Принципы управления, их роль в выработке государственной политики, целевой и функциональной структур управления

Под принципами аналитического обеспечения государственного и муниципального управления понимаются основные начала (идеи), характеризующие содержа­ние регулирования, отражающие закономерности развития и определяющие механизм упорядочения управленческих отношений.

Теоретико-практические требования к организации управления показывают, что в сферу аналитического обеспечения входят три группы общественных отношений, отвечающих этим требованиям.

Первую группу составляют отношения людей по обмену ценностями (как материальными, так и нематериальными).

Вторую группу образуют отношения по властному управлению обществом. В управлении социальными процессами заинтересованы и человек, и общество. Управление осуществляется ради удовлетворения как индивидуальных, так и общественных интересов и должно осуществляться по строгим правилам, обеспеченным силой государственного и общественного принуждения. Естественно, в сферу регулирования входит государственное управление социальными процессами.

В третью группу входят отношения по обеспечению правопорядка, которые призваны обеспечить нормальное развитие процессов обмена ценностями и в целом управления в обществе. Это отношения, возникающие не только в результате соблюдения, но и нарушения правил, регламентирующих поведение людей в двух указанных сферах.

Общественные отношения, входящие в эти группы, осуществляют основное содержание аналитического обеспечения управленческой специальности, эти отношения, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию. Они в конкретных исторических условиях требуют правового регламентирования.

Безусловно, в реальной жизни экономическое, духовное, идеологическое, психологическое воздействия взаимосвязаны, сочетаются с юридическим регулированием. Воздействие на общественные отношения, на поведение людей юридическими средствами и способами в свою очередь оказывает влияние на духовно-нравственную, идеологическую стороны жизни человека.

Таким образом, аналитическое обеспечение организации государственного и муниципального управления – это деятельность государства по организации государственных органов и местного самоуправления, установлению правил их функционирования (деятельности). Оно имеет особый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах.

Поэтому очевидно, что любые пробелы в предмете регулирования снижают уровень управления. Важно также понимать, что государственное и муниципальное управление относится к явлениям долженствования, а не свободной воли участников управленческих отношений. В нем органы и лица, занимающие государственные (муниципальные) должности, обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, ибо они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей. Суть государственного и муниципального управления в том и заключается, что его управляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда это кому-то хочется или у кого-то появилось к нему желание, а когда в нем существует потребность у управляемых объектов. Поэтому в государственном управлении все должно быть прописано юридически, в том числе свободная деятельность соответствующих органов и ее границы, исходя из принципов управления.

Общие принципы управленческой деятельности выражают ее природу, характеризуют сущность управленческого механизма регулирования, конкретизируют научные положения относительно функционирования власти.

Так, принцип эффективности раскрывается через указание такой цели, как создание условий для эффективной деятель­ности органов государственного и муниципального управления.

Принцип демократизма характеризуется целью обеспечения демократической организа­ции государственной администрации, «исповедующей» идеологию здравомыслия и человечности.

Принцип законности проявляется в обеспечении защиты граждан и общества от управленческого произвола, злоупотреблений, не­брежности, некомпетентности.

Принцип верховенства федеральных законов, являясь конкретным выражением законности, предполагает строгое и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и феде­ральным законам всех нормативных правовых актов, принима­емых федеральными органами власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Принцип верховенства законов в системе управления демократическим содержанием, означает законность организации и деятельности органов государственной и муниципальной властей, вытекающую из принципа законности в управлении делами государства, законности в осуществлении субъектами власти управленческой деятельности. Принцип верховенства законов нарушается в случае несоблюдения органами публичной власти установленного режима законности, т. е. когда их управленческие действия противоречат зафиксиро­ванным нормативным установлениям.

В рамках действия принципа верховенства законов важное значение приобретает и принцип соразмерности вгосударствен­ном и муниципальном управлении, т. е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления. Это означает, что применяемые меры должны реально соотноситься с поставленной целью – тогда для достижения управленческой цели можно выбрать оптимальную процедуру и наиболее эффек­тивные правовые средства. Несоразмерность в управлении – это, например, ограничение прав граждан или «жесткое» управление в случаях, когда практика этого не требует. Подобное имеет ме­сто, когда выбранные правовые средства и намеченная цель в управлении находятся между собой в несочетаемом и неразум­ном соотношении; потому задачи управления будут заведомо не­выполнимы.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражда­нина, их непосредственного действия и правовой защиты важен, ибо п рава и свободы человека и гражданина являются наивысшей ценностью. Обладание правами и свободами обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве участника управления.

Принцип единства системы государственной власти, раз­граничения предметов ведения между Российской Федераци­ей и субъектами Российской Федерации иногда называют принципом федерализма. Управленческое право регламентирует организацию государственной власти в Российской Федерации, устанавливает единую систему органов государственной власти, которые, в свою очередь, состоят из множества государственных должностей.

Есть основания говорить о принципах-идеях управленческой деятельности. К ним относятся идеи здравомыслия и человечности организации управления, эффективности и разумности государственного управления, гуманизма и демократии, равенства и справедливости, добросовестности и незлоупотреблении правом. Следовательно, принципами дол­жны считаться основные идеи, в том числе составляющие теоретико-практические требования в организации управления. Принципы отражают глубинные связи и закономерности, находящиеся в недрах системы управления и управленческой дея­тельности, связаны с осуществлением управленческих функ­ций.

По своим масштабам управленческая деятельность строится на таких принципах, кото­рые свойственны:

– организации государственного и муниципального управления;

– функционированию государственного управления и местного самоуправления;

– процессу управления (управленческим процедурам), т. е. про­цессу совершения управленческих действий;

– управленческо-юрисдикционному процессу;

– судебному процессу по защите прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений публичного управления, от нарушений прав и свобод граждан.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей распространяет свое регулирование на специфическую сферу общественных отноше­ний, складывающихся не только в системе исполнитель­ной ветви, но и всех иных ветвях государственной власти.

Особо выделяется в организации управления принцип обеспечения права граждан на участие в госу­дарственном и муниципальном управлении; принцип эффективного управления. Статья 32 (ч. 1) Конституции декларирует, что граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие обеспечивается реализацией гражданином своего права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Наиболее важным институтом непосредственного участия граждан в управлении делами государства в ч. 4 ст. 32 Конститу­ции определяется государственная служба. Согласно этому положению, граждане России имеют равный доступ к государствен­ной службе. Данная конституционная норма соответствует ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Принцип равенства всех перед законом и судом выражается в том, что все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и дол­жностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств имеют равные права и обязанности в сфере управления. Все граждане равны перед законом и судом. Права и свободы человека и гражданина имеют непосредственное действие. Они определяют смысл, содержание и применение зако­нов, деятельность законодательной и исполнительной власти, ме­стного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).

Принцип подконтрольности и подотчетности органов государ­ственного и муниципального управления представляет собой одну из основных функций организации управления. Управленческие отношения пронизаны контрольными механизмами и регламентируются множеством федеральных законов и иными нормативными правовыми акта­ми. Неукоснительно соблюдается в управленческой деятельности принцип единства основных требований, предъявляемых к государственному и муниципальному управлению. Согласно этому принципу еди­ными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования, как к государственному уп­равлению, так и к государственной службе (а, следовательно, и к государственному служащему). Этот принцип относится к организации управления, к ус­тановлению стандартов управленческой деятельности и требова­ний к служащим, к порядку взаимоотношений и взаимодействия между органами управления, к определению квалификационных требований к служащим, требований по выполнению ими своих должностных обязанностей и т. д.

Принцип профессионализма и компетентности государ­ственных и муниципальных служащих при осуществлении уп­равления устанавливает правовые ос­новы управленческой деятельности в государственных органах и местном самоуправлении. Следовательно, государство должно обеспечивать профессиональ­ное выполнение публичных задач и функций. Это действительно важнейший принцип управления кадров, ибо с его помо­щью можно судить о степени соответствия самого государства с его многочисленными органами тем целям, которые оно про­возгласило в качестве государственных.

Соблюдение принципа гласности в осуществлении государственного и муниципального управления, регулирующего процедуру управления, должно обеспечивать открытость информации об осуществляемой управленческой деятельности. Принцип гласности в системе управления – важнейшая ос­нова выполнения государством провозглашенных целей. Этот принцип обеспечивает справедливость и гарантирует возможность обратного влияния граждан на само государство, на его органы власти с целью достижения эффективности, прежде всего системы Открытого правительства.

Принцип ответственности государственных и муниципаль­ных органов, их за принятые управленческие акты (решения); принцип ответ­ственности служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей призван стимулировать добросовестное и пра­вильное выполнение государственных и муниципальных обязанностей. Невыполнение или ненадлежащее выполнение последних обязатель­но должно сопровождаться применением мер ответственности (как правило, дисциплинарной). Решения, принимаемые органами го­сударственного и муниципального управления, должны отвечать требованиям законности, соответствовать общему характеру осуществляемой управленческой деятельности. Неком­петентные управленческие решения могут причинить ущерб об­щественным отношениям. Поэтому подготовке и принятию таких решений следует придавать особо важное значение.

Данный принцип вытекает из более общего принципа органи­зации управления – ответственности государственного аппа­рата, его работников за допущенные по их вине негативные последствия. Этот прин­цип обеспечивает привлечение виновных лиц (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) к дисциплинар­ной, управленческой, уголовной и материальной (имуществен­ной) ответственности в соответствии с законом, если негативные последствия актов и действий (бездействия) чиновников причинили каким-либо субъектам права материаль­ный или иной ущерб.

2.3.5. Стратегический курс специальности – внедрение на практике научных основ организа­ции государственного и муниципального управления

Регламентируя управленческие отношения, государство устанавливает не только принципы организации, но и самого процесса управления. Сюда относятся такие принципы, как диффе­ренциация и фиксирование управленческих функций и должност­ных полномочий; учет отраслевого начала (управление отрасля­ми народного хозяйства) и функционального начала в системе управления (реализация надведомственных функций, функций ме­жотраслевого характера, функций координации); территориаль­ный принцип управления (обеспечение управления на конкрет­ной территории страны, в крае, области, республике); соединение единоначалия и коллективности при осуществлении управленчес­кой деятельности.

На основе этого принципа нужно наладить планомерную работу по упорядочению законодательства, при этом раз и навсегда отказаться от презумпции виновности бизнеса, от обвинительного уклона в правоохранительной и судебной практике.

Речь идет о том, чтобы исключить из системы права все зацепки, которые позволяют превращать, например, хозяйственный спор в сведение счётов при помощи заказных уголовных дел. Наряду с тем, нужно создать специальную законодательную базу для административного судопроизводства, сформировать в судах судебные составы, разрешающие споры граждан с органами власти всех уровней. Дополнительной защитой прав граждан послужит возможность подавать коллективные иски, иски в интересах неограниченного круга лиц, а также иски от лица общественных организаций.

В целом необходимо подготовить комплекс мер по развитию третейского судопроизводства в России, причём на качественно новом уровне.

Государство само должно показать пример использования отечественной юрисдикции, выбирая именно российские площадки для размещения государственных ресурсов, для приватизационных сделок. Приватизация не должна иметь ничего общего, с практикой 90-х годов ХХ века, с пресловутыми залоговыми аукционами. Это должна быть приватизация, основанная на честной, открытой продаже госсобственности по справедливой, реальной цене.

Важнейший фактор развития организации управления подъёма – качество работы региональных управленческих систем. В России уже сейчас есть субъекты Федерации, которые без нефти и без газа ежегодно обеспечивают рост валового регионального продукта (ВРП) более чем на 10 процентов.

Все это важно учитывать, исходя из того, что, например, спрос на продовольствие стремительно растёт во всём мире, особенно в развивающихся странах. А на долю России приходится более чем половина плодородных земель планеты – 55 процентов. В ближайшие четыре-пять лет Россия должна полностью обеспечить свою независимость по всем основным видам продовольствия, а затем стать крупнейшим в мире поставщиком продуктов питания[8]. Это открывает для регионов колоссальные новые возможности.

В XXI веке управленческий вектор развития России – это развитие на восток. Сибирь и Дальний Восток – наш колоссальный потенциал. Это возможность занять достойное место в самом энергично и динамично развивающемся регионе мира.

Веление времени – решительный шаг в сторону децентрализации развития, новая география экономического роста и рынка труда, новые отрасли и новые центры промышленности, науки и образования, новая, современная социальная среда во всех российских регионах, городах, посёлках, включая безбарьерную среду для граждан с ограниченными возможностями. Сейчас разница в доходах регионов крайне высока. В десяти из крупнейших регионов собирается большая половина всех доходов страны. Надо последовательно двигаться к тому, чтобы все российские регионы без исключения стали экономически самостоятельными.

С позиций системного анализа необходимо глубоко проработать все аспекты сбалансированного пространственного развития страны, включая и сферу образования. Было бы правильно, чтобы приоритетную поддержку получили те вузы, которые работают в регионах, сотрудничают с крупнейшими предприятиями регионов, вместе с ними продвигают научные исследования и разработки, чьи выпускники уже в период учёбы связывают своё будущее с тем местом, где они живут и учатся.

При этом принципиально важно, чтобы в управлении такими университетами, в их финансировании принимал участие и бизнес. Всё это, помимо прочего, прекратит практику, когда немалые ресурсы тратятся на подготовку в Москве и Петербурге студентов, которые даже не собираются устраиваться работать по приобретаемой специальности[9].

Россия отстаивает принципы согласованных, коллективных усилий в решении проблем современности. Россия предлагает проекты, которые должны сплотить страны и регионы, когда будут отброшены иллюзорные расчёты на то, что хаосом можно управлять (есть даже такая теория). Закономерно, что интерес к интеграции и в Америке – причём и в Северной Америке, и в Южной Америке, – и в Европе, и в Азии растёт.

Тому примером Таможенный союз, Единое экономическое пространство России, Казахстана и Белоруссии. Это всё уже работает. Народы мира приступили к созданию Евразийского экономического союза.

Это, конечно, очень важные, благородные задачи и цели современной организации управления.

[1] См.: Public Administration // EncvcioDedia Americana. 1999. № 22.

[2] См.: Недель Ж. Административное право Франции: Пер с франц. - М.: Проспект, 1973. С. 26-27.

[3] См.: Конюхова И. А. Проблемы становления конституционализма в современной России // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. - М.: 2000. С. 23.

[4] Латинское слово «администрация» в переводе на русский язык означает «управление», «руководство».

[5] См.: Шоу М. Становление государства эпохи глобализации // Государственная служба за рубежом. Национальное государство в условиях глобализации. Реферативный бюллетень. 2004. № 3. С. 21.

[6] См.: Малько А.В. Категория «правовая жизнь»: проблемы становления. // Государство и право. 2001. № 5. С. 5-13.

[7] См.: Теория управления. Учебник. - М.: 2003. С. 53-60.

[8] См.: Послание Президента Федеральному Собранию // Российская газета. 2012. 12 декабря.

[9] См.: Там же.

Дата добавления: 2014-12-24