Правовых актов полностью или в части

О признании недействующими нормативных

Особенности рассмотрения и разрешения дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

Процесс формирования единого правового пространства, характерный в настоящее время для Российской Федерации, придает все большее значение рассмотрению и разрешению дел о проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным законам и Конституции РФ[1].

В системе разделения властей контроль за законностью нормативных правовых актов как исполнительной, так и законодательной власти, которыми создаются новые юридические нормы, не соответствующие Конституции РФ и федеральным законам, возложен на судебную власть (ст. 10 Конституции РФ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 1, 2 ст. 251 ГПК РФ).

Исключение составляют:

1) дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ).

В Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов является высшей формой проверки их легитимности, поэтому отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ и возможна только по запросам строго определенных лиц (ст. 125 Конституции РФ)[2]. Таким образом, суды общей юрисдикции проверяют нормативный акт на предмет соответствия его любому акту большей юридической силы, но только не Конституции РФ;

2) дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2 ст. 29 АПК РФ).

При обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие – арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.

В соответствии с гл. 24 ГПК РФ могут оспариваться нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления или должностными лицами[3].

Так как предметом судебного разбирательства названных дел являются нормативные акты, важно остановиться на их характеристике.

Правовой акт – это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления и т.д.), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Правовой акт – родовое понятие, включающее как правотворческие, так и правоприменительные акты.

Нормативный правовой акт – это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, в котором содержатся нормы права (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Это акт правотворческой деятельности, с помощью которого и благодаря которому устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений[4].

Ненормативный правовой акт – это акт индивидуального содержания, адресованный конкретному лицу или органу и рассчитанный на однократное применение.

Нормативные правовые акты в зависимости от сферы своего действия подразделяются на:

общефедеральные (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти);

акты субъектов Российской Федерации (конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации);

акты органов местного самоуправления (постановления глав муниципалитетов, районов, городов, поселков, уставы муниципальных образований и т.д.).

В настоящее время все большее значение приобретают корпоративные нормативные правовые акты, регулирующие отношения внутри какой-либо организации, которые получают санкциони­рование со стороны государства посредством регистрации и при­обретают правовое значение. К ним, в частности, относятся уставы и правила организации акционерных обществ, некоммерческих организаций.

К органам (лицам), управомоченным на принятие нормативных правовых актов, относятся:

орган законодательной власти Российской Федерации – Федеральное Собрание, которое в установленном Конституцией РФ порядке принимает по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные законы, а по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, федеральные конституционные законы (ст. 71, 72, 76, 105 – 108);

глава Российской Федерации – Президент, имеющий в силу ст. 90 Конституции РФ право издавать нормативные указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

орган исполнительной власти Российской Федерации – Правительство, которое в силу ч. 1 ст. 115 Конституции РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации;

государственные органы (федеральные министерства) – в случаях и пределах, прямо предусмотренных федеральными законами;

органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, которые принимают законы по предметам их совместного ведения с Российской Федерацией и по предметам собственного регулирования (ст. 72, 76 Конституции РФ);

высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации – на основании и во исполнение конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации;

органы (должностные лица) местного самоуправления, которые управомочены издавать муниципальные правовые акты по вопросам своего ведения в соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5].

Придавая большое значение проблеме обеспечения законности в сфере нормотворчества, законодатель включил в ГПК РФ отдельную главу – 24, посвященную производству по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Дела по проверке законности нормативных правовых актов имеют свои присущие только им процессуальные особенности, которые выражаются в предмете:

судебного разбирательства;

судебной защиты;

доказывания.

Весьма специфичны и используемые судом средства доказывания их качества, допустимости, относимости, достоверности. Субъектный состав также отличается от субъектов по другим категориям дел, возникающим из публичных правоотношений.

Суды, рассматривая и разрешая споры о законности нормативных правовых актов, не осуществляют правосудие в том классическом смысле, как принято считать. Защита судом нарушенных или оспариваемых нормативным правовым актом прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан и организаций осуществляется опосредованно. Способом защиты является признание судом недействующим или недействительным оспариваемого нормативного правового акта полностью или в части.

Таким образом, в случае признания незаконными нормативных правовых актов субъективное право гражданина получает защиту способом, характерным для этих дел, путем судебного признания незаконным нормативного акта.

Прокурор отнесен законом к числу лиц, правомочных обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части (ст. 251 ГПК РФ).

В соответствии с п. 3 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Меры прокурорского реагирования по отмене незаконных правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами государственной власти, местного самоуправления или их должностными лицами.

Выявив нарушения законов и установив обстоятельства, способствующие нарушениям, а также виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем.

Как правило, первоначально применяются общие средства реагирования, к которым относятся опротестование противоречащих закону актов и внесение представлений об устранении нарушений законов. В дальнейшем применяются специфические средства реагирования, такие как дача заключений и заявление ходатайств прокурором в суде[6].

В случае выявления нормативного правового акта, противоречащего действующему законодательству, прокурор обязан принять меры к его отмене или приведению его в соответствие с законом. Для этого прокурор или его заместитель в соответствии с п. 1 ст. 23 Федерального закона о прокуратуре РФ приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Осуществляя надзор за исполнением законов и выявив правовой акт, не соответствующий закону, прокурор приносит протест в представительный орган или должностному лицу, принявшему или издавшему незаконный акт, с требованием о прекращении совершения противоправных действий и восстановлении прежнего положения либо обращается в суд общей юрисдикции с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим.

Исследование прокурором нормативного правового акта на предмет противоречия его закону.

Прежде чем подать заявление об оспаривании нормативного акта в суд, прокурору необходимо исследовать его как с формальной, так и с содержательной стороны.

Формальная сторона всякого нормативного акта представлена требованиями к порядку его принятия и введения в действие, а содержательная – общими требованиями к правовым предписа­ниям нормативного акта.

Проводя исследование нормативного правового акта с формальной сто­роны, прокурор выясняет порядок принятия нормативного правового акта, поскольку в случае обнаружения существенных нарушений тако­го рода содержательную проверку нормативного правового акта проводить нет необходимости.

Прокурор, проверяя нормативный акт на соответствие предъявляемым к нему требованиям, обращает внимание на следующее:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) управомочен принимать нормативные правовые акты;

правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, прежде всего, необходимо выяснить соблюдение требований за­кона в части разграничения предметов ведения между нормотворческими органами, т.е. установить, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части: к предмету ведения Российской Федерации; к полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения; к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, необходимо выяснить, полномочен ли орган или должностное лицо, издавшие оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

При проверке полномочий органа (должностного лица) должны учитываться:

общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленные в ст. 26.1, 26.3, 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации»[7];

вопросы местного значения, закрепленные в ст. 14 – 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8];

органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[9];

нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства, предусмотренные ст. 282 БК РФ и подп. 6 п. 2 ст. 1 НК РФ;

субъекты Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, т.е. по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 1.3 КоАП РФ);

субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности[10];

нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Проверку порядка принятия нормативного акта следует проводить и в части соблюдения существенных положений нормативного правового акта, регулирующих процедуру принятия актов данного вида. Положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Так, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случае, когда процедура принятия закона субъекта Российской Федерации противоречит ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ.

Исследование порядка введения в действие оспариваемого нормативного акта позволит выяснить, был ли соблюден порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

Порядок опубликованиянормативного правового акта должен соответствовать общим требованиям, а именно:

любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ);

официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (т.е. на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом;

в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке;

в случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Проверка соблюдения порядка государственной регистрации нормативного правового акта позволит установить, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Не может свидетельствовать о нарушении порядка государственной регистрации несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган документов, необходимых для регистрации нормативного правового акта[11]. При проверке в части соблюдения порядка вступления в силунормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, нужно устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Исследование оспариваемого нормативного правового акта с содержательной сторонынаправлено на то, чтобы установить, соответствует ли его содержание актам, имеющим бóльшую юридическую силу, а также соответствие содержания нормативного акта требованию определенности, не допускающему неоднозначного толкования.

В случае если нормативный правовой акт при­нят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, прокурору следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим бóльшую юридическую силу.

Нормативный правовой акт, изменяющий, дополняющий или признающий утратившими силу нормативные правовые акты, ранее изданные этим же органом, по общему правилу не может признаваться недействующим, поскольку законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Порядок подачи прокурором в суд общей юрисдикции заявления о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» альтернативой принесения протеста на противоречащие закону правовые акты для прокурора является обращение в суд с заявлением о признании таких актов недействующими. Закон о прокуратуре РФ предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.

Приказом Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 № 51 «Об обеспечении участия прокурора в гражданском процессе»[12] на прокуроров возложена обязанность использовать предоставленное ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Действующее законодательство устанавливает две формы участия прокурора в гражданском процессе:

1) возбуждение гражданского дела путем предъявления иска, подачи заявления по делам неискового производства или предъявления в апелляционные, кассационные либо надзорные инстанции;

2) вступление в процесс, начатый по инициативе других лиц, и дача заключения по делу в целях осуществления возложенных на него полномочий.

При подготовке и оформлении заявлений о признании нормативных правовых актов недействующими прокурор обязан обеспечить их полноту и аргументированность, представить в суд необходимые и исчерпывающие доказательства, являющиеся подтверждением своих требований и возражений.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод, каким средством массовой информации и когда дан­ный акт опубликован или обнародован в установленном поряд­ке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть (ч. 5 и 6 ст. 251 ГПК РФ).

При обращении прокурора с заявлением об оспари­вании нормативного правового акта от него не требуется указа­ния данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность[13].

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ).

Определение подсудности заключается в выяснении юрисдикционного (судебного) органа, который должен принять дело к рассмотрению и разрешению по первой инстанции.

По общему правилу подсудность дел о признании нормативных правовых актов недействующими полностью или в части определяется местом нахождения органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Прокурору следует учитывать, что заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по правилам родовой подсудности, установленной ст. 24 – 27 ГПК РФ.

В силу ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду РФ подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государствен­ной власти, затрагивающих права, свободы и законные интере­сы граждан и организаций[14].

Верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ст. 26 ГПК РФ).

В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. 26 и 27 ГПК РФ, а также в п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»[15]. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного ли­ца, принявших нормативный правовой акт.

Форма и содержание заявления прокурора об оспаривании нормативных правовых актов в соответствии с п. 5 ст. 251 ГПК РФ должны соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ.

Заявление прокурора о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта подается в суд в письменной форме.

В заявлении должны быть указаны:

1) наименование суда, в который подается заявление;

2) наименование заявителя (прокурора), обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, с указанием места нахождения прокуратуры;

3) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

4) наименование оспариваемого нормативного правового акта и дата его принятия;

5) в чем заключается нарушение прав и свобод гражданина или неопределенного круга лиц принятым актом или его частью, и требования лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта;

6) обстоятельства,на которых лицо, обратившееся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;

7) перечень прилагаемых к заявлению документов.

К заявлению, как правило, прилагаются:

копия оспариваемого нормативного правового акта или та его часть, которая не соответст­вует закону, с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт;

копия протеста, принесенного в адрес органа, издавшего неза­конный нормативный правовой акт (если он приносился);

решение соответствующего органа в связи с принесенным проте­стом и при необходимости иные документы (копии объяснений, спра­вок, уведомлений, сообщений и др.).

В заявлении могут быть указаны номера телефонов, факсов, адреса электронной почты:

прокурора (прокуратуры), обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта;

органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

а также иные сведения, имеющие значение для рассмотрения и разрешения заявления; изложены ходатайства прокурора, обратившегося с заявлением об оспаривании нормативного правового акта.

В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления заявления самим гражданином.

Заявление подписывается прокурором, обратившимся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта.

Следует иметь в виду, что подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Прокурорам следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 136 ГПК РФ судья, установив, что поданное в суд заявление не отвечает указанным требованиям, выносит определение об остав­лении заявления без движения, о чем извещает лицо, подавшее заявление, и предоставляет ему разумный срок для исправления недостатков[16].

В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права, в течение шести месяцев со дня вступления решения в законную силу (ч. 1 и 2 ст. 376 ГПК РФ). В случае пропуска шестимесячного срока по причинам, признанным судом, вынесшим обжалуемое решение, уважительными, этот срок может быть восстановлен.

Вместе с тем прокурору следует иметь в виду, что судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялся нормативный правовой акт или его часть (ч. 8 ст. 251 ГПК РФ)[17].

Отказ в принятии заявления может последовать и по иному основанию. Решающее значение для принятия заявления о признании недействующим нормативного правового акта судом к рас­смотрению по правилам гл. 24 ГПК РФ является признание об­жалуемого акта нормативным. Следует учитывать, что при решении вопроса о приня­тии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части независимо от его наименования (за исключени­ем акта, принятого в форме закона) суд проверяет, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24 ГПК РФ.

Если при принятии заявления судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться заявителю[18].

Прокурорам нужно знать, что наиболее типичными основаниями для такого отказа в принятии заявления о признании недействующим нормативного правового акта явля­ются также неподведомственность, неподсудность [19] ,отсутствие права на обращение в суд.

Так, суд по причине неподведомственности обязан отказать в принятии заявления, если в нем оспаривается содержание той части нормативного правового акта, которая дословно вос­производит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподведомственно суду общей юрисдикции. Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподсуд­но данному суду, судья в соответствии со ст. 135 ГПК РФ вы­носит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться заявителю.

Кроме того, суд отказывает в принятии заявления в следующих случаях:

если в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или откло­нении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут по­влечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и сво­бод заявителя и других лиц;

если в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издав­шими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Прокурор вправе оспо­рить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, реше­ния, действия (бездействие), основанные на таком норматив­ном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части.

Следует иметь в виду, что подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого норма­тивного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ). Это означает, что заявления о принятии обеспечительных мер по основаниям, указанным в ст. 139 ГПК РФ, удовлетворению не подлежат[20].

Прокурору необходимо знать, что рассмотрение дела в судепроисходит по общим правилам с соблюдением следующих особенностей. Задачи подготовки дела к судебному разбирательству в части как уточнения фактических обстоятельств, имеющих значение для дела, представления необходимых доказательств, так и определения закона, которым следует руководствоваться при разрешении дела (ст. 148 ГПК РФ), решаются путем истребования и приобще­ния к материалам дела официального текста оспариваемого нормативного акта. Такая необходимость обусловлена само­стоятельностью субъектов Российской Федерации в организации системы органов государственной власти[21].

Обязанностью по доказыванию обстоятельств, послуживших ос­нованием для принятия нормативного правового акта, и его за­конности возлагается на орган или должностное лицо, приняв­шие оспариваемый акт (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ).

Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.

Необходимо иметь в виду, что отказ лица от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда не обязательно (п. 3 ст. 252 ГПК РФ).

Поскольку производство по делу об оспаривании нормативного правового ак­та носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо[22].

Согласно определению Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 № 244-О суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами[23].

Правовые последствия нелигитимности нормативного правового акта.

Конституционный Суд РФ различает установление недействительности нормативного акта и признание нормативного акта недействующим. Последнее никоим образом не означает недействительности нормативного акта, отмены нормативного акта и даже лишения его юридической силы с момента издания[24].

Признание нормативного правового акта недействительным возможно, по мнению Конституционного Суда РФ, лишь по мотиву его неконституционности. Такое признание влечет за собой с момента вынесения решения суда утрату данным нормативным актом всякой юридической силы и не требует отмены его органом, принявшим данный нормативный акт.

Признание нормативного правового акта недействующим возможно вследствие установления судом факта противоречия ос­париваемого нормативного акта федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и означает, что с момента вступления в силу решения суда этот нормативный акт не подлежит применению. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению органа, принявшего данный нормативный правовой акт.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридиче­скую силу, суд в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения.

Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу) это должно быть обосновано в мотивировочной части решения.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивиро­вочной части решения[25].

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, а также ст. 35 Закона РФ «О средствах массовой информации»[26]. Вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

В том случае, если в публичном образовании отсутствует пе­риодическое издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части[27].

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Вместе с тем это решение может быть пересмотрено в по­рядке кассационного производства, а также в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Кроме того, решение суда общей юрисдикции о признании недействующим федерального подзаконного нормативного акта в силу противоречия его федеральному закону не препятствует заинтересованному лицу обратиться в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности данного акта. При этом Конституционный Суд РФ выступает в качестве судебной ин­станции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры. Подача жалобы в Конституционный Суд РФ в этом случае должна приостанавливать исполнение решения суда общей юрисдикции[28].

Меры повышения эффективности деятельности прокуроров по делам об оспаривании нормативных актов полностью или в части.

Наиболее существенные недостатки, влияющие на эффективность работы прокурора по данной категории дел:

недостаточный уровень подготовки прокуроров, обращающихся в суд по данной категории дел, который зачастую связан с отсутствием штатной единицы прокурора, обеспечивающего участие в суде по делам об оспаривании нормативных правовых актов;

несвоевременное оспаривание прокурором незаконного нормативного правового акта;

необеспечение рабочего места прокурора постоянно обновляемой электронной нормативной правовой базой;

неправильное применение прокурорами норм материального и процессуального законодательства при подготовке заявления об оспаривании того или иного нормативного правого акта;

непредставление либо недостаточность доказательств, подтверждающих обоснованность заявляемых требований;

неверное определение подсудности или подведомственности.

В целях принятия оперативных мер прокурорского реагирования по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части необходимо:

постоянно повышать профессиональный уровень прокурорских работников (курсы переподготовки, изучение методических рекомендаций, участие в конференциях, круглых столах и т.п.) в части подготовки заявления и сбора доказательств и т.д.;

совершенствовать порядок взаимодействия органов прокуратуры с органами юстиции, осуществляющими экспертизу нормативных правовых актов;

систематически исследовать и обобщать положительный опыт работы прокуроров по надзору за законностью правовых актов и принимать оперативные меры к его распространению;

прокурорам, участвующим в гражданском судопроизводстве по указанной категории дел, регулярно повышать квалификацию по овладению методикой оценки законности нормативных правовых актов, включающей следующие аспекты:

а) соблюдение строго определенной формы акта (закон, указ, постановление, положение и т.п.);

б) соблюдение структуры акта (заголовок, преамбула, разбивка текста на разделы, главы, статьи, подпись управомоченного лица);

в) издание нормативного акта органом, наделенным соответствующей компетенцией;

г) способность акта порождать фактические юридические последствия;

д) установление актом юридических норм, соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству;

обеспечить наличие в каждом органе прокуратуры постоянно обновляемой компьютеризированной нормативной правовой базы действующего федерального законодательства, а также нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и соответствующих муниципальных образований;

использовать различные источники информации, содержащие сообщения о фактах нарушения законности в сфере нормотворчества:

а) заявления, жалобы, обращения граждан, учреждений и организаций о нарушениях законов;

б) публикации в СМИ, материалы и статистические данные деятельности судов и прокуратуры;

в) сведения о проводимых проверках;

прокурорам активно использовать свое право присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующего уровня, органов местного самоуправления и участвовать в рассмотрении внесенных прокурорами протестов в порядке надзора и в случае отказа в их удовлетворении своевременно обращаться в суды с обоснованными заявлениями о признании нормативных правовых актов противоречащими действующему законодательству;

систематически анализировать и обобщать поступающую информацию о фактах нарушения законности, избирать адекватные формы прокурорского реагирования на названные нарушения и их предупреждение.

Материалы такого анализа необходимо в дальнейшем использовать для подготовки аналитического доклада о состоянии законности в соответствующем регионе, направляемого в Генеральную прокуратуру РФ.

Глава 3. Участие прокурора по делам о защите

Дата добавления: 2014-12-27