Анализ законодательных мер противодействия коррупции

Федеральный закон № 273-ФЗ помимо определения коррупции содержит несколько статей, имеющих самостоятельное значение. В частности, к ним относятся статьи и положения статей, в которых содержится комплекс мер по противодействию коррупции. К их числу законодатель относит как собственно меры по противодействию (по предупреждению и профилактике) коррупции, так и меры борьбы с коррупцией - меры по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию правонарушений. Развернутый перечень мер по противодействию (по предупреждению и профилактике) коррупции также представлен в Национальном плане противодействия коррупции.

Применительно к возможностям местного самоуправления следует рассматривать и анализировать комплекс мер собственно противодействия коррупции, поскольку меры по борьбе с коррупцией в полном объеме входят в компетенцию федерального уровня власти. Более того, законодатель установил в качестве одного из основных принципов противодействия коррупции – приоритетное применение мер по предупреждению коррупции (пункт 6 статьи 3).

Весь комплекс законодательных мер и способов противодействия коррупции можно разделить на несколько групп: меры нормативного правового регулирования; организационно-управленческие и координационные меры; информационно-методические и др.

К мерам нормативного правового регулирования относятся: антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению; введение антикоррупционных стандартов (установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области); унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

К организационно-управленческим мерам относятся: развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции; совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью; обеспечение независимости средств массовой информации; обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности; совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения; передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям.

К мерам информационно-методического характера относятся: формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц.

К координационным способам противодействия коррупции можно отнести создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества.

Практический интерес для анализа системы антикоррупционных мер и способов представляют также меры пресечения и предотвращения коррупции, предложенные в выше рассмотренных международных документах и проектах федеральных законов. Их сравнение представлено в Таблице № 2.

Наименование акта	Меры пресечения коррупции и ответственности за коррупционные деяния	Основные меры предотвращения коррупции
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года. (Ратифицирована Российской Федерацией в 2006 году).	1. Уголовное преследование. 2. Приостановление операций, арест, конфискация и возвращение доходов.	1. Поощрение государством-участником практик, направленных на предупреждение коррупции (часть 1 статьи 5). 2. Формирование специальных органов по предотвращению коррупции (статья 6). 3. Формирование надлежащих систем и принципов приема на службу, прохождения службы, продвижения по службе, выхода в отставку (часть 1 статьи 7). 4. Установление критериев отбора к кандидатам и выборам на публичные должности (часть 2 статьи 7). 5. Обеспечение прозрачности в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансирования политических партий (часть 3 статьи 7). 6. Формирование механизмов предотвращения конфликта интересов (часть 4 статья 7, часть 5 статьи 8). 7. Формирование и применение кодексов или стандартов поведения, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций (часть 2 статьи 8). 8. Установление мер и систем, способствующих тому, чтобы публичные должностные лица сообщали соответствующим органам о коррупционных деяниях, о которых им стало известно при выполнении ими своих функций (часть 5 статьи 8). 9. Создание и применение мер, обеспечивающих открытость публичных закупок, управления публичными финансами, публичность и открытость отчетности (статьи 9, 10). 10. Формирование «общественных» механизмов и институтов противодействия коррупции (статья 13).
Международный кодекс поведения государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 года (Организация Объединенных Наций).		1. Применение института конфликта интересов (статья 2). 2. Объявление или сообщение сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведений об активах и обязательствах супруга (супруги) и (или) иждивенцев (статья 3).
Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 года. (Ратифицирована Российской Федерацией в 2006 году).	1. Уголовное преследование (статья 19). 2. Конфискация (статья 19).	1. Формирование и деятельность специальных органов по борьбе с коррупцией (статья 20).
Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) от 4 ноября 1999 года.	Возмещение материального вреда, упущенной финансовой выгоды и нематериального ущерба (статья 3).	Законодательные меры защиты служащих, которые имеют серьезные основания подозревать наличие коррупции и добросовестно сообщают о своем подозрении компетентным лицам или властям (статья 9).
Модельный закон о борьбе с коррупцией. Принят на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в апреле 1999 года.	Установление дисциплинарной ответственности за правонарушения, создающие условия для коррупции (статья 12).	Введение административной ответственности руководителей государственных органов за непринятие мер по борьбе с коррупцией (статья 14).
Проекты федеральных законов
Проект федерального закона № 96700358-2 "О борьбе с коррупцией".	1. Уголовная ответственность. 2. Административная ответственность. 3. Дисциплинарная ответственность. 4. Гражданско-правовая ответственность. Установление дисциплинарной ответственности за правонарушения, создающие условия для коррупции.	1. Установление сфер деятельности, не совместимых с выполнением государственных функций (запрещение занятия других должностей, совместительства, выполнение иных работ по договору (контракту) за исключением оплачиваемой творческой, научной, преподавательской, лечебной деятельности, запрещение предпринимательской деятельности и др.). 2. Недопустимость совместного прохождения службы близкими родственниками или свойственниками.
Проект федерального закона № 164749-3 «Основы законодательства об антикоррупционной политике». Проект федерального закона № 216592-3 «Основы законодательства об антикоррупционной политике».	1. Уголовная ответственность. 2. Административная ответственность. 3. Дисциплинарная ответственность. 4. Гражданско-правовая ответственность.	1. Мониторинг коррупционных правонарушений. 2. Разработка антикоррупционных стандартов. 3. Антикоррупционная экспертиза правовых актов. 4. Пропаганда антикоррупционных стандартов. 5. Содействие гласности и открытости решений, принимаемых лицами, имеющими публичный статус. 6. Опубликование отчетов о состоянии коррупции и реализация мер антикоррупционной политики. 7 Антикоррупционное образование и воспитание. 8. Установление перечней государственных должностей, замещение которых запрещено или ограничено для лиц, имевших или имеющих судимости за коррупционные преступления либо преступления, связанные с коррупционными. Другие.
Проект федерального закона № 85554--3 "Кодекс поведения государственных служащих".	Дисциплинарная ответственность.	Введение понятий коррупционно опасного поведения, конфликта интересов и перечня типичных коррупционно-опасных ситуаций.

Многие меры и способы противодействия коррупции, систематизированные в таблице № 2, получили законодательное закрепление на федеральном уровне. Однако часть из них, как представляется весьма эффективная, не получила такого закрепления. В направлении совершенствования законодательства о противодействии коррупции в число перспективных мер могут быть включены, например, такие как формирование и деятельность специальных органов по борьбе с коррупцией; формирование и применение кодексов или стандартов поведения, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций; введение понятий коррупционно опасного поведения, перечня типичных коррупционно-опасных ситуаций; обеспечение прозрачности в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и финансирования политических партий и др.

В развитие Федерального закона № 273-ФЗ в большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы и нормативные правовые акты о противодействии коррупции. Многие из антикоррупционных законов в субъектах Российской Федерации были приняты в 2007 году. В Саратовской и Пензенской областях, Республике Татарстан законы были приняты в 2006 году. Законы субъектов Российской Федерации отличаются по названию, но практически сходны по содержанию. Большинство законов имеют такое же название, как и федеральный закон – о противодействии коррупции. В некоторых субъектах Российской Федерации законы имеют более «узкое» название: «о мерах по противодействию коррупции», «о профилактике коррупции» или «о предупреждении коррупции». В Новгородской области закон носит узкоспециальное название – о реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области[19]. В Мурманской области принято два специальных закона, посвященных вопросам противодействия коррупции. В некоторых субъектах Российской Федерации нет специальных законов, а нормативное правовое регулирование системы мер противодействия коррупции осуществляется в других законах субъекта Российской Федерации[20].

В законах субъектов Российской Федерации содержались определения коррупции, отличающиеся друг от друга и от определения, позднее принятого на федеральном уровне. После принятия Федерального закона № 273-ФЗ статьи законов, содержащие определения коррупции, были признаны утратившими силу. Типичным определением коррупции являлось определение, содержавшееся в Законе Саратовской области[21]: «Коррупция – использование лицами, замещающими государственные должности области, муниципальные должности, должности государственной гражданской службы области, муниципальными служащими своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей для противоправного удовлетворения корыстной или иной личной заинтересованности посредством принятия неправомерных актов, совершения иных незаконных действий (бездействия), а равно противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами». В настоящее время более, чем в одной трети законов субъектов Российской Федерации воспроизводится определение коррупции, содержащееся в Федеральном законе № 273-ФЗ.

Действие некоторых законов распространяется как на государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, так и муниципальных служащих. В Псковской области такая сфера действия закона отражена непосредственно в его названии – о противодействии коррупции в органах государственной власти и органах местного самоуправления[22].

В большинстве законов субъектов Российской Федерации содержится такой же комплекс мер, направленных на предотвращение коррупции, что и в Федеральном законе. В то же время в законодательстве и практике деятельности некоторых субъектов Российской Федерации и правовых актах и практике деятельности некоторых муниципальных образований детализируются и конкретизируются меры противодействия коррупции, установленные Федеральным законом № 273-ФЗ, вводятся новые меры[23]. К такого рода мерам можно отнести следующие:

1) мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов;

2) антикоррупционные образование и пропаганда;

3) оказание государственной поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции;

4) опубликование отчетов о реализации мер антикоррупционной политики;

5) опубликование аналитических материалов о реализации мер антикоррупционной политики;

6) создание банка данных типовых коррупционно-опасных ситуаций в деятельности государственных и муниципальных служащих;

7) организация кинозаписи приема граждан государственными и муниципальными служащими;

8) организация системы открытой связи для граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления;

9) использование полиграфа при приеме на государственную и муниципальную службу.

В законах субъектов Российской Федерации содержатся достаточно подробные характеристики указанных выше мер, на основе которых могут быть разработаны конкретные программы антикоррупционных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

К организационным мерам, которые содержатся в законе о противодействии коррупции, следует отнести возможность создания по решению Президента Российской Федерации органов по противодействию коррупции. Следует также обратить внимание и на то, что в соответствии со статьей 6 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции каждое государство-участник должно создать специальный орган (или органы) по предупреждению коррупции. По мнению некоторых зарубежных экспертов, только наличие такого органа может свидетельствовать о реальных действиях власти в борьбе с коррупцией[24].

Частью 5 статьи 5 Федерального закона № 273-ФЗ установлено, что в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по решению Президента Российской Федерации могут быть созданы органы по координации деятельности по противодействию коррупции. К полномочиям таких органов отнесена подготовка проектов актов федерального уровня – указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации. Кроме того, установлено, что по вопросам противодействия коррупции могут издаваться совместные акты федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав органа, созданного Президентом Российской Федерации. Порядок издания (принятия) таких актов не определен. Не определен и хотя бы приблизительный перечень вопросов в сфере противодействия коррупции, подлежащих регулированию указанными актами.

В Федеральный закон № 273-ФЗ необходимо ввести положения, в соответствии с которыми координационные органы по противодействию коррупции могли бы создаваться в субъектах Российской Федерации, в городских округах и муниципальных районах по предложению главы муниципального района (городского округа). Естественно к полномочиям такого органа и на уровне субъекта Российской Федерации, и на местном уровне не могут быть отнесены полномочия по изданию императивных предписаний. Как представляется, главная задача такого органа - установление непосредственного взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прежде всего, с должностными лицами территориальных органов федеральной исполнительной власти. В первую очередь – с представителями правоохранительных органов. К числу задач такого координирующего органа должны быть отнесены информационный обмен и анализ «коррупционной ситуации» в конкретном муниципальном образовании или субъекте Российской Федерации. Указанная координирующая структура может быть наделена полномочиями рекомендательного характера по отношению к федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

Следует отметить, что Президентом Российской Федерации образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции[25]. Одним из полномочий указанного органа является полномочие передавать полученные данные о совершении коррупционных правонарушений в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации[26] президиум Совета наделен функциями комиссии по соблюдению требований к должностному поведению лиц, замещающих некоторые государственные должности Российской Федерации, и урегулированию конфликта интересов.

Федеральный закон № 273-ФЗ не содержит прямых предписаний по формированию «вертикальной» структуры подобных координирующих органов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому при формировании аналогичных координирующих органов в субъектах Российской Федерации и муниципалитетах их полномочия не должны вторгаться в полномочия координирующих органов, которые в соответствии с частью 6 статьи 5 Федерального закона № 273-ФЗ образуют в субъектах Российской Федерации и муниципалитетах прокуроры, подчиненные Генеральному прокурору Российской Федерации. Следует отметить, что к полномочиям прокуроров относится координация не всех федеральных исполнительных органов власти, а только правоохранительных органов. В соответствии с законом Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.

В законах субъектов Российской Федерации предусматривается также создание специальных координирующих органов по противодействию коррупции, разработка механизмов взаимодействия с общественными объединениями и организациями. В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются взаимосогласованные решения о взаимодействии федеральных структур исполнительной власти и структурных подразделений администраций. Так, в Астраханской области подписано соглашение[27], предполагающее оперативный обмен информацией и порядок представления такой информации и меры по сохранению ее конфиденциальности в предусмотренных законом случаях. Координирующие организационные структуры созданы не только в субъектах Российской Федерации, но и во многих муниципальных образованиях[28].

Сформулируем цели создания подобной координирующей муниципальной структуры. Следует сразу отметить, что такая структура, учитывая значимость задач, которые ей предстоит решать, будет действовать довольно продолжительное время. А значит, она может быть создана в форме самостоятельного органа местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Итак, основной целю создания совещательного органа местного самоуправления должна являться координация взаимодействия[29] органов местного самоуправления, представителей органов государственной власти, представителей федеральных правоохранительных органов, представителей судебных органов, экспертов, общественных организации и др. (территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций, экспертов, осуществляющих деятельность в сфере противодействия коррупции) по вопросам противодействия коррупции.

Поскольку предполагается, что совещательный орган является структурой, территориальные границы ведения которой распространяются на всю территорию муниципального образования, в названии этой структуры эта особенность должна быть отражена. Например, Городская коллегия по координации взаимодействия между органами публичной власти, институтами гражданского общества, правоохранительными органами по вопросам противодействия коррупции (Антикоррупционная ассамблея района (города), Собрание района (города) по противодействию коррупции,Комиссия по профилактике коррупции («партийно-советское» наименование), Комиссия по предупреждению коррупции и т.д.). Как выше было отмечено, опыт создания подобных структур в муниципальных образованиях весьма разнообразен. Структуры создаются как при представительном органе, так и при администрации, при главе администрации, при главе муниципального образования и т.д.

К основным направлениям (задачам, функциям, вопросам ведения) комиссии должны быть отнесены следующие:

1. Участие в разработке предложений и рекомендаций по реализации приоритетных направлений осуществления органами местного самоуправления государственной и муниципальной антикоррупционной политики на территории муниципального образования.

2. Участие в разработке предложений и рекомендаций по формированию муниципальных программы и планов противодействия коррупции.

3. Подготовка предложений, направленных на реализацию мероприятий по предупреждению и устранению причин и условий, способствующих проявлениям коррупции.

4. Сбор и анализ информации о коррупционных проявлениях для определения приоритетных направлений, целей и задач профилактики коррупции, выработки предложений и рекомендаций по противодействию коррупции.

5 Привлечение партий, общественных организаций и средств массовой информации к сотрудничеству по вопросам противодействия коррупции в целях выработки у граждан и муниципальных служащих нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям.

6. Планирование и проведение антикоррупционной пропаганды.

7. Подготовка предложений и рекомендаций территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, органам местного самоуправления по реализации их полномочий в сфере противодействия коррупции.

8. Подготовка предложений по совершенствованию взаимодействия органов местного самоуправления, партий, общественных организаций, граждан и правоохранительных органов в целях противодействия коррупции.

9. Рассмотрение и анализ информации о возникновении конфликтных и иных проблемных ситуаций, свидетельствующих о возможном наличии признаков коррупции или коррупционно опасного поведения.

10. Информирование правоохранительных органов для принятия мер по фактам коррупционно опасного поведения.

11. Организация обмена опытом в сфере противодействия коррупции.

12. Содействие гражданским инициативам, направленным на противодействие коррупции.

13. Информирование граждан о мерах противодействия коррупции в районе (городе).

14. Участие в подготовке проектов муниципальных правовых актов по вопросам противодействия коррупции.

15. Мониторинг и контроль реализации программы противодействия коррупции.

Специфичность задач, решаемых комиссией, обуславливает необходимость использования довольно сложных способов определения ее состава и процедуры формирования комиссии. Так, состав комиссии целесообразно сформировать из числа членов комиссии с решающим голосом и членов комиссии с совещательным голосом. Членами комиссии с решающим голосом являются представители органов государственной власти и органов местного самоуправления. Членами комиссии с совещательным голосом могут быть эксперты, научные работники, представители средств массовой информации, представители политических партий и общественных организаций, почетные граждане др. Председателем комиссии является Глава муниципального образования по должности.

Решения комиссии должны приниматься на основе консенсуса. Решения комиссии носят рекомендательный характер. Однако, решения комиссии, адресованные органам местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в этих органах. Заседания комиссии должны проводиться в открытом режиме, если ни один из членов комиссии с решающим голосом не ставит вопрос о проведении закрытого заседания. Заседания комиссии по предметам ведения, указанных в пунктах 4, 5, 10-12, проводятся только в открытом режиме, если ни один из членов комиссии с решающим голосом не ставит вопрос о проведении закрытого заседания. Заседания комиссии по предметам ведения, указанных в пункте 8, проводятся в только в закрытом режиме.

Одной из основных функций такого органа должен являться контроль за исполнением муниципальной программы противодействия коррупции. Составной частью такой программы должен являться раздел о подготовке и совершенствовании правовых актов муниципального образования в сфере противодействия коррупции.

Представляется, что программа подготовки проектов нормативных правовых актов на муниципальном уровне должна включать в себя следующие блоки.

1. Комплекс нормативных правовых актов, связанных с обеспечением открытости деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

1.3. Участие граждан в обсуждении решения вопросов местного значения.

2. Комплекс нормативных правовых актов, регламентирующих внутреннюю деятельность органов местного самоуправления (должностные регламенты, дисциплинарные меры ответственности и др.).

3. Разработка административных регламентов взаимодействия органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих с гражданами, физическими и юридическими лицами.

4. Комплекс нормативных правовых актов, связанных с реальным использованием института конфликта интересов в муниципальной практике, как одного из механизмов противодействия коррупции.

5. Комплекс нормативных правовых актов, содержащих методические разработки, направленные на формирование общественных институтов противодействия коррупции (подписание Кодекса поведения муниципальных служащих, формирование на муниципальном уровне общественных структур, противодействующих коррупции).

В разработку и обсуждение документов должно быть вовлечено максимально возможное число муниципальных служащих и жителей муниципального образования. Наиболее сложными для реализации представляются документы, направленные на формирование устойчивой "антикоррупционной" культуры в муниципальных образованиях. Важно также, чтобы в процесс обсуждения проектов "антикоррупционых" нормативных правовых актов были непосредственно вовлечены жители муниципального образования. Только тогда возникает причастность граждан и муниципальных служащих к этому процессу, а принятые документы становятся "своими". Граждане и муниципальные служащие становятся активными неформальными "проводниками" в жизнь "антикоррупционной" политики. Этот процесс представляется наиболее важным и трудным в методике разработки и реализации механизма противодействия коррупции на муниципальном уровне. Представляется, что такую же роль могли бы выполнять координирующие муниципальные структуры по противодействию коррупции.