Особенности установления оснований и регулирования процедур ответственности лица, назначенного на должность главы местной администрации по контракту 1 страница

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в муниципальную практику впервые в Российской Федерации введен институт назначаемого на должность по решению представительного органа муниципального образования на основе конкурса главы местной администрации. Глава местной администрации действует на основе контракта, который заключается с ним главой муниципального образования от лица муниципального образования.

В практике деятельности муниципалитетов подобная структура органов местного самоуправления муниципальных образований не без "давления" органов государственной власти субъектов Российской Федерации получает все большую популярность. Переход к такой структуре в муниципальных образованиях обусловлен, прежде всего, тем, что содержащийся в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ механизм формирования комиссии по проведению отбора кандидатур для назначения на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (конкурсной комиссии) обеспечивает возможность оказать решающее влияние органов государственной власти субъекта Российской Федерации на выбор кандидата, представляемого для назначения представительному органу муниципального образования. Одна треть состава комиссии по рассмотрению кандидатур для представления их представительному органу назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Две трети членов конкурсной комиссии назначаются представительным органом муниципального района или городского округа. В переходный период (до 1 января 2009 года) органы государственной власти субъекта Российской Федерации были вправе при формировании конкурсной комиссии назначать не одну треть, а половину членов конкурсной комиссии. По существу при таком механизме, основанном главным образом на политическом влиянии субъекта Российской Федерации, реализуется идея построения единой вертикали исполнительной власти. С политологической точки зрения, бесспорно, что такой механизм обеспечивает "подчинение" фигуры главы местной администрации политическому влиянию вышестоящего органа исполнительной власти.

Что же касается юридического механизма, то подобная схема создает на практике потенциальные возможности для уклонения от ответственности главы местной администрации, назначенного по контракту, в случае не эффективного, и что более опасно - не профессионального исполнения им своих обязанностей. Как известно, ответственность сторон наступает в случае не исполнения одной из сторон условий контракта. В Федеральном законе практически не содержится требований к содержанию такого контракта. В то же время указание на стороны такого контракта (муниципальное образование и лицо, назначенное на должность по решению представительного органа) позволяет сделать вывод о принципиальном отличии такого документа как от трудового договора, заключаемого муниципальным служащим с представителем нанимателя, действующим от имени муниципального образования, так и от договора гражданско-правового характера.

От трудового договора, заключаемого муниципальным служащим, контракт, заключаемый главой местной администрации, отличается предметом контракта, что обуславливает отсутствие формальных требований к содержанию подобного контракта. На главу местной администрации распространяются требования Федерального закона о муниципальной службе с изъятиями, установленными этим законом. К таковым относятся:

- заключение контракта в особом порядке, на основе проведения конкурса;

- необходимость отражения в контракте требований, которые должны устанавливаться законами субъектов Российской Федерации в части исполнения отдельных государственных полномочий и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в части решения вопросов местного значения.

Что касается особой процедуры заключения контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации, то общие требования к такой процедуре установлены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. На основании этих положений приняты нормативные правовые акты муниципальных образований. Как показывает анализ нормативных правовых актов муниципальных образований и законов субъектов Российской Федерации, в большинстве таких актов требований к содержанию контракта в части решения вопросов местного значения не устанавливается.

Анализ показывает, что на практике существуют два характерных вида документов, которые отражают типичные содержание и структуру трудового и гражданско-правового договора. В текст контракта вводятся обязательства сторон. В этих обязательствах в большинстве случаев повторяются положения Федерального закона об обязанностях главы местной администрации. Более того, вводятся нормы, которые противоречат федеральному закону. Это относится как к полномочиям главы администрации, так и к полномочиям главы муниципального образования, который заключает контракт с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации. Несмотря на то, что в законе глава муниципального образования наделяется полномочиями заключать (а не подписывать, что было бы корректнее) контракт с лицом, назначенным главой местной администрации, необходимо иметь в виду, что и содержание, и порядок заключения и расторжения контракта, заключаемого с лицом, назначенным на должность главы местной администрации, по многим позициям принципиально отличаются от трудового договора (контракта), заключаемого представителем нанимателя с муниципальным служащим.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ глава местной администрации назначается на эту должность по решению представительного органа муниципального образования на основе конкурса. Для каких целей законом предусмотрено заключение контракта по результатам конкурса, успешное прохождение которого в то же время не гарантируют назначение лица, успешно преодолевшего эту процедуру, на должность главы местной администрации? Логично было бы предположить, что контракт является публично-правовым документом, в котором фиксируются обязательства сторон. Одной из сторон контракта является муниципальное образование, от лица населения которого выступает представительный орган, который и вправе выдвинуть условия, при обязательстве выполнения которых претендент может быть назначен на эту должность. Очевидно, что такие условия, как соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных законов не могут быть предметом контракта, поскольку все они содержатся в виде общих требований как в Федеральном законе от 6 октября 1993 года № 131-ФЗ, так и в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Обязанность их исполнения возникает не в силу контракта, а на основании закона. Так какие же требования представительный орган вправе предъявить к претенденту (не только в случае согласия претендента, но и доказательства наилучших возможностей исполнения этих требований), выполнение которых будет являться основанием для принятия решения? Представляется, что такие требования к претенденту должны содержать его конкретные обязательства по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий. К таким конкретным требованиям могут быть отнесены, например, обязательства в установленный контрактом срок осуществить:

- оздоровление муниципального бюджета – добиться существенного повышения собственных доходов местного бюджета;

- сократить за счет рациональной организации труда сокращение бюджетных расходов на управленческие цели;

- обеспечить открытость принятия решений и деятельности муниципальных служащих;

- существенно сократить число жалоб граждан по решению вопросов местного значения(в сфере ЖКХ, транспортном обслуживании и т.п. и т.д.),

- существенно повысить инвестиционную привлекательность муниципального района (городского округа), например, за счет разработки и осуществления мер антикоррупционной направленности.

В свою очередь претендент должен представить программу действий по решению конкретных задач развития муниципального образования, в которой он вправе отразить встречные требования (условия), при которых реализация такой программы будет возможна и эффективна. К таким условиям может быть отнесено обязательство представительного органа в установленные контрактом сроки рассмотреть и принять предложенный претендентом пакет проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих правовые условия для реализации программы. Именно конкретное содержание контракта должно являться одним из условий допуска претендентов к участию в конкурсе. В практике деятельности муниципальных образований редки случаи[45], когда процедура рассмотрения кандидатур для назначения на должность главы местной администрации конкурсной комиссией включает требование обязательного представления концепции социально-экономического развития муниципального образования.

Большинство существующих в настоящее время текстов контрактов не содержат требований аналогичных приведенным выше. Но даже четкое и безупречное выполнение всех требований контракта на практике не гарантирует эффективного исполнения полномочий главы местной администрации по решению вопросов местного значения. Во многих научных публикациях и литературных источниках данная структура органов местного самоуправления называется по аналогии с зарубежными схемами «совет – менеджер»[46]. Представляется, что именно правовое содержание контракта должно отражать существо таких отношений, что соответствует логике взаимодействия представительного органа и главы местной администрации при решении вопросов местного значения. А если шире, то логике обязательств главы местной администрации перед населением, обязательств, которые установлены в контракте, заключенном между главой местной администрации и муниципальным образованием. Подобный же характер обязательств должен содержаться в разделе контракта по исполнению главой администрации отдельных государственных полномочий, который должен быть составлен на основе требований закона субъекта Российской Федерации. На практике в законах субъектов Российской Федерации содержатся требования, которые глава местной администрации обязан выполнять не потому, что они включены в контракт, а потому, что такие требования содержатся в федеральных законах. Так, например, отсутствие или наличие в законе субъекта Федерации[47] обязанностей о возврате материальных ресурсов и неиспользованных финансовых средств при прекращении исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий или обязанность исполнять надлежащим образом преданные отдельные государственные полномочия не имеет практического значения, поскольку глава местной администрации обязан выполнить такое требование в силу положений федерального законодательства.

Большинство обязанностей главы администрации, содержащихся в типовом контракте или в дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации в части осуществления отдельных государственных полномочий, в соответствии с положениями статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ должны содержаться в федеральном законе и в законе субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому не выполнение или ненадлежащее исполнение этих требований, в случае их отсутствия в контракте, не будет являться основанием для освобождения от ответственности главы местной администрации.

Во-вторых, в большинстве контрактов, в том числе и типовых контрактов, утвержденных в соответствии с положением части 7 статьи 16 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", одной из сторон контракта является глава муниципального образования. Существуют немногочисленные примеры, когда стороной контракта является представительный орган муниципального образования, от лица которого контракт подписывается главой муниципального образования[48]. Не многочисленными исключениями из сложившейся практики являются типовые формы контракта, в которых сторонами контракта являются муниципальное образование и гражданин Российской Федерации, назначаемый на должность главы местной администрации. Примером такой типовой формы является типовая форма, принятая в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре[49], в которой Глава муниципального образования заключает контракт, действуя от лица муниципального образования. В некоторых контрактах прямо указывается, что контракт регулирует отношения между главой местной администрации и главой муниципального образования, а не муниципальным образованием и главой местной администрации. Установление одной из сторон контракта главы муниципального образования порождает такие казусы, когда к числу прав главы муниципального образования по отношению к главе местной администрации контрактом отнесены права:

- требовать представления для утверждения отчета об исполнении финансовых обязательств и расходования средств бюджета муниципального образования;

- поощрять главу администрации за безупречное и эффективное исполнение должностных обязанностей.

А в число обязанностей главы местной администрации входит, например, выполнение поручений главы муниципального образования по решению вопросов местного значения.

Такие юридические неточности могли возникнуть только в силу того, что при формировании содержания контракта исходили из гражданско-правового характера отношений между сторонами, которые действуют в собственных интересах. Ориентация на типовые договоры гражданско-правового характера обуславливает не только неверные обязательства и права сторон, но и не позволяет правильно установить стороны этого контракта.

Отсутствие четких обязательств (обязанностей), соответствующих характеру деятельности главы местной администрации, порождает многочисленные вопросы, связанные с процедурами и основаниями привлечения главы местной администрации к ответственности за их не исполнение или ненадлежащее исполнение. Применительно к рассматриваемой теме предотвращения коррупции необходимо особо выделить наличие у главы местной администрации не только ответственности, связанной с его личными действиями, но и политической ответственности за действие (бездействие) возглавляемой им местной администрации. Во всяком случае, что касается коррупционно опасного поведения муниципальных служащих, особенно из числа лиц непосредственно находящихся в его подчинении, то глава местной администрации не может не нести свою долю политической (публично-правовой) ответственности за такое поведение, и тем более ответственности за действия муниципальных служащих "высшего управленческого звена" в случае их привлечения к административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения.

В связи с особым статусом главы местной администрации по сравнению с остальными муниципальными служащими, заключающимся, прежде всего, в особом порядке назначения на муниципальную должность, а также более "жесткими" запретами и ограничениями в его деятельности, должен быть предусмотрен и особый порядок применения санкций к главе, в случае не исполнения или не надлежащего исполнения требований, указанных в контракте. Очевидно, что такой особый порядок может быть установлен муниципальным нормативным правовым актом в рамках реализации контрольных полномочий представительного органа муниципального образования. И такие санкции к главе могут относиться только к категории мер публично-правовой ответственности.

Что же касается применения дисциплинарных санкций, то возникает вопрос о субъекте, который может и должен принять решение в случае достаточных оснований, установленных Трудовым кодексом Российской Федерации с особенностями, установленными Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Для всех категорий муниципальных служащих вопрос о наложении дисциплинарного взыскания решается представителем нанимателя (работодателя). Можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что полномочия представителя нанимателя для главы местной администрации должен реализовывать представительный орган муниципального образования, поскольку он:

- принимает решение о назначении на должность главы местной администрации;

- устанавливает требования к содержанию контракта;

- формирует конкурсную комиссию.

К исключительным полномочиям представительного органа муниципального образования также отнесен контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункт 9 части 10 статьи 35 Федерального закона).

В большинстве типовых форм контрактов, утвержденных законами субъектов Российской Федерации, глава местной администрации рассматривается как обычный муниципальный служащий, к которому могут быть применены дисциплинарные санкции в порядке, установленном трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе. Представляется, что такая позиция не соответствует статусу главы местной администрации, назначаемого по контракту. К лицу, назначенному главой местной администрации, не могут быть, например, применены такие положения федерального закона о муниципальной службе и Трудового кодекса Российской Федерации, как положения об аттестации, основания и порядок расторжения трудового договора (контракта) и др. В частности порядок наложения и снятия дисциплинарных взысканий также не применим по отношению к главе местной администрации, поскольку для него предусмотрен федеральным законом особый порядок расторжения контракта. Учитывая особый статус главы местной администрации, в типовых формах контракта некоторых субъектов Российской Федерации (Белгородская, Пензенская, Томская области) предусмотрен особый порядок привлечения к "квазидисциплинарной" ответственности и поощрения главы местной администрации. Основанием для привлечения к ответственности или для поощрения является решение представительного органа муниципального образования.

§3.3. Предотвращение коррупции на муниципальном уровне: механизм реализации института конфликта интересов

Проблема предотвращения и пресечения коррупции в системе государственной и муниципальной службы является одной из наиболее актуальных. Теоретическим вопросам и практическим аспектам борьбы с коррупцией посвящены многочисленные исследования в различных отраслях наук: экономике, политологии, юриспруденции[50]. В юридических науках можно выделить два важных направления, которые отличаются между собой методами нормативного воздействия на сферу регулируемых общественных отношений. Первый способ относится к предупредительным способам воздействия на общественные отношения, а второй – к методам пресечения коррупции и ответственности за коррупционные деяния. Исследованию различных аспектов нормативного правового регулирования методов пресечения коррупции, квалификации коррупционных деяний, которые являются уголовно наказуемыми, установления ответственности за коррупционные деяния посвящен обширный пласт работ специалистов по уголовному праву. Изложение проблематики этих исследований содержится в работах Куракина А.В., Кушнеренко С.П., Пристанскова В.Д.

К разработке действенных механизмов предотвращения коррупции и их нормативного закрепления в настоящее время обращаются специалисты в сфере государственного, административного и муниципального права. Этой проблематике в связи с развитием института государственной службы и института государственной гражданской службы в частности, института муниципальной службы посвящены монографии и диссертационные исследования. В международной практике существуют понятия "административной коррупции" и даже "захвата государства". Под "захватом государства" понимаются действия физических лиц, групп или фирм, направленных на оказание влияния на формирование законодательных и нормативных актов, указов, государственной политики с целью получения собственной выгоды в результате незаконной передачи привилегий государственным должностным лицам. Под "административной коррупцией" понимается намеренное внесение искажений в установленный порядок исполнения существующих законов, правил и нормативных актов с целью предоставления преимуществ государственным или негосударственным лицам[51].

1 июня 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". В связи с этим утратили силу положения Федерального закона от 8 января 1998 года № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Федеральный закон отличается от ранее действовавшего не только более детальным регулированием вопросов муниципальной службы, но и тем, что в нем предпринята попытка установить правовые механизмы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, обеспечить "непрерывность" муниципальной и государственной службы, как видов публичной службы граждан Российской Федерации. В закон введены также новые правовые институты. К последним относится институт конфликта интересов на муниципальной службе. Проблемы практической реализации этого института на муниципальной службе во многом сходны с проблемами на государственной гражданской службе. На такое сходство указывается в научных исследованиях. В то же время существуют и некоторые значимые различия, в первую очередь связанные с полномочиями органов публичной власти различных уровней, а также различиями в законодательном регулировании институтов государственной гражданской и муниципальной службы.

Институт конфликта интересов, как один из эффективных способов предотвращения коррупционных проявлений, широко используется в зарубежной практике. В международных документах предотвращение конфликта интересов на государственной службе рассматривается, как один из важных механизмов предотвращения коррупции. Предотвращение конфликта интересов рассматривается также, как один из элементов прозрачности, открытости деятельности государственных служащих. В Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции[52] от 31 октября 2003 года декларируется, что государство-участник должно стремиться в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных лиц представлять соответствующим органам декларации, в том числе, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (часть 5 статьи 8). В Конвенции публичные должностные лица подразделяются на: выборных публичных должностных лиц (часть 3 статьи 7) и на не избираемых публичных должностных лиц (часть 1 статьи 7). Из содержания части 1 статьи 7 следует, что не избираемые должностные лица - понятие более узкое, чем гражданские служащие. Для не избираемых должностных лиц устанавливается, что системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку, также как и государственных гражданских служащих, должны основываться, в том числе, и на принципе прозрачности. Особо оговаривается, что в законодательстве должны быть установлены критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности (часть 2 статьи 7), в том числе критерии обеспечения прозрачности в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это возможно, прозрачности в финансировании политических партий (часть 3 статьи 7).

В Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 года вводятся весьма важные понятия, имеющие значение для разграничения статуса государственных должностей и государственных гражданских служащих, статуса муниципальных должностей и должностей муниципальной службы применительно к положениям законодательства, направленного на профилактику коррупции. Понятие публичного должностного лица включает в себя: должностное лицо, публичный служащий, мэр, министр или судья.

В пункте «а» статьи 1 Конвенции делается отсылка к этим понятиям, которые существуют в национальном законодательстве и порядку их применения в уголовном праве конкретного государства. Термин «судья» согласно пункту «b» статьи 1 Конвенции включает прокуроров и лиц, занимающих судебные должности. Очевидно, что даже с точки зрения коррупционных аспектов в российском законодательстве, между этими категориями публичных должностных лиц не могут быть проведены аналогии, не говоря об их общем различном статусе. В пункте «с» статьи 1 Конвенции содержится оговорка относительно понятия публичного должностного лица. В случае разбирательства применяется понятие публичного должностного лица, используемое в национальном праве. В законодательстве Российской Федерации понятие «публичное должностное лицо» и другие понятия с определением «публичный» не применяются. Поэтому установление идентичности понятий, используемых в Конвенции, и понятий, используемых в законодательстве Российской Федерации, представляет сложную задачу.

Решение этой задачи в нашей стране осложняется и тем, что широко используемое в прессе, на телевидении, политиками и публицистами, населением понятие «чиновник» не только не используется в законодательстве, но и зачастую имеет резко негативный оттенок. В обыденном понимании большинства граждан понятия "депутат", "министр", "государственный служащий", «мэр», «глава города», «советник или специалист местной администрации» отождествляются с понятием «чиновник». Такая "размытость" в понимании существа государственной и муниципальной службы порождает на практике отсутствие разделения не только обязанностей, но и ответственности между политиками и государственными и муниципальными служащими за принимаемые ими решения. Отсутствуют и четкие критерии разделения государственных и муниципальных политических должностей и «карьерных» профессиональных государственных и муниципальных служащих.

Таким образом, в международных документах устанавливаются требования к законодательству государств-участников. Эти требования должны быть адаптированы существующей правовой системой конкретного государства-участника. Представляется, что для Российской Федерации в законодательстве должны быть отражены следующие требования:

а) проведено разделение статуса государственных гражданских и муниципальных служащих и публичных должностных лиц с точки зрения возможности и опасности коррупционных проявлений;

б) установлены критерии отбора кандидатов на выборные должности, которые позволяли бы оценивать их с точки зрения устойчивости к коррупционным проявлениям;

в) закреплены механизмы, способствующие открытости государственной гражданской службы и муниципальной службы на всех этапах деятельности государственного гражданского служащего, начиная с приема на работу (службу), продвижения по службе и заканчивая выходом в отставку.

В Концепции реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года, низкая эффективность механизмов профилактики коррупции и борьбы с ней была названа одной из проблем, характеризующих современное состояние государственной службы. В перечень основных проблем также была включена проблема низкой эффективности правовых и организационных мер контроля за деятельностью органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества. Однако в числе задач, требующих решения, прямого упоминания темы коррупции не содержалось. Косвенно постановка и решение задачи обеспечения открытости и регламентации деятельности органов государственной власти и государственных служащих может рассматриваться, как один из элементов предотвращения коррупции.

Раздел III «Государственная служба и гражданское общество» Концепции содержит достаточно развернутый перечень принципов, на основе соблюдения которых должно было осуществляться взаимодействие государственной службы и структур гражданского общества.

К ним в частности были отнесены:

1) открытость системы государственной службы;

2) ответственность государственных органов и государственных служащих за неправомерный отказ в предоставлении информации;

3) ясность процедуры принятия государственными органами решений, затрагивающих права и законные интересы граждан Российской Федерации;

4) возможность участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений государственными органами;

5) широкое информирование граждан о решениях, принятых государственными органами, а также о их деятельности и деятельности государственных служащих;

6) беспристрастность государственных служащих при исполнении должностных (служебных) обязанностей;

7) соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения, ответственное исполнение должностных (служебных) обязанностей.

На основе этих принципов, несомненно, должен быть организован и действовать институт муниципальной службы.

Специального раздела, посвященного способам и мерам решения задачи предотвращения коррупции на государственной службе, в Концепции не содержалось. В Раздел III в качестве принципа была внесена задача предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе, и лишь в Разделе VII «Государственный служащий» содержались конкретные предложения, направленные на решение этой проблемы. Указывалось, что государственные служащие при исполнении должностных (служебных) обязанностей не могут действовать в корпоративных интересах общественных объединений и религиозных организаций, иных социальных групп, коммерческих организаций и других хозяйствующих субъектов, а также в интересах отдельных лиц. В целях предотвращения коррупции на государственной службе предполагалось установить федеральным законом отдельные ограничения. В Концепции было также установлено, что в системе государственной службы должны формироваться механизмы преодоления конфликтов интересов. Под конфликтом интересов понималось состояние, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.

Дата добавления: 2014-12-24