Результаты контроля бюджетных расходов

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным собранием и подотчетным ему. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Задачами Счетной палаты являются:

1. осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов но объемам, структуре и целевому назначению;

2. определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

3. оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

4. финансовая экспертиза проектов федеральных законов;

5. анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

6. контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России и уполномоченных банках;

7. регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения России, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых и таможенных льгот.

Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета.

Счетная палата ежеквартально представляет Федеральному собранию России оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными Федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал.

Счетная палата осуществляет контроль:

1. за управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

2. законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций;

3. эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;

4. предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Счетная палата контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ, средств, полученных от распоряжения государственным имуществом и от управления объектами федеральной собственности. Проверки Банка России осуществляются Счетной палатой в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.

Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета; проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам; проектам международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета; проектам программ, на финансирование которых используются средства федерального бюджета.

Счетная палата систематически анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета. В результате Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации и представляет их на рассмотрение Государственной Думе.

Для реализации задачи Счетной палаты по определению эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности существует методика проведения аудита, разработанная с учетом положений Ревизионных стандартов Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) и на основе изучения и обобщения опыта высших органов государственного финансового контроля ряда зарубежных стран по созданию методологии и проведению аудита эффективности.

Целью методики является формулирование основных правил и процедур, требований и практических рекомендаций по организации и проведению аудита эффективности, выполнение которых должно помочь инспекторам Счетной палаты профессионально и качественно проводить проверки эффективности использования государственных средств.

Методика не содержит алгоритмов проведения аудита эффективности в конкретных ситуациях, которые могут встретиться на практике, поскольку каждая проверка имеет свое специфическое содержание, отличающее ее от других. Она определяет общие правила и процедуры, которые необходимо выполнять при проведении любых проверок эффективности использования государственных средств.

Аудит эффективности представляет собой проверки деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Аудит эффективности включает в себя следующие элементы:

1. проверку экономности использования организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;

2. проверку продуктивности использования организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;

3. проверку результативности деятельности организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов.

При проведении аудита эффективности следует руководствоваться тем, что в процессе проверки не ставится задача дать общую оценку эффективности работы органа государственной власти или получателя государственных средств. Во-первых, практически невозможно найти приемлемый способ такой оценки из-за сложности и разнообразия сфер их деятельности. Во-вторых, проверке подвергаются, как правило, конкретные сферы или аспекты их деятельности в соответствии с поставленными целями. И, наконец, в-третьих, аудит эффективности всегда должен быть направлен на то, чтобы по его результатам можно было сделать выводы и предложить конкретные рекомендации по по­вышению эффективности использования государственных средств организациями.

Предметом аудита эффективности является деятельность органов государственной власти и других получателей государственных средств по использованию государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них задач, функций или реализации программ.

Финансирование указанной деятельности осуществляется из федерального бюджета. Проверки деятельности органов государственной власти и других получателей государственных средств по использованию ими бюджетных средств проводятся в отношении расходов, которые могут быть отражены в функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (по разделу, подразделу, целевой статье или виду расходов), в ведомственной или экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также осуществлены на реализацию федеральных программ.

Объектами аудита эффективности являются:

1. органы государственной власти Российской Федерации, являющиеся главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств;

2. федеральные органы, использующие средства государственных внебюджетных фондов или распоряжающиеся государственной собственностью;

3. бюджетные учреждения и иные организации, получающие бюджетные средства;

4. государственные унитарные и казенные предприятия;

5. иные субъекты экономической деятельности, использующие государственные средства и (или) имеющие предоставленные федеральным законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

6. организации, предприятия и учреждения, а также социальные группы граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых отражаются результаты использования государственных средств.

Аудит эффективности предполагает проведение различных видов проверок, которые отличаются в зависимости от предмета и объектов проверки, поставленных целей и задач. Можно выделить следующие виды проверок, которые условно делятся на две группы.

Первая группа — это проверки эффективности, связанные с исполнением государственных функций, в частности:

1. проверки эффективности использования государственных средств, направляемых на выполнение государственных функций, реализацию целей социально-экономической политики государства (проверки эффективности расходов федерального бюджета на оборону, образование, здравоохранение);

2. проверки эффективности использования государственных средств отдельными министерствами, ведомствами или бюджетными учреждениями при выполнении возложенных на них функций и решении поставленных социально-экономических задач;

3. проверки эффективности использования государственных средств в отдельных сферах или видах деятельности, осуществляемых несколькими министерствами, ведомствами и (или) бюджетными учреждениями.

Вторая группа включает проверки федеральных программ, в реализации которых принимают участие несколько министерств, ведомств, бюджетных учреждений и иных организаций (федеральные целевые программы, федеральная адресная инвестиционная программа, программы развития регионов).

При проверке конкретных результатов деятельности организаций неизбежно затрагиваются вопросы, которые связаны с решениями, принимаемыми органами законодательной и исполнительной власти и имеющими отношение к сфере политики. В этом случае следует помнить, что в рамках аудита эффективности проверки осуществляются не с целью оценки правильности этих решений, целей проводимой социально-экономической политики, необходимости или целесообразности тех или иных федеральных программ, а для определения эффективности использования государственных средств, направляемых на их реализацию в соответствии с принятыми законодательными и нормативными актами.

Поэтому инспекторы Счетной палаты при формулировании выводов и рекомендаций по результатам аудита эффективности должны проявлять особую осмотрительность — заключения Счетной палаты не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации.

Вместе с тем могут возникать ситуации, когда в результате проверки выявлены факты неэффективного использования государственных средств, ставящие под сомнение правомерность и обоснованность решений, принятых органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации. В этом случае может быть принято решение об использовании указанных фактов при формировании выводов и рекомендаций по результатам проверки для их последующего обсуждения на Коллегии Счетной палаты и принятия соответствующего решения.

На протяжении 1993—2003 гг. приватизация в России прошла три этапа, отличающихся поставленными целями, задачами и методами:

1) массовая (так называемая ваучерная) приватизация (1992—1994 гг.). Основная задача — создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи государственной собственности;

2) денежная приватизация (1994—1999 гг.). Основная задача — пополнение доходной части бюджетов, привлечение в российскую экономику стратегических инвесторов, повышение эффективности приватизации;

3) совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999—2003 гг.).

Приватизация объективно стала одним из важнейших системно-институциональных преобразований в экономике России. Несмотря на то, что к концу 90-х гг. XX в. в Российской Федерации была в целом решена задача изменения форм собственности (примерно 59% предприятий стали частными), ряд стратегических целей приватизации достигнут не был — не сформирован широкий слой эффективных частных собственников; структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий; привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий; в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

Основные причины вскрытых недостатков заключаются в отсутствии в федеральных органах законодательной и исполнительной власти реального консенсуса в отношении выбора приватизационной модели, а также в постоянном отставании законодательной базы от реальных процессов приватизации. Согласно общепризнанным международно-правовым принципам ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти.

Возврат незаконно приватизированного имущества государству не является национализацией, поскольку исходя из ст. 301 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) каждый законный собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.

Одной из причин массового нарушения законности в процессе приватизации является отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля. Государственный контроль приватизации по-прежнему носит внутренний характер, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти. Такое положение дел не соответствует международным стандартам. В результате приватизация государственной собственности сопровождалась многочисленными нарушениями как со стороны федеральных органов государственной власти, их уполномоченных представителей, так и руководителей приватизируемых предприятий, что приводило, в частности, к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и иностранных лиц по заниженным ценам.

Характерной особенностью приватизации являлось занижение стоимости активов приватизируемых предприятий, что приводило к неправильному установлению цены приватизационной сделки и не до получению федеральным бюджетом средств за проданное имущество.

Формальное разгосударствление и передача контроля над собственностью в частные руки не привели к достижению целей, которые были определены в Государственной программе приватизации, формированию эффективного собственника и созданию социально ориентированной рыночной экономики. Неурегулированным остался вопрос о приватизации государственного имущества, находящегося за пределами Российской Федерации.

Социальная эффективность приватизации оказалась крайне низкой. Принципы равенства граждан при осуществлении массовой приватизации и учет интересов и прав всех слоев населения не были соблюдены. Способ проведения приватизации разрушал и без того непрочный социальный капитал, расширял возможности для коррупции, не позволял создать в полном объеме экономические основы новой системы социальной защиты населения и поддержания социальной стабильности в обществе.

Изменение приоритетов государственной политики в области приватизации и необходимость наведения порядка в приватизационных процедурах привели к принятию в 2001 —2003 гг. нового федерального закона о приватизации и целого ряда нормативных актов, конкретизирующих его положения. Фактически с 2003 г. начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в Российской Федерации. В этой связи основными направлениями дальнейшего совершенствования правовых и институциональных условий приватизации государственной собственности считаются следующие:

1. обеспечение незыблемости прав собственности добросовестных приобретателей на приватизированные активы;

2. обеспечение публичности процедур приватизации;

3. развитие эффективно действующей судебной системы как гаранта соблюдения и защиты прав собственности в процессе приватизации;

4. развитие эффективного корпоративного управления, основанного на прозрачности информации о работе предприятия, соблюдении международных правил и стандартов финансовой отчетности и контроля.

В целях совершенствования механизмов защиты прав инвесторов следует предусмотреть необходимость установления ограничений размеров возможного участия иностранных инвесторов в уставных капиталах предприятий сырьевых и оборонных отраслей экономики. Целесообразно создать систему информирования потенциальных иностранных инвесторов о секторах экономики, приоритетных для долгосрочных иностранных инвестиций, а также о планах, сроках и порядке приватизации предприятий в этих секторах экономики.

В связи с планируемым вступлением России в ВТО, утечкой капитала за рубеж, повышением стоимости промышленных активов приватизированных предприятий и ликвидности прав собственности важно разработать план мероприятий по оценке (переоценке) стоимости приватизированных предприятий. Целесообразно обеспечить развитие и внедрение в практику надзорных механизмов со стороны государства, усиление внутреннего и внешнего контроля в следующих областях:

1. демонополизация экономики через развитие и внедрение в практику норм антимонопольного законодательства;

2. контроль уплаты налоговых и неналоговых доходов в бюджеты со стороны частных и смешанных компаний;

3. контроль использования государственной собственности и иных государственных активов;

4. качество корпоративного управления компаний, в том числе прозрачности их отчетности (ужесточение законодательства через введение нормы «не предоставление компанией отчетности — нарушение законам).

В общем итоге результаты контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты в 2004 г. свидетельствуют о том, что в ходе формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов имеются достаточные резервы совершенствования бюджетного, процесса и укрепления государственной финансовой дисциплины.

В ходе контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета серьезные нарушения выявлены при проверке налогового и бюджетного процессов в субъектах Федерации, проведении реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет, в налогообложении недропользования, внешнеэкономической деятельности, в сфере производства, оборота и реализации нефтепродуктов, алкогольной и табачной продукции. Налоговое законодательство не обеспечивало необходимого изъятия в бюджет природной ренты.

Необходимы меры, способствующие созданию единой системы управления государственным имуществом, так как не определен единый балансодержатель активов казны государства, отсутствуют достоверные сведения о количестве и текущем состоянии объектов федеральной собственности, не определена целевая принадлежность большинства объектов федеральной собственности, отсутствуют сведения об эффективности использования федеральной собственности, не сформирована полноценная вертикаль управления федеральным имуществом, не принимаются меры по повышению эффективности уже существующих механизмов использования федеральных активов.

Результаты контроля расходов федерального бюджета на международную деятельность позволяют сделать вывод о том, что учет зарубежной федеральной собственности не налажен, достоверная оценка зарубежного имущества не проведена. Вскрыты многочисленные факты незаконного владения государственным имуществом частными структурами. Не осуществляются эффективные меры по реальному сокращению расходов федерального бюджета на содержание недвижимого имущества за рубежом.

При осуществлении контроля за государственным долгом, Банком России и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях выявлены значительные нарушения в учете.

Продолжают иметь место нерациональное и неэффективное использование бюджетных средств, закупки для государственных нужд без проведения конкурсов, использование средств внебюджетных фондов на цели, не предусмотренные нормативными актами.

При осуществлении контроля расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны установлено, что реального повышения качественных параметров Вооруженных Сил России не произошло. Благодаря принятым руководством страны мерам была лишь приостановлена тенденция снижения уровня слаженности действий соединений, воинских частей и подразделений и обученности их личного состава. Многие вопросы поддержания боевой и мобилизационной готовности войск в значительной мере решены не были.

Результаты контроля расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру и здравоохранение свидетельствуют о продолжающемся снижении эффективности использования бюджетных средств, выразившемся, прежде всего, в больших остатках неиспользованных средств в течение года на лицевых счетах бюджета получателей.

При осуществлении контроля взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней установлено, что планируемая финансовая помощь из федерального бюджета региональным не покрывает расходных обязательств субъектов Федерации. Подходы к реализации программ развития регионов не отвечают требованиям комплексного решения задач социально-экономического развития субъектов Федерации, допускаются корректировки утвержденных программных мероприятий, в результате чего поставленные цели не достигаются.

Анализ результатов контрольных мероприятий, осуществленных Счетной палатой, показывает, что общий объем финансовых нарушений, включая нецелевое использование средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, составил 150.7 млрд. руб., что повлекло за собой ущерб государству в сумме 75,1 млрд. руб. Объем нецелевого использования бюджетных средств составил 2,3 млрд. руб. Иные финансовые нарушения составили 73,3 млрд. руб. По состоянию на 1 января 2005 г. возмещено в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации более 34,0 млрд. руб., из которых возмещено в федеральный бюджет 33,95 млрд. руб. — практически 100%.

Необходимо отметить, что начиная с 2001 г. наблюдается определенная стабилизация объемов выявляемого нецелевого использования бюджетных средств. Стабилизация произошла в результате введения в действие с 1 января 2000 г. БК РФ и перехода кассового исполнения федерального бюджета из банковской системы в систему органов Федерального казначейства, а также достаточно эффективных совместных усилий Счетной палаты, Правительства РФ и Минфина России в сфере обеспечения надлежащего государственного финансового контроля.

Начиная с 2002 г. внимание Счетной палаты в большей степени сосредоточено на вопросах эффективности использования средств федерального бюджета на всех этапах бюджетного процесса, а также на проблемах эффективного формирования доходной части федерального бюджета. В 2004 г. Счетной палатой максимально использовались все предоставленные действующим законодательством возможности по устранению негативных последствий финансовых нарушений, возмещению причиненного бюджетам ущерба. О содержании принятых Коллегией Счетной палаты решений по основным результатам контрольных мероприятий регулярно информировались Президент Российской Федерации и палаты Федерального собрания Российской Федерации.

По итогам контрольных мероприятий в Правительство Российской Федерации, Минфин России, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса направлено 411 представлений и предписаний Счетной палаты, в том числе 12 представлений — в Правительство, Коллегией Счетной палаты принимались необходимые меры по совершенствованию системы контроля за исполнением представлений и предписаний Счетной палаты участниками бюджетного процесса. По состоянию на 1 января 2005 г. из 359 представлений и предписаний Счетной палаты исполнено полностью или частично 31 и (более 86%).

Итак, итоги 10 лет деятельности свидетельствуют, что Счетная палата проводит эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет заключить, что она стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства.

С другой стороны, работа по совершенствованию законодательного обеспечения государственного финансового контроля требует более скоординированных усилий Федерального собрания Российской Федерации, Счетной палаты и Правительства РФ. Правовая база государственного финансового контроля длительное время остается неадекватной экономической реальности и государственному устройству. Сферы компетенции различных органов государственной власти, осуществляющих финансовый контроль, законодательно не определены и не разграничены. Это значительно снижает эффективность государственного финансового контроля, ведет к росту затрат на его обеспечение, оказывает негативное влияние на количественные и качественные показатели субъектов экономической деятельности.

Требует более четкого определения система взаимоотношений между органами внешнего и внутреннего финансового контроля, органами финансового контроля, образуемыми законодательными органами власти, и органами финансового контроля, образуемыми органами исполнительной власти. Контрольно-ревизионная деятельность органов государственного финансового контроля исполнительной власти не должна ущемлять организационную и функциональную независимость органов законодательной и судебной власти, органов со специальным конституционным статусом — Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации. Вызывает сомнение необходимость и целесообразность функционирования Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в ведении Минфина России — министерства, являющегося, по сути, одним из главных объектов финансово-бюджетного надзора.

Принципиально важно усиление координирующей роли Счетной палаты — постоянно действующего органа государственного финансового контроля, образуемого в соответствии с Конституцией РФ Федеральным собранием и подотчетным ему, укрепление ее организационной и функциональной независимости, решение вопроса об утверждении объемов выделяемого Счетной палате финансирования непосредственно Федеральным собранием, о предоставлении возможности формирования территориальных подразделений Счетной палаты.

Необходимо разработать и принять отвечающую современным принципам организации государственного управления в нашей стране концепцию государственного финансового контроля, федеральные законы о государственном финансовом контроле в Российской Федерации, об основах организации и деятельности контрольно-счетных, органов субъектов Федерации.

СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ

Дата добавления: 2014-12-29