: по-перше, у випадку малих підприємств виникає «інформаційна асиметрія", коли кредитори володіють меншим обсягом інформації про ступінь ризику малих підприємств в порівнянні із великими та давно функціонуючими; по-друге, частка витрат кредитора на аналіз успішності проекту при кредитуванні малих підприємств зазвичай більша, ніж при кредитуван­ні великих підприємств.

Натомість, у нових індустріальних країнах, держава робить акцент на стимулю­ванні експортоорієнтованих підприємств, підприємств, що реалізують інвестиційні проекти, окремих галузей — точок економічного зростання.

Важливу роль державні гарантії відіграють і у підтримці великих підприємств, що належать до стратегічних галузей і мають загальнодержавне значення. Крім того, дер­жавні гарантії можуть надаватися з метою санації великих підприємств, що перебу­вають на межі банкрутства і закриття яких буде мати значні негативні соціальні на­слідки. Зокрема, надання державних гарантій стало одним із факторів успішного проведення санації таких відомих компаній, як Телефункен (Німеччина) та Крайс- лер (США).

У світовій практиці існує два способи надання державних гарантій. Перший спо­сіб передбачає створення гарантійних фондів повернення кредитів за участю держа­ви та комерційних банків, другий — надання державних гарантій, забезпеченням яких є кошти бюджетів.

У країнах Заходу надання державних гарантій та поручительств здебільшого здій­снюється першим способом, тобто передано спеціалізованим товариствам, створе­ним за участю державного капіталу. Перший гарантійний фонд був створений в Європі у 1848 році і являв собою асоціацію взаємодопомоги підприємців. З часом держава почала використовувати гарантійні фонди у власних інтересах з метою до­сягнення важливих для неї цілей. Участь держави, у корегуванні ринкових механіз­мів надання кредитів, набула широкого розповсюдження після другої світової війни. Тоді, державні гарантії через фінансування державою гарантійних фондів, відіграли значну роль у відродженні європейської економіки. Підтримка малого бізнесу у Ні­дерландах та Німеччині була особливо відчутною. Відтоді уряди постійно зверталися до державних гарантій під час кризових явищ. Зокрема у Великобританії, під час правління Маргарет Тетчер велике безробіття, що виникло внаслідок реструктуриза­ції вугільної галузі, вдалося подолати завдяки прийнятому «Плану Вільсона", що пе­редбачав надання державних гарантій малому бізнесу.

У 90-х роках державні гарантії широко почали використовуватись у країнах із пе­рехідною економікою у Східній Європі (додаток 1) та колишніх республіках Радянсь­кого Союзу.

Практика надання державних гарантій в Україні, за винятком гарантій аерокос­мічній галузі, мала здебільшого негативні наслідки. За період незалежності, втрати бюджету в результаті настання гарантійних випадків становили біля 2-3 млрд. дол., з них до 50% становили гарантії аграрним біржам на придбання с/г техніки. Основни­ми причинами низької ефективності надання державних гарантій були:

1) гарантування державою 100% суми кредиту;

Додаток 1. Надання державних гарантій у країнах Східної Європи^[22].

Угорщина: В Угорщині існує біля 8 регіональних фондів, проте 90% гарантій надаєть­ся централізованим фондом «Нііеідагапсіа". Він був створений у вигляді акціонерного товариства для підтримки доступу малих і середніх підприємств до банківських кредитів шляхом надання їм безумовних гарантій. Основний власник фонду — угорський уряд, який має трохи більше 50% власності фонду, шляхом участі у статутному капіталі. Ко­мерційні банки та інші фінансові установи володіють 49% статутного капіталу.

Польща: В Польщі існує ряд гарантійних фондів, більшість із яких були створені в рамках програм технічної допомоги. Два регіональні фонди і їх гарантійні капітали були створені в рамках спільної програми Польщі та Великобританії розвитку малого бізнесу. В середині 90-х років ряд фондів і відповідно, їх капіталів було створено за рахунок єв­ропейських коштів, залучених польським фондом підтримки і розвитку малого і серед­нього бізнесу. Деякі фонди були сформовані за рахунок коштів державного Казначейсь­кого Агентства із сільськогосподарської власності. Ще один регіональний фонд було створено в 2000 році в Познані, за рахунок ресурсів місцевого бюджету (75%) і Польсь­кого ощадного банку (25%).

Литва: Сільськогосподарський фонд кредитних гарантій був створений у 1997 році як акціонерне товариство. Фонд займається наданням гарантій банкам і виплатою серед- ньо- і довгострокових проблемних кредитів, виданих с/г підприємствам. Міністерство сільського господарства є єдиним власником гарантійного фонду. Держава несе субсиді- арну відповідальність за зобов'язаннями фонду.

Естонія: Естонський гарантійний фонд з кредитів і експорту «КгедЕх" був створе­ний у 2000 році, що знаходиться під юрисдикцією Міністерства з економічних справ та комунікацій, цілями якої є підтримка розвитку підприємництва, експорту, житлового бу­дівництва

2) відсутність єдиного органу відповідального за результати надання гарантій, а також персоніфікації відповідальності;

3) безсистемність та відсутність чітких критеріїв щодо надання державних гарантій;

4) високий рівень корупції в країні;

5) економічна стагнація та девальвація національної валюти у 90-х роках.

З метою відшкодування цієї заборгованості, заборгованості перед бюджетом, що виникатиме в результаті рекредитування з державного (місцевого) бюджету, а також плати за користування цими позичками, нова редакція Бюджетного кодексу перед­бачає застосування механізму стягнення не внесених у строк податків і неподатко­вих платежів, включаючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржни­ків. Строк, у межах якого держава (Автономна Республіка Крим чи територіальна громада міста) може звернутися до суду з вимогою про погашення такої заборгова­ності суб'єкта господарювання не обмежується.

Органи державної податкової служби зобов'язані забезпечувати судовий процес з метою стягнення заборгованості перед відповідними бюджетами до прийняття рі­шення вищими спеціалізованими судами. Міністерство фінансів України має право залучати суб'єктів господарювання (колекторські компанії, адвокатські контори) для представництва органів державної влади у судах у справах про стягнення заборгова­ності перед державою за зобов'язаннями перед державою, що виникла в результаті на­дання бюджетного кредиту, рекредитування та виконання гарантійних зобов'язань.

Крім того, Міністерство фінансів України та виконавчі органи відповідних міс­цевих рад мають право здійснювати продаж прав вимоги погашення простроченої більше трьох років заборгованості за кредитами (позиками), залученими під держав­ні гарантії, а також за кредитами з відповідних бюджетів згідно із затвердженим по­рядком. Продаж прав вимоги Міністерством фінансів України регулюється «Поряд­ком продажу прав вимоги погашення простроченої понад три роки заборгованості перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюд­жетними позичками та фінансовою допомогою, наданою на поворотній основі», що затверджується постановами Кабінету Міністрів України. Порядок продажу прав ви­моги виконавчими органами відповідних місцевих рад затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими радами з дотриман­ням вимог встановлених Кабінетом Міністрів України.

У випадку проведення санації^[23] суб'єкта господарювання, який має заборгова­ність перед відповідними бюджетами за кредитами (позиками) під державні (місце­ві) гарантії чи за кредитами з бюджету за участю інвестора, який бере на себе солі­дарні зобов'язання щодо погашення такої заборгованості, дозволяється її розстрочення на строк не більше трьох років. Списання заборгованості суб'єктів гос­подарювання перед державою (місцевими органами влади) за позиками залученими під державні (місцеві) гарантії, дозволяється при виконанні наступних передумов:

1) у суб'єктів господарювання, стосовно яких проведено державну реєстрацію припинення юридичної особи у зв'язку з визнанням їх банкрутами, виявилось недо­статньо активів для погашення цієї заборгованості;

2) судове рішення не на користь держави набрало законної сили та стягнення та­кої заборгованості в судовому порядку є неможливим або недоцільним;

3) стягнення зазначеної заборгованості в судовому порядку є неможливим або не­доцільним.

В Україні, з метою підвищення ефективності державних та місцевих гарантій до­цільно обмежити частку покриття гарантією суми кредитів. Якщо гарантія повністю покриватиме кредитні зобов'язання позичальника, кредитор матиме менше стимулів для оцінки кредитних ризиків. Недостатність стимулів для належної оцінки ступеню кредитоспроможності позичальника та мінімізації ризику неплатежів за кредитною угодою заохочуватиме кредиторів до укладення ризикових угод, що вестиме до нако­пичення на балансі держави гарантованих зобов'язань, які з високою вірогідністю погашатимуться урядом чи місцевими органами влади.

Європейська комісія вважає, що покриття державною гарантією, 80 % суми кре­диту слугуватиме адекватним засобом мінімізації ризиків, пов'язаних з кредитною трансакцією, і стимулювання кредиторів до ретельної оцінки ступеня кредитоспро­можності позичальника. У Канаді у рамках загальної системи управління державни­ми гарантіями визначено, що кредитор несе, щонайменше, 15 % чистих витрат, пов'язаних із банкрутством позичальника.

Таким чином, розподіл кредитних ризиків між урядом, кредитором і позичальни­ком сприятиме зменшенню гостроти проблем морального ризику і негативного від­бору позичальників. Зазначений механізм зберігатиме стимули ефективно управляти ризиками для підприємств-позичальників та їх кредиторів, а для держави (місцевих органів) зменшуватиме тягар фінансових витрат, пов'язаних із функціонуванням системи державних гарантій.

§ 6. Державний та місцевий борг

Згідно методології ОР8М 2001, борг — це зобов'язання дебітора виплати процен­ти та/або основну суми боргу кредитору в обумовлений термін у майбутньому.

Боргові зобов'язання можуть залучатися у формі, що складається з таких інстру­ментів: депозитів, боргових цінних паперів, кредитів і позик, страхових технічних ре­зервів, кредиторської заборгованості, оформленої іншим чином.

Боргові цінні папери — фінансові інструменти, які засвідчують, що дана інститу- ційна одиниця має зобов'язання, які повинні бути врегульовані шляхом виплати гро­шових коштів, надання іншого фінансового інструменту чи будь якого іншого об'єк­ту, що має певну економічну цінність. Відповідно до ОР8 2001, до категорії боргових цінних паперів відносяться: 1) векселі, оборотні депозитні сертифікати, банківські акцепти та інші короткострокові цінні папери, які надають власнику безумовне пра­во у визначений термін на отримання обумовленої фіксованої суми і випускаються із дисконтом до цієї суми. 2) облігації та незабезпечені боргові зобов'язання — явля­ють собою довгострокові цінні папери, які надають їх власникам безумовне право на отримання грошового доходу.

Кредити і позики — фінансові інструменти, які створюються, коли кредитор на­дає кошти напряму дебітору і в якості засвідчення права власності на актив отримує необоротний документ. У випадку, коли кредити і позики стають об'єктом купівлі продажу на вторинних ринках, вони переносяться у категорію цінних паперів. До ка­тегорії позик відносяться також операції репо — продаж цінних паперів, монетарно­го золота та інших активів з наступним їх викупом.

Страхові технічні резерви — у ОР8 2001 вони складаються із вартості активів до- могосподарств в пенсійних фондах і резервах із страхування життя, коштів отрима­них як передоплата страхових премій, а також резервів на покриття непогашених ви­мог із страхового відшкодування. Одиниці сектору державного управління можуть приймати зобов'язання із страхових технічних резервів в якості управляючого про­грамами страхування (крім страхування життя) і неавтономними або такими які не передбачають створення спеціальних фондів пенсійними програмами. Крім цього у 8КЛ 1993 року є пропозиції ввести до цієї статті резерви на покриття можливих ви­трат пов'язаних із вступом у дію гарантійних випадків за кредитами наданими під державні гарантії.

Інша кредиторська заборгованість — заборгованість по заробітній платі та соці­альних виплатах, заборгованість з відшкодування ПДВ, авансові платежі з податків, заборгованість, що виникла в результаті взяття на себе зобов'язань іншого інститу- ційного сектору, заборгованість з виплати доходу за акціями^[24], а також зобов'язання із виплати страхових платежів спеціально створеними автономними фондами, крім

пенсійних^[25].

Залежно від методології обліку основної суми боргу розрізняють:

1) номінальну та ринкову вартість боргу;

2) консолідований та неконсолідований — різниця між ними полягає у тому, що консолідований борг не враховує тієї частини боргу, яка є у власності інших струк­турних одиниць цього сектору. Тобто якщо власником частини облігацій боргу цен­трального уряду виступають позабюджетні фонди то консолідований борг сектору державного управління буде менший на суму цих облігацій. Консолідований метод здійснюється у країнах ЄС натомість у США та Японії ведуть обліку неконсолідова- ного боргу;

3) борг, який обліковується касовим методом та методом нарахувань. При вико­ристанні касового методу до боргу не відноситься кредиторська та дебіторська забор­гованість, що відповідним чином не оформлена;

4) чистий та валовий борг — чистий борг розраховується шляхом віднімання від пасивів, що оформлені певними інструментами, що формують борг, активів за цими ж інструментами

Крім боргу органів державного управління різних рівнів, з метою контролю за по­казниками боргу, який має вірогідність стати державним у міжнародній світовій практиці обліковують так званий суспільний борг (риЬїїс (ІеЬЇ). Відповідно до міжна­родних стандартів ООН, суспільний борг — це сукупність зобов'язань (як наявних, так і юридично оформлених, які забезпечені необхідним фінансуванням, але, внаслідок деяких обставин, не є такими, що набрали чинності), які безпосередньо прийняті на себе державними органами такими як: центральний уряд (або федеральний уряд за­лежно від політичної організації країни); центральні органи штатів, провінцій, муні­ципалітетів, регіонів або інші місцеві органи влади; корпорації або підприємства, які знаходяться у державній власності чи контролюються державою.

Обмеження обсягу державного боргу. У світовій практиці перші спроби формалі­зувати обмежуючі правила у вигляді законодавчих норм розпочалися понад 150 ро­ків тому. З цього часу еволюція законодавчого регулювання державної заборгованос­ті пройшла чотири етапи:

Табл. 3. Основні відмінності у визначенні боргу згідно міжнародної та вітчизняної методології

	СР8М 2001	ЕБР	Україна
Вплив зобов'язань з виплати пенсій на обсяг боргу	відносяться	не відносяться	не відносяться
Вплив умовних в т.ч. гарантійних зобов'язань на обсяг боргу	можуть відноситись	не відносяться	відносяться
Вплив зобов'язань установ, що не відносяться до СЗДУ, однак підтримуються державою на обсяг боргу	можуть відноситись	не відносяться	не відносяться
Рівень сектору, на якому визначається борг, що підлягає обмеженню	-	СЗДУ	центральний бюджет

- Спершу регіональні органи влади федеральних держав намагалися забезпечи­ти ефективне використання запозичених коштів через дотримання "золотого пра­вила" державних фінансів. Починаючи із середини XIX ст., деякі штати у США та з 1920-х рр. кантони у Швейцарії взяли на себе зобов'язання підтримувати баланс поточного бюджету.

- Після ІІ світової війни окремі індустріальні країни — Німеччина, Італія, Япо­нія, Нідерланди — ввели до національного законодавства вимоги щодо балансуван­ня бюджету, які були обов'язковими для центрального уряду. Такі вимоги органічно вписувалися в стабілізаційні програми грошових реформ, які проводилися в цих кра­їнах у повоєнний період.

- У 1960-ті рр. пильна увага почала приділятися джерелам фінансування дефіци­ту бюджету. Ряд країн вдалися до заборони фінансування дефіциту бюджету з емі­сійних джерел. Такі норми стали складовою частиною законодавства розвинених країн і деяких країн, що розвиваються (Індонезії, країн Африки).

- Новітня історія законодавчого регулювання боргових операцій бере свій поча­ток з 1994 р. (у цей час було прийнято Акт про фінансову відповідальність у Новій Зеландії). Її особливістю стала велика кількість та значне поширення регулюючих норм у галузі державної заборгованості. Дані норми умовно поділяються на три основні групи: вимоги щодо балансування бюджету, накладення боргових лімітів та обмежень на розмір державних видатків. З того часу все більша кількість країн із пе­рехідною та розвинутою економікою вдаються до законодавчого регулювання борго­вих операцій як на рівні держави і муніципальних утворень, так і на рівні міжнаціо­нальних об'єднань.

Маастрихтський договір, підписаний країнами-членами ЄС у 1991 р., встановив кількісні обмеження на взаємопов'язані показники дефіциту бюджету і державного боргу на рівні 3 % ВВП і 60 % ВВП відповідно.

Щодо економічного обґрунтування кількісних критеріїв, то на початку 1990-х рр., коли багато європейських країн вже мали достатньо великі обсяги накопиченої державної заборгованості, країни-члени Європейського Валютного Союзу для недо­пущення її подальшого зростання прийняли рішення про обмеження державного боргу рівнем 60 % ВВП. Кількісний критерій для дефіциту бюджету був визначений
розрахунково на основі граничного розміру державного боргу на рівні 60 % ВВП. Розрахунки ґрунтувалися на такому допущенні: в довгостроковій перспективі серед­ньорічні темпи зростання номінального ВВП становитимуть 5 %, що передбачає будь-яку комбінацію реальних темпів зростання і темпів інфляції на рівні 5 %. За та­ких умов для стабілізації частки державного боргу у ВВП необхідним стає зведення бюджету з дефіцитом, який не перевищує 3 % ВВП. Було доведено, що тільки при реалізації вказаних макроекономічних передумов і дотриманні даного обмеження на дефіцит бюджету країнам-членам вдасться уникнути збільшення державної заборго­ваності та виникнення проблем, пов'язаних з обслуговуванням боргу. Взаємозв'язок між дефіцитом та боргом наведений у додатку 2.

Додаток 2.

Стабільність рівня державного боргу (—) досягається при рівності темпів приросту державного боргу (В) та ВВП (У): ^У

—— = —— (1) В У ^у '

Рівняння (1) можна переписати в наступному вигляді:

--¹ = (д + п) (2)

де д — темп приросту ВВП; п — темп приросту інфляції; — — видатки бюджету; Т — доходи бюджету. У формулі (2) (— — Т) — це приріст державного боргу за рахунок запозичень, що спрямовуються

на фінансування дефіциту бюджету (Т — —). Якщо обидві частини рівняння 2 помножити на (—), отри-

(3)

У У

Враховуючи, що у = у + д + п), рівняння (3) можна звести до наступного вигляду:

О - Т (£ + 71) • В У, "^.(1 + Я + я)

(4)

Темп приросту економіки та інфляції у країнах Європи, що утворили у 1991 році ЄС становили відповідно 3% та 2%. Враховуючи це, умовою стабільності рівня державного боргу, граничний рівень якого становить 60% від ВВП є дотримання дефіциту бюджету в поточному періоді (Т — —)/У₍ на рів­ні до 3% ВВП:

1 + 2% + 3%,

маємо наступне рівняння О - Т _ (§ + п) • В

Пакт для сприяння економічній стабільності і зростанню від 1996 року доповнив кількісні критерії вимогами досягнення збалансованого бюджету або його зведення з профіцитом у середньостроковому періоді впродовж економічного циклу. Запро­вадження даної норми обґрунтовувалося необхідністю забезпечення дії автоматичних стабілізаторів для згладжування коливань економічної кон'юнктури та гарантування стабільності державних фінансів у довгостроковій перспективі. Окремим положен­ням Пакту у випадку глибокої рецесії передбачалася можливість тимчасового пере­вищення критичного рівня дефіциту бюджету.

У міжнаціональних об'єднаннях, крім ЄС, обмеження на дефіцит бюджету і роз­мір державного боргу застосовуються також у МЕРКОСУР та Андському співтова­ристві. Об'єднання МЕРКОСУР було сформоване у 1991 р. у формі спільного рин­ку, до якого приєдналися Аргентина, Бразилія, Парагвай і Уругвай. Згідно з угодою про принципи координації макроекономічної політики країн-членів, державний борг не може перевищувати 40% ВВП за станом на кінець фінансового року, а дефіцит бюджету — 3% ВВП. Такі фінансові обмеження та гармонізація макроекономічної політики країн-членів покликані гарантувати фінансову дисципліну, забезпечити стабільність внутрішніх цін і валютних курсів.

Андське співтовариство відновило свою діяльність у 1991 р. у складі Болівії, Ко­лумбії, Еквадору, Перу, Венесуели. Згідно з рішенням Консультативного комітету, прийнятим у червні 2001 р., дефіцит нефінансового державного сектора країн-членів не повинен перевищувати 3 % ВВП. Тимчасове положення передбачало можливість збільшення вказаного показника дефіциту до 4 % ВВП у період 2002—2004 рр. Кон­солідований борг державного сектора за цим рішенням не може перевищувати 50 % ВВП. Запровадження обмежень у рамках Андського пакту обґрунтовувалося необхід­ністю становлення стабільного і передбачуваного середовища для торгівлі і руху ка­піталів між країнами субрегіону, що мало сприяти зменшенню деформуючих впли­вів на рішення економічних агентів.

За результатами аналізу досвіду практичного застосування обмежуючих норм у сфері державної заборгованості можна зробити такі висновки:

- обмеження на розмір дефіциту бюджету, державного боргу і регламентація на­прямів використання запозичених коштів загалом позитивно впливають на стабіль­ність фінансової системи і розвиток реального сектора економіки;

- для підвищення ефективності законодавчого регулювання вказані норми по­винні бути чітко визначені і поширюватися як на центральні, так і на регіональні (місцеві) органи влади;

- ліміти на розмір державного боргу, дефіцит бюджет та ін. повинні відповідати критеріям простоти, гнучкості і зорієнтованості на економічне зростання;

- встановлення законодавчих вимог має підкріплюватися чіткими стандартами обліку і транспарентності бюджетно-податкової політики.

Регулювання обсягу місцевого боргу та цільового використання позик. Необхідним елементом цілісної системи регулювання боргових процесів державою є встановлен­ня певних вимог для місцевих органів влади. У теоретичному плані застосування об­межуючих норм на регіональному і місцевому рівнях обґрунтовується необхідністю подолання проблеми морального ризику, яка виявляється у зацікавленості місцевих органів влади переносити витрати надмірних запозичень на інші муніципалітети чи інший рівень державної влади.

Неконтрольоване нарощування місцевого боргу може мати надзвичайно негатив­ні економічні наслідки:

- втягування місцевих бюджетів у стан перманентної заборгованості внаслідок не­продуктивного використання запозичених коштів і високої вартості запозичень;

- наростання соціальної напруженості у регіонах, у зв'язку із позбавленням міс­цевих жителів базових соціальних послуг;

- перекладення відповідальності за місцевими борговими зобов'язаннями на Дер­жавний бюджет;

- погіршення інвестиційного клімату у країні в умовах масової неплатоспромож­ності місцевих органів.

Для уникнення надмірних місцевих запозичень, що ставлять під загрозу досяг­нення загальноекономічних цілей, і забезпечення відповідальності місцевих органів влади центральний уряд має достатньо підстав та інструментів для регулювання кре­дитних відносин на місцевому рівні.

Найбільш поширеними інструментами обмеження боргу місцевих органів є:

- Встановлення максимально допустимої суми платежів з обслуговування боргу відносно доходів або видатків місцевих бюджетів. Таке обмеження застосовується у Аргентині, Бразилії, Італії, Японії, Іспанії, Литві, Польщі і Колумбії. В праці^[26] зазна­чається, що у країнах ОЕСР верхній ліміт знаходиться у межах 5-10% доходів. Вра­ховуючи вищий рівень відсоткових ставок для місцевих органів влади в Україні, Бюджетним кодексом визначено, що видатки місцевого бюджету на обслуговування місцевого боргу не можуть перевищувати 10 % видатків загального фонду місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування місцевого боргу. Встановлення ліміту боргових виплат з місцевих бюджетів обґрун­товується необхідністю забезпечити фінансову стабільність у країні (загрози для якої можуть створювати масові дефолти позичальників-муніципалітетів) та гарантувати надання базових суспільних послуг на місцевому рівні.

- Надання вибіркового права місцевим органам проводити позичкові операції, що відображено у Бюджетному кодексі України та практикується у розвинутих кра­їнах світу. В Україні право здійснювати запозичення на внутрішньому фінансовому ринку мають всі міста України та Автономна Республіка Крим, а на зовнішньому фі­нансовому ринку, крім МФО, — міста з чисельністю населення понад 500 жителів. Інші адміністративно-територіальні одиниці на мають права здійснювати запозичен­ня на фінансових ринках.

- Вимога використовувати залучені кошти на інвестиційні цілі — "золоте прави­ло". Прив'язка суми місцевого боргу до бюджету розвитку, є основою продуктивно­го використання запозичених коштів, а відповідно, безпроблемного погашення бор­гу. Тому потенціал для нарощування місцевого боргу має визначатися рівнем інвестиційної активності відповідного органу влади. Правила, які обмежують запози­чення місцевих органів влади інвестиційними цілями, є типовими для розвинених країн Заходу. Вони застосовуються у Німеччині, Великобританії, Франції, Швейца­рії, Нідерландах, Швеції, Данії, Бразилії, Індії, деяких штатах США. Так, у Нідер­ландах муніципалітетам дозволено залучати ресурси на ринку капіталів лише з ме­тою фінансування закупок основних засобів. У Швеції муніципальні позики можуть спрямовуватися лише на фінансування проектів капітального будівництва; найчасті­ше такі проекти реалізуються у галузях освіти, охорони здоров'я, енергопостачання. У Японії місцеві позики підлягають погодженню з Парламентом країни, який віддає перевагу позикам інвестиційного призначення.

"Золоте правило" або використання запозичених коштів виключно на фінансу­вання капітальних видатків зафіксоване у законодавстві Бразилії, Південної Африки, Індії. Правила, які обмежують позики місцевих органів влади інвестиційними ціля­ми, застосовуються також у Канаді, США, Австрії, Німеччині, Франції, Швейцарії, Нідерландах, Швеції. Муніципальні облігації стали вагомим інструментом фінансу­вання місцевої інфраструктури у багатьох індустріальних країнах і країнах, що роз­виваються.

Практика закріплення окремих позик за певними інвестиційними проектами за­стосовується у Великобританії і Франції. У Данії місцеві органи влади мають право здійснювати запозичення лише для фінансування капітальних проектів, схвалених центральними органами — розвиток системи газопостачання, водопостачання, будів­ництво електростанцій, реконструкцію міських споруд.

У Філіппінах у 1992 р. Кодекс місцевих органів влади надав їм право продавати облігації для фінансування доходних проектів, пов'язаних із розвитком системи жит­тєзабезпечення громад. Південна Африка має значний досвід у сфері випуску доход­них облігацій для фінансування надання місцевих послуг.

У США муніципалітети, поряд з облігаціями під загальне забезпечення, випуска­ють дохідні облігації (геуепие Ьопдз), що емітуються під певний проект і забезпечені доходами від реалізації проекту. Американські дохідні облігації використовуються для фінансування проектів у галузях транспорту (автошляхи, порти, аеропорти) і житлово-комунального господарства (системи водопостачання і водовідведення, по­стачання електроенергії і природного газу). Якщо доходи від реалізації проекту ви­являються недостатніми для обслуговування боргу, тоді у якості забезпечення вико­ристовуються податок з продажу або податок на паливо (можлива їх комбінація). У США доходні облігації являють собою переважну форму позичкового фінансування на місцевому рівні.

В Україні залучати позики на фінансовому ринку також дозволяється лише з ме­тою фінансування дефіциту розвитку.

- Заборона здійснювати запозичення у випадку порушення платіжної дисциплі­ни. Зокрема ст. 74 Бюджетного кодексу забороняє Верховній Раді Автономної Рес­публіки Крим, відповідній міській раді здійснювати нові місцеві запозичення протя­гом п'яти наступних років, якщо у процесі погашення місцевого боргу та платежів з його обслуговування, обумовлених договором між кредитором та позичальником, порушується графік погашення з вини позичальника.

- Заборона здійснювати запозичення у випадку досягнення рівня боргу місцево­го органу, встановленого законодавством, критичного рівня. В Україні загальний об­сяг місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим чи територі­альною громадою міста боргу станом на кінець бюджетного періоду не повинен перевищувати 100 відсотків (для міста Києва — 400 відсотків) середньорічного інди­кативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

- Створення технічних резервів, або їх використання інших подібних інструмен­тів. При наданні гарантій комерційні банки збільшують обсяг страхових резервів для покриття очікуваних ризиків невиконання позичальником своїх зобов'язань. Така практика використовується інколи на рівні держави, та місцевих органів влади. Зок­рема, у ОР8М 2001 до фінансування відноситься стаття «страхові та технічні резер-

" 27

ви» спеціально призначена для цих цілей²'.

Обмеженим варіантом здійснення страхових відрахувань можна вважати зобов'язання місцевих органів протягом дії договору про місцеву гарантію передба­чати у бюджеті кошти на виконання гарантійних зобов'язань з платежів, термін спла­ти яких настає у відповідному бюджетному періоді. Запровадження вимоги обов'яз­кового планування видатків місцевого бюджету на виконання забезпечених гарантією договорів сприятиме формуванню виваженої політики надання місцевих гарантій та більш повному врахуванню фіскальних наслідків надання гарантій місце­вими радами та їх виконавчими органами. При цьому, обсяг резервування кошти по­винен становити:

- щодо забезпечених гарантією договорів, за якими вже настав гарантійний випа­док — 100% суми платежів за цими договорами;

- щодо інших забезпечених гарантією договорів — не менше 50 відсотків сум пла­тежів за цими договорами.

Дата добавления: 2014-12-27