Характеристики некоторых методик антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

Реализуя меры предусмотренные Национальным планом по предотвращению коррупции, парламентом России в 2009 году был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[65]. Ранее Правительством Российской Федерации были приняты Постановления «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»[66] и «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»[67].

В литературе приводится довольно подробное изложение методик проведения экспертизы правовых актов на коррупциогенность. В предлагаемых методиках можно выделить два различающихся вида экспертизы на коррупциогенность. Первый вид основан на формальной оценке юридического качества текста нормативного правового акта – его соответствие требованиям юридической техники. Второй вид экспертизы связан с оценкой наличия в нормативных правовых актах механизмов, противодействующих коррупционным проявлениям.

Большая часть методик проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов ориентирована на выявление коррупциогенных факторов, обусловленных юридико-техническими недостатками текстов правовых актов[68]. В целом перечень коррупциогенных факторов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта № 196, также содержал коррупциогенные факторы, связанные в большей степени с хорошо известными в юридической науке и практике юридико-техническими недостатками текстов правовых актов. Эти факторы представлены в виде двух групп. К первой группе были отнесены факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления. Ко второй группе - факторы, связанные с наличием правовых пробелов.

К факторам, связанным с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, были отнесены:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивном установлении возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

г) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

д) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

е) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

ж) принятие нормативного правового акта сверх компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

з) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

и) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

К факторам, связанным с правовыми пробелами, свидетельствующими об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа, были отнесены:

а) существование собственно пробела в правовом регулировании - отсутствие в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее;

б) отсутствие административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

в) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);

г) отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствие превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях;

д) отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствие норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;

е) отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);

ж) нарушение режима прозрачности информации - отсутствие норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.

Постановлением Правительства РФ вводилась и третья группа факторов системного характера, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, - нормативные коллизии. Нормативные коллизии определялись как противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

В начале 2010 года Правительством Российской Федерации на основании Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[69] было принято Постановление «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[70]. В связи с принятием данного постановления два предыдущих постановления утратили силу. Число коррупциогенных факторов было несколько сокращено по сравнению с содержащимися в Постановлении от 5 марта 2009 года № 196, ликвидировано деление на группы факторов, изъята третья группа коррупциогенных факторов.

В законах субъектов Российской Федерации, принятых до введения в действие Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ и принятия соответствующего Постановления Правительства РФ, включались развернутые и детализированные характеристики некоторых коррупциогенных факторов по сравнению с теми, которые содержались в постановлениях Правительства РФ. Так, в частности, в Законе Брянской области от 11 июля 2007 года № 105-ФЗ «О противодействии коррупции в Брянской области» содержались, например, следующие характеристики коррупциогенных факторов:

1) отсутствие исчерпывающего перечня оснований для отказа в реализации права;

2) отсылка к основаниям отказа в реализации права, установленным в других правовых актах;

3) наличие субъективно-оценочных оснований отказа;

4) отсутствие исчерпывающего перечня документов, представляемых для реализации права;

5) истребование копий или нотариально заверенных копий, если предусмотрено представление оригиналов документов;

6) отсутствие конкретного срока принятия решения органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, лицом, замещающим государственную, муниципальную должность, должность государственной гражданской, муниципальной службы;

7) отсутствие конкретных оснований для продления срока рассмотрения документов;

8) отсутствие механизма письменного уведомления заявителя о продлении срока рассмотрения документов, отсутствие конечных сроков, далее которых продление срока не допускается;

9) отсутствие исчерпывающего перечня решений, которые орган государственной власти, иной государственным орган, орган местного самоуправления, лицо, замещающее государственную, муниципальную должность, должность государственной гражданской, муниципальной службы, вправе принять;

10) отсутствие специализированных детализированных запретов и ограничений для должностных лиц;

11) отсутствие контроля, в том числе общественного, за действиями должностного лица.

Сопоставим некоторые формальные требования юридической техники с предлагаемыми методами проведения юридической экспертизы на коррупциогенность. Требования юридической техники направлены на обеспечение таких качеств текста нормативного правового акта, как: четкость, однозначность, и т.д. В зависимости от требований юридической техники в юридических текстах применяются те или иные виды норм. В юридической науке детально разработаны классификации и способы изложения правовых норм, которые включают в себя следующие виды норм: регулятивные, дефинитивные, предписывающие, запрещающие, общие, специальные, исключительные, императивные и диспозитивные, определенные, отсылочные и бланкетные, управомочивающие, рекомендательные, поощрительные.

При использовании первого вида экспертизы оцениваются наличие или отсутствие:

- отсылочных и бланкетных норм;

- норм, которые наделяют полномочиями определенного субъекта осуществлять нормативное правовое регулирование в развитие принятого нормативного правого акта (подзаконное или локальное нормотворчество);

- коллизионных положений как в тексте одного нормативного правового акта, так и в соотношении с текстами других нормативных правовых актов;

- норм, содержащих широкий спектр дискреционных полномочий правоприменителя.

Как нетрудно обнаружить, многие из этих требований согласуются с общими правилами юридической техники. Так, бланкетные формулировки не содержат в своей структуре полного изложения правовых норм, но указывают на другие правовые установления, которые приняты или могут быть приняты. Применение бланкетных норм обязывает установить срок принятия или издания правовой нормы, к которой содержится отсылка в бланкетной формулировке. В определенных формулировках в отличие от неопределенных должно быть непосредственно изложено содержание диспозиции[71] правовой нормы. Отсылочные формулировки содержат указания на положения других статей или правовых актов и используются лишь для того, чтобы избежать излишних повторений одного и того же текста. Необходимо четко следовать правилу: отсылочная норма должна быть легко превращена в определенную.

В законодательной технике особое значение имеет проблема понятий, используемых в правовых текстах. Для этого используют дефинитивные нормы. Дефинитивные тексты правовых норм формулируют определения понятий, явлений, событий, имеющих юридическое значение. В дефинитивных формулировках не содержится санкций, но их положения обеспечиваются санкциями, содержащимися в других нормах.

При формулировании юридических текстов используются две основные разновидности понятий: понятия не правовые – обычные в обиходе, применяемые в повседневной жизни или из специальных отраслей знаний, и правовые профессионально-специфические, употребляемые в юридических текстах и связанные с отражением правовых условий, процессов, обстоятельств и т. д. Правовые понятия сложны для понимания не специалисту, поскольку их значение может быть однозначно только в контексте юридического значения и при наличии специальных познаний. При формулировании юридических текстов специальные юридические понятия должны быть всегда заменены соответствующими не правовыми «обычными» повседневными понятиями, если не искажается смысл юридической нормы. К числу важных стилистических требований к изложению юридических текстов относятся следующие: четкость, ясность, определенность, директивность, официальность, точность, единообразие в терминологии. Правовые нормы должны излагаться предельно ограниченным количеством слов и предложений. Предложения не должны содержать прилагательных и определений без соответствующего раскрытия их значения. При формулировании текстов должен быть найден баланс между полнотой и краткостью изложения. В тексте должно быть сведено к минимуму употребление «избыточных» терминов.

В дополнение к выше приведенным требованиям и правилам целесообразно воспользоваться также правилами и требованиями более общего характера к нормотворческой деятельности.

1. В частности, необходимо четко следовать взаимосвязи в системе правовых актов[72]: нормативного правового акта[73] с правовым актом ненормативного[74] характера. Конкретные ненормативные предписания составляют содержание индивидуальных правовых актов и связывают общую правовую норму с конкретным случаем в процессе реализации правовой нормы. Предписания ненормативного правового акта непосредственно обращены к определенным лицам. Ненормативные правовые предписания – распоряжения конкретного характера по применению либо диспозиции, либо санкции правовых норм.

Как ранее отмечалось, другой тип возможных коррупциогенных факторов предлагается оценивать по наличию в тексте нормативного правового акта специальных процедур, требований и положений, которые как представляется, создают правовые условия, затрудняющие или существенно усложняющие возникновение коррупционно опасной ситуации. К этим условиям относят:

- открытость принятия решений органами и должностными лицами местного самоуправления;

- конкурентный отбор претендентов в случае доступа их к муниципальным финансовым, материальным и другим ресурсам (конкурсные комиссии, аукционы, тендеры и пр.);

- подробные процедуры взаимодействия муниципальных служащих, наделенных полномочиями представителя власти, с физическими и юридическими лицами;

- наличие четко и однозначно установленной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на муниципального служащего обязанностей и др.

Ключевой проблемой при проведении экспертизы второго типа является анализ эффективности предлагаемых способов противодействия коррупции. При такой экспертизе необходимо проведение комплексного анализа с учетом экономических и политических интересов субъектов регулируемых отношений, оценки экономических рисков, информационной безопасности и т.д.[75]

Бондарь Вадим Николаевич

эксперт проекта

Директор института коммунальных стратегий

www.m-i-k-s.ru

Дата добавления: 2014-12-24