Нормативное правовое обеспечение механизмов противодействия коррупции на муниципальном уровне

Анализ вопросов и проблем нормативного правового обеспечения механизмов противодействия коррупции на муниципальном уровне в настоящем разделе проводился на основе следующих методологических позиций.

1. В научных исследованиях и публикациях специалистов феномен коррупции как социальное явление рассматривается и анализируется в "широком" и "узком" понимании. Широкая трактовка этого явления связана с анализом коррупционных проявлений во всех общественных, негосударственных, государственных и публично-властных институтах (коррупция во властных институтах, коммерческих структурах, бытовая коррупция и др.)[1]. Одно из "узких" пониманий коррупции ограничивается исследованием этого явления только в связи с наличием хотя бы у одного субъекта коррупционных отношений публично-властных прерогатив. Именно из «узкого» понимания коррупции исходил автор настоящего раздела. В социологическом аспекте в качестве рабочей гипотезы для целей, поставленных перед циклом семинаров, автором было использовано следующее определение коррупции.

Коррупция – это стихийно сложившееся или системно организованное злоупотребление государственными (муниципальными) публично-властными полномочиями (полномочиями представителей власти) для получения любых (материальных и нематериальных) личных выгод и преимуществ или выгод и преимуществ для третьих лиц или групп лиц.

Данное определение не может претендовать на строгое нормативное правовое определение коррупции, однако оно содержит главный признак этого явления - злоупотребление (противоправное или противоречащее этическим нормам), связанное с реализацией властных полномочий, полномочий представителя власти, в том числе и злоупотреблений, связанных с непосредственным обеспечением исполнения этих властных полномочий.

Как известно летом 2008 года Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым был утвержден Национальный план противодействия коррупции[2]. Позднее была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции[3]. Реализуя мероприятия, предусмотренные Национальным планом противодействия коррупции, в конце 2008 года Федеральным Собранием Российской Федерации был принят пакет «антикоррупционных» федеральных законов[4]. Следует отметить, определение коррупции[5], введенное Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее Федеральный закон № 273-ФЗ) в законодательную практику, существенно уже определения коррупции, содержащегося в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) от 4 ноября 1999 года и проектах нормативных правовых актов, в различное время рассматриваемых в парламенте Российской Федерации, а также Модельных законах, принятых Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ. Анализ этих документов будет представлен в настоящем разделе.

2. Основываясь на предложенном определении, проблемы коррупции на государственном уровне (федеральном и уровне субъектов Российской Федерации) и муниципальном уровне рассматриваются и анализируются, как общественные явления, имеющие одни и те же источники и основания коррупционных нарушений. Естественно, с учетом территориальных, материальных, организационных и иных масштабов осуществления властных полномочий на каждом уровне публичной власти.

3. В то же время, учитывая конституционно-правовые основания, применительно к разработке правовых мер предотвращения и пресечения коррупционных проявлений для каждого уровня публичной власти должны быть предложены и разные правовые механизмы. Исключительной прерогативой органов государственной власти Российской Федерации является установление уголовной ответственности за коррупцию. Компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствует нормативное правовое регулирование мер и механизмов предотвращения коррупции, которые требуют использования властных организационных, методических, координационных, финансовых и других полномочий.

4. Естественно, что для муниципального уровня должны учитываться особенности, связанные с возможностью и доступностью вовлечения граждан в сферу антикоррупционных мероприятий, с возможностью создания механизмов, в которых население муниципальных образований выступает как важнейший субъект формирования и осуществления антикоррупционной политики и разработанных на ее основе программ и планов.

1. Определения коррупции: признаки и характеристик и.

До принятия Федерального закона № 273-ФЗ в Российской Федерации, как уже выше отмечалось, не существовало специального закона о противодействии коррупции. В законодательстве также отсутствовало определение понятия «коррупции». В 2006 году Российская Федерации ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции[6] от 31 октября 2003 года и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173)[7] от 27 января 1999 года. В этих международных документах также отсутствует определение коррупции. Понятие коррупции вводится через характеристики и признаки коррупционных отношений. Определение коррупции содержится в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) от 4 ноября 1999 года. Оно дается через перечисление характеристик коррупционных деяний (просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового). Известный специалист в сфере уголовного права и исследования проблем транснациональной организованной преступности и коррупции профессор Лунеев В.В. полагает[8], что в документах Организации Объединенных Наций и Совета Европы используется следующее определение коррупции: «Коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в интересах третьих лиц и групп».

В Модельном законе о борьбе с коррупцией[9], принятом Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в 1999 году, дается определение коррупции через определение коррупционного правонарушения. Этот модельный закон, в отличие от других документов, содержит так же понятие правонарушения, создающего условия для коррупции (статья 12), и коррупционного правонарушения, которое не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, но которое влечет за собой дисциплинарную ответственность (часть 2 статьи 13). В 2003 году Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ был принят также Модельный закон стран СНГ "Основы законодательства об антикоррупционной политике"[10].

Модельное «антикоррупционное» законодательство стран СНГ получило развитие в принятой в конце 2008 года новой редакции Модельного закона «О противодействии коррупции»[11]. В этом законе дается наиболее полное определение коррупции, включающее в себя получение субъектом коррупционных отношений с использованием своего служебного положения не только материальных благ, но и иных благ в виде услуги, покровительства и обещания преимущества. Положения этого закона, как представляется, могут служить основой для совершенствования российского «антикоррупционного» законодательства. Важнейшими аспектами в разработке механизмов противодействия и пресечения коррупции является законодательное установление признаков и характеристик коррупционных действий и выделение субъектов коррупционных отношений. Достоинством указанного Модельного закона является то, что в нем содержатся перечень и признаки субъектов коррупционных отношений. К субъектам коррупционных отношений законом отнесены наряду с лицами, осуществляющими публичные функции (государственные, муниципальные и иные служащие), при наличии правонарушающего деяния или поведения лица, осуществляющие управленческие и иные установленные законом полномочия в коммерческих и некоммерческих организациях.

В Государственной Думе в течение длительного времени рассматривались проекты федеральных законов, имеющие различное наименование, целью принятия которых являлось создание законодательных механизмов, способных существенно снизить уровень коррупции в нашей стране. Эти законопроекты имели не одинаковый уровень юридической проработки. По многим причинам (в том числе и политического характера) их рассмотрение в парламенте прекращалось на различных стадиях законодательного процесса. Один из первых законопроектов назывался "О борьбе с коррупцией"[12] и был внесен депутатами Государственной Думы в 1996 году. Законопроект был принят палатой, Федеральный закон одобрен Советом Федерации в 1999 году. Однако закон был отклонен Президентом Российской Федерации.

Государственной Думой 9 августа 1998 года был отклонен законопроект[13], имеющий такое же название, который был внесен Президентом Российской Федерации 28 апреля 1998 года. В 1999 году депутатами Государственной Думы был вновь внесен законопроект с таким же названием - "О борьбе с коррупцией", который почти полностью повторял текст законопроекта, внесенного ранее в 1996 году.

В 2001 году депутатами Государственной Думы был внесен проект федерального закона № 164749-3 «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был ими отозван в 2002 году, так же как и проект федерального закона № 216592-3 «Основы законодательства об антикоррупционной политике», имеющий не только такое же наименование, но и практически дословно повторяющий текст проекта федерального закона № 164749-3. Многие положения этих законопроектов нашли отражение в Модельном законе стран СНГ "Основы законодательства об антикоррупционной политике".

Все перечисленные законопроекты обоснованно были отклонены или отозваны на различных стадиях законодательного процесса, поскольку не имели собственного предмета регулирования. Именно на это обстоятельство указывалось в заключениях Правового управления Аппарата Государственной Думы и заключениях Правительства Российской Федерации.

Отдельно от этой череды законопроектов необходимо сказать о текстах двух законопроектов, внесенных депутатами Государственной Думы в 2001 году. Первый носит название - «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации»[14], а второй – "О противодействии коррупции"[15]. Основным содержанием проекта федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации" являются не столько юридические нормы и предписания, сколько положения, имеющие этический характер. Данный законопроект был отклонен Государственной Думой в 2005 году. Второй законопроект - "О противодействии коррупции" был принят в первом чтении в 2002 году, однако в дальнейшем его рассмотрение было приостановлено, что не предусмотрено Регламентом Государственной Думы.

Данный законопроект существенно отличается от ранее рассмотренных палатой. Предметом его регулирования является создание специальных органов (Национальный Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции) и механизмов предотвращения возможных коррупционных проявлений на федеральном уровне, предусматривающих особый порядок отбора кандидатов для назначения на государственные должности. Законопроектом вводятся понятия "коррупционное поведение", "коррупционное правонарушение", "правонарушение, связанное с коррупцией". Этот законопроект содержит определение коррупции, которое является весьма спорным, поскольку связывает коррупцию, во-первых, с достижением корыстных целей сторонами коррупционных отношений, что уже само по себе является оценочной, а не юридически точной характеристикой. Во-вторых, определение связывает коррупцию с достижением каждой из сторон коррупционных отношений своих личных, групповых, корпоративных целей, что, очевидно, не может характеризовать коррупционные отношения, поскольку достижение таких целей в большинстве случаев не может быть признано порочным даже при самых "жестких" этических требованиях.

Оценивая содержание законопроектов, необходимо отметить, что помимо других, они содержат два существенных недостатка:

- во-первых, определение коррупции в них дается преимущественно через перечисление известных в уголовном праве правонарушений – взятка и др.;

- во-вторых, нормы, содержащие меры ответственности за эти правонарушения, носят отсылочный характер к другим законам – Уголовному кодексу, Кодексу об административных правонарушениях и др.

Таким образом, по существу в этих законопроектах предлагается дополнительная «коррупционная» классификация существующих категорий правонарушений, перечень которых содержится в других законах. Достоинством законопроектов является то, что в них предлагаются меры, направленные для предотвращения коррупции. Большинство из содержащихся в законопроектах мер могут быть использованы в программах и планах, направленных на предотвращение коррупционных проявлений на муниципальном уровне. Поэтому тексты законопроектов не утратили своего значения. Ниже приводятся результаты их сравнения.

Сравнительные данные об определениях (признаках и характеристиках коррупции), содержащиеся в упоминавшихся выше документах, представлены в Таблице № 1.

Наименование акта	Определение коррупции (признаки и характеристики)	Публично-правовые субъекты коррупционных действий
Федеральное законодательство
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»	Коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Коррупцией также является совершение тех же деяний от имени или в интересах юридического лица.	Физическое лицо, использующее служебное или должностное положение.
Международные акты
Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года. (Ратифицирована Российской Федерацией в 2006 году).	Отсутствует. Признаки уголовного преступления: - незаконное приобретение личного состояния (преамбула). 1. Подкуп публичных лиц (статья 15). 2. Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом (статья 17). 3. Злоупотребление влиянием в корыстных целях (статья 18). 4. Злоупотребление служебным положением (статья 19). 5. Незаконное обогащение (статья 20).	Публичное должностное лицо[16]: - любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; - любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе, для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу. В соответствии со статьей 2 Конвенции "публичное должностное лицо" может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника, и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника.
Международный кодекс поведения государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 года (организация Объединенных Наций).	Отсутствует.	Государственная должность – это должность, облеченная доверием, предполагающая обязанность действовать в интересах государства.
Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 года. (Ратифицирована Российской Федерацией в 2006 году).	Отсутствует. Признаки уголовного преступления: 1. Обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому из государственных должностных лиц для самого этого лица или любого иного лица, с тем, чтобы оно совершило действия или воздержалось от их совершении при осуществлении своих функций (статья 2).	Государственное должностное лицо: «государственный служащий», «должностное лицо», «мэр», «министр», «судья» (в том числе, прокурор и лицо, замещающее должность в судебном органе)
Дополнительный протокол (ETS № 191) от 15 мая 2003 года к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 года.		Третейский судья (арбитр), присяжный заседатель.
Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) от 4 ноября 1999 года.	Коррупция означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества, или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.	Ответчик – публичное должностное лицо (государство или иное публично-властное образование).
Модельный закон о борьбе с коррупцией. Принят на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в апреле 1999 года	Коррупция (коррупционные правонарушения) - не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.	1. Лица, занимающие государственные должности (государственные должностные лица), судьи, а также приравненные к ним иные лица. 2. К государственным должностным лицам приравниваются: - депутаты парламента; - лица, избранные в органы местного самоуправления; - граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке в качестве кандидатов в президенты и вице-президенты государства, в депутаты парламента государства, а также в члены выборных органов местного самоуправления; - служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета, внебюджетных фондов, создаваемых государственными органами или органами местного самоуправления.
Модельный закон «О противодействии коррупции (новая редакция)». Принят на тридцать первом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Постановление N 31-20 от 25 ноября 2008 года.	Коррупция – совершение субъектом коррупционных отношений виновного противоправного деяния, носящего общественно опасный характер, направленного на использование своего служебного положения и связанных с ним возможностей, для неправомерного получения материальных и иных благ в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, предложения или предоставления ему таких благ физическим или юридическим лицом. Коррупцией также является подкуп лиц публичных служащих и иных лиц, установленных законом.	1. Субъектами коррупционных правонарушений являются (в случаях констатации правонарушающего поведения, деяния): 1) все лица, являющиеся публичными (государственными, муниципальными) и иными служащими, в соответствии с законодательством государства; 2) должностные лица центрального (национального) банка государства, его учреждений и представительств, а равно государственных внебюджетных и иных фондов; 3) должностные лица органов государственного контроля и надзора; 4) судьи судов общей и специальной юрисдикции; 5) арбитражные, народные и присяжные заседатели; 6) должностные лица и иные сотрудники международных организаций, должностные лица иностранных государств, признаваемые таковыми в соответствии с законодательством страны происхождения, судьи и должностные лица международных судов; 7) депутаты законодательных (представительских) органов власти, органов местного самоуправления и их помощники; 8) должностные лица правоохранительных органов; 9) судьи конституционного суда; 10) должностные лица вооруженных сил государства и других воинских формирований; 11) лица, занимающие назначаемую или выборную должность в государственном органе иностранного государства, а также любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного государства, в том числе и для государственного агентства или государственного предприятия, равно как и любое должностное лицо или представитель государственной международной организации; 12) должностные лица юридических лиц; юридические лица, физические лица, в том числе физические лица – предприниматели, незаконно предоставляющие блага лицам, указанным в настоящей статьи, и/или при участии этих лиц другим лицам. 2. К иным лицам, приравненным к лицам, являющимся публичными (государственными, муниципальными) и иными служащими, в соответствии с законодательством государства могут относиться: 1) представители государства в органах управления акционерных обществ; 2) руководители коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющие управленческие функции; 3) арбитражные управляющие; 4) аудиторы; 5) профессиональные оценщики, эксперты; 6) нотариусы (в том числе частные); 7) лица, зарегистрированные в установленном порядке в качестве кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов власти или органов местного самоуправления; 8) адвокаты и члены международных парламентских собраний, а также лица, проходящие службу в коммерческих и общественных организациях, и лица, выполняющие управленческие функции. 3. Субъектами коррупционных правонарушений являются лица, корыстно использующие свои полномочия в соответствии с занимаемой ими должностью (положением), противоправные действия которых подлежат признанию как коррупционные, а также лица, противоправно предоставляющие этим лицам какие-либо неправомерные преимущества или осуществляющие их подкуп.
Проекты федеральных законов
Проект федерального закона № 96700358-2 "О борьбе с коррупцией".	Под коррупцией понимаются не предусмотренное законом принятие материальных и иных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, путем использования своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ.	К лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, законом относятся (приравниваются): 1. Все государственные и муниципальные служащие, в том числе, находящиеся на государственных и муниципальных должностях. 2. Лица, занимающие соответствующие должности в Вооруженных Силах Российской Федерации и иных воинских формированиях. 3. Иные служащие, получающие денежное вознаграждение из бюджетной системы Российской Федерации. 4. Должностные лица государственных и муниципальных хозяйствующих субъектов. 5. Народные и присяжные заседатели в судах, а также иные граждане, участвующие в отправлении правосудия. 6. Профессорско-преподавательский и командно-начальствующий состав учебных заведений. 7. Лица, в установленном законом порядке постоянно или временно участвующие в выполнении государственных и муниципальных функций на общественных началах либо в порядке частной деятельности. 8. Лица, избранные в состав органов местного самоуправления. 9. Граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке в качестве кандидатов на занятие выборных государственных должностей и в члены выборных органов государственной власти, а также выборных органов местного самоуправления.
Проект федерального закона № 99097368-2 "О борьбе с коррупцией".	Под коррупцией в проекте федерального закона понимаются не предусмотренное законом принятие материальных и нематериальных благ и преимуществ субъектами коррупционных отношений, с использованием их официального статуса и связанных с ним возможностей, а также подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.	По сравнению с проектом федерального закона № 96700358-2 перечень субъектов был дополнен следующими лицами: 1. Руководители и служащие Центрального банка Российской Федерации и его учреждений, государственных внебюджетных фондов и их подразделений. 2. Руководители и сотрудники межгосударственных органов, если в соответствии с международными договорами Российской Федерации на них распространяется правовой статус государственных служащих Российской Федерации. 3. Физические лица, осуществляющие от имени и по поручению государственных органов или органов местного самоуправления, или организаций - юридических лиц представительство этих органов и организаций в суде, других государственных органах, третейском суде.
Проект федерального закона № 164749-3 «Основы законодательства об антикоррупционной политике». Проект федерального закона № 216592-3 «Основы законодательства об антикоррупционной политике».	Коррупция – подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких, вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу (статья 2).	Лица, имеющее публичный статус - физические лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также лица, выполняющие функции в коммерческих организациях, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, или в некоммерческих (в том числе в зарубежных и международных) организациях, не являющихся государственными органами, органами местного самоуправления Российской Федерации или их учреждениями.
Проект федерального закона № 85554--3 "Кодекс поведения государственных служащих".	Определение коррупции отсутствует.	Государственные и муниципальные служащие.
Проект федерального закона № 148067-3 "О противодействии коррупции".	Под коррупцией понимается принятие субъектами коррупционных отношений лично, а также через доверенных лиц или посредников не предусмотренных законодательством материальных, нематериальных благ и преимуществ, за деяния, которые могут быть выполнены с использованием официального статуса данных субъектов, связанных с этим статусом авторитета или возможностей, и подкуп таких субъектов физическими и юридическими лицами путем неправомерного предоставления указанных благ и преимуществ.	Перечень лиц близок по составу к перечню, установленному в законопроектах № 96700358-2 и № 99097368-2.

Различным аспектам содержания указанных законопроектов посвящено достаточно большое число публикаций[17]. Анализ определения коррупции, введенного Федеральным законом № 273-ФЗ, в сравнении с определениями, содержащимися в международных актах и проектах федеральных законов, показывает, что законодательное определение коррупции включает в себя только финансовые и материальные признаки коррупционных правонарушений. Такие же элементы коррупционных общественных отношений, как непотизм (кумовство), протекционизм, фаворитизм не получили в законе юридическую квалификацию. Особенностью определения является также и то, что основным субъектом коррупционных правоотношений является физическое лицо, занимающее служебное или должностное положение. Таким лицом может быть физическое лицо, осуществляющие как публичные функции или находящееся на государственной и муниципальной службе, так и физическое лицо, осуществляющее служебные и должностные полномочия в частноправовой сфере общественных отношений. Федеральное законодательство о противодействии коррупции практически не затрагивает огромную сферу гражданско-правовых отношений, за исключением ужесточения уголовных наказаний за коммерческий подкуп[18]. В рамках совершенствования федерального законодательства о противодействии коррупции, было бы полезным ввести также понятие «коррупционно опасное поведение», как поведения способствующего совершению коррупционного правонарушения и создающего условия для коррупции.