Структура правоохранительных органов -участников налоговых отношений

I

21.3. Полномочия Министерства финансов РФ в налоговой сфере 529

для операций с бюджетными средствами в коммерческих банках. На практике это привело к негативным последствиям. Во-первых, не все банки обладали достаточной степенью надежностной их разорение вело к потере бюджетных средств. Во-вторых, отдельные банки несвое­временно исполняли свои обязательства по переводу бюджетных средств, получая дополнительную выгоду от использования находя­щихся у них бюджетных средств. -В-третьих, распыление доходных и расходных операций с бюджетными средствами по множеству счетов в разных банках привело к объективной невозможности своевременно и полно учесть бюджетные средства, так как никакого единого счета, на который поступали бы доходы и снимались расходы, не было.

Нормальная финансовая деятельность государства невозможна без достоверной информации о количестве денег в его распоряжении. В связи с этим в бюджетной сфере был восстановлен принцип единства кассы, т.е. принцип, в соответствии с которым все операции с бюджет­ными средствами учитываются на едином счете. Это потребовало от­каза от банковской системы исполнения бюджета. Сосредоточить кас­совые операции с бюджетными средствами в органах Банка России невозможно, так как это не соответствует месту Банка России в системе разделения властей: Банк России должен сохранять независимость от органов государственной власти, но сосредоточение в нем бюджетных ресурсов предоставило бы ему слишком сильный инструмент воздей­ствия на органы власти.

Выход из этой ситуации был найден в переходе от банковской к казначейской системе исполнения бюджета. Учет всех доходных по­ступлений органами казначейства на едином казначейском счете по­зволяет на практике реализовать принцип единства кассы и обеспечи­вает получение полной и достоверной информации о суммарных по­ступлениях налогов в бюджет. Сосредоточение финансовых ресурсов На счетах Федерального казначейства не приводит к нарушению ба­ланса сил в системе разделения властей, так как Федеральное казна­чейство не обладает независимым статусом и включено в структуру Министерства финансов Российской Федерации.

21.3. Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в налоговой сфере

Нормотворческие полномочия. Нормотворческие полномочия Мин­фина России реализуются по двум направлениям:

• разработка и принятие нормативных правовых актов по вопро­сам, относящимся к компетенции Министерства;

* участие в разработке проектов федеральных конституционных
законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов;
разработка предложений о налоговой политике, развитии налогового
законодательства и совершенствовании налоговой системы в России.

Полномочия в области принятия нормативных правовых актов по вопросам, связанным с налогообложением, существенно ограни­ченны.

Во-первых, в соответствии с п. 2 ст. 4 НК РФ Минфин России из­дает в этой сфере акты, обязательные только для своих подразделений, к актам законодательства о налогах и сборах они не относятся.

Во-вторых, согласно пп. 9 п. 4 Положения о Минфине России, он издает нормативные правовые акты по вопросам, прямо отнесенным к его компетенции. Поскольку установление налогов к такой компе­тенции не относится, его нормативные правовые акты не могут затра­гивать исчисления налогов и сборов.

ТеМ не менее отдельные вопросы, связанные с уплатой налогов в бюджет, все-таки отнесены к компетенции этого Министерства по прямому указанию НК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 63 НК РФ Мин­фин России вправе принимать решения об изменении срока уплаты федеральных налогов (сборов). Соответственно им утвержден «Поря­док организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, на­логового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате фе­деральных налогов и сборов, а также пеней, подлежащих зачислению в.федеральный бюджет»¹.

Отдельные нормотворческие полномочия Минфина России со­гласно НК РФ реализуются совместно с МНС России, а именно:

• совместно утверждается порядок проведения инвентаризации имущества налогоплательщика при налоговой проверке (пп. 7 п. 1 ст. 31 НКРФ);

• совместно определяется порядок учета доходов и расходов для исчисления налоговой базы индивидуальными предпринимателями (п. 2 ст. 54 НК РФ).

Отдельные нормотворческие полномочия МНС России реализуют­ся при участии Минфина России:

■ по согласованию с Минфином России издаются инструкции по заполнению налоговых деклараций (п. 7 ст. 80; п. 4 ст. 86.3 НК РФ);

* по согласованию с Минфином России разрабатываются формы
учета для индивидуальных предпринимателей и организаций, пере-

i Приказ министра финансов от 30 сентября 1999 г. № 64 // РГ. 1999. 2 дек.

530 Х"_лава 21. Полномочия Минфина России в налоговой сфере ______ ^^

шедших на упрощенную систему налогообложения (п. 2 ст. 346.24 НК РФ).

Существенное воздействие на налоговые отношения оказывает нормотворческая деятельность Минфина России в смежных областях правового регулирования, для которых акты Минфина России обще­обязательны. Так, к компетенции Минфина России отнесено регули­рование бухгалтерского учета; утверждение планов счетов, типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, инструкций по их примене­нию и порядку составления отчетности (пп. 53 п. 4 Положения о Ми­нистерстве финансов Российской. Федерации). Поскольку в соответ­ствии со ст. 54 НК РФ налогоплательщики-организации исчисляют налоговую базу на основе данных регистров бухгалтерского учета, обя­зательные для применения налогоплательщиками правила бухгалтер-. ского учета воздействуют на определение суммы налога¹.

Получило распространение издание писем Минфина России по проблемам применения законодательства о налогообложении и бух­галтерском учете, отражающих официальную точку зрения. Письма могут использоваться при толковании нормативных правовых актов о налогах и сборах. Толкование, содержащееся в письмах, может в оп­ределенных случаях приобретать характер официального толкования и быть обязательным для правоприменителя, например в международ-, ных соглашениях об избежании двойного налогообложения. Так, Ми­нистерство финансов Российской Федерации является компетентным органом с российской стороны, уполномоченным решать, по взаим­ному согласию с компетентным органом другой стороны, любые труд­ности и сомнения при толковании договора между РФ и США об из­бежании двойного налогообложения².

Полномочия по изменению срока уплаты налога (сбора). Налоговый кодекс РФ возлагает на Минфин России полномочия по изменению в индивидуальном порядке сроков уплаты налогов (сборов) с переносом платежа на более поздний срок (ст. 61, 63 НК РФ). Срок уплаты налога может быть изменен по просьбе налогоплательщика в форме: • отсрочки или рассрочки;

¹ В последнее время законодатель не всегда придерживается правила о связи бух­
галтерского учета и налогообложения. Так, глава 25 части второй НК РФ «Налог на
прибыль организаций» требует от налогоплательщиков-организаций рассчитывать
налог на прибыль по данным налогового учета,, правила которого существенно отли­
чаются от правил бухгалтерского учета. При этом устанойленле правил налогового учета
к компетенции Минфина России не относится, эти правила определяет законодатель.

² Статьи 3, 24 Договора между РФ и США об избежании двойного налогообложения
и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и
капитал // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1938..

21.3. Полномочия Министерства финансов РФ в налоговой сфере 531

* налогового кредита;

• инвестиционного налогового кредита¹.

Полномочия Минфина России ограничены изменением сроков уп­латы федеральных налогов (сборов), подлежащих уплате в федераль­ный бюджет. По регулирующему налогу, зачисляемому в.различные бюджеты, в части, поступающей в федеральный бюджет, решение при­нимает Минфин России, а в части сумм, поступающих в нижестоящие бюджеты, — соответствующий финансовый орган субъекта Федерации или муниципального образования (ст. 63 НК РФ).

Решение об изменении срока уплаты регионального налога вправе принять финансовый орган субъекта Федерации, местного налога — финансовый орган муниципального образования.

Полномочия по кассовому исполнению федерального бюджета в части налоговых доходов. Все полномочия, связанные с зачислением налогов на счет федерального бюджета, распределением регулирующих налогов и возвратом сумм излишне уплаченных налогов (сборов), реализуются органами Федерального казначейства и будут рассмотрены ниже при­менительно к полномочиям Федерального казначейства.

Прочие полномочия в сфере налогообложения. В соответствии со ст. 16 НК РФ Минфин России собирает информацию об установлении и отмене региональных и местных налогов. Эта информация необхо­дима для проведения эффективной налоговой и бюджетной политики, прогнозирования потребностей в отчислении регулирующих налогов и финансовой помощи бюджетам- субъектов Федерации ш местным бюджетам.

Статья 42 НК РФ наделяет Минфин России правом определять, относятся ли доходы налогоплательщика к-доходам от источников в Российской Федерации или к доходам от источников за ее пределами, относить доход к различным источникам в долях. Эта норма согласу­ется с нормами международных соглашений¹ России об избежании двойного налогообложения, наделяющими Минфин России правом представлять Россию в разрешении споров, связанных с применением соглашений.

Являясь компетентным органом, уполномоченным толковать меж­дународные соглашения, Минфин России должен решать вопрос об отнесении доходов кдоходам от источников в РФ или за ее пределами, руководствуясь содержанием и смыслом соответствующих междуна­родных налоговых соглашений.

¹ Подробнее об изменении сроков уплаты налога см. и. 4.8 раздела IV настоящего,
издания. • ■

532 Глава 21. Полномочия Минфина России в налоговой сфере

21.4. Полномочия органов Федерального казначейства в сфере налогообложения 533

21.4. Полномочия органов Федерального казначейства в сфере налогообложения

Кассовое исполнение федерального бюджета по налоговым доходам.

Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год закрепляет ожидаемые показатели налоговых поступлений. По­скольку налоги в течение года поступают неравномерно, Главное уп­равление Федерального казначейства (ГУФК) проводит кассовое пла­нирование средств федерального бюджета, добиваясь согласования во времени доходных поступлений и расходных операций. Для контроля за выполнением кассового плана ГУФК ведет краткосрочное прогно­зирование налоговых поступлений исходя из информации, получаемой от налоговых органов.

Кассовое исполнение федерального бюджета по налоговым дохо­дам состоит в зачислении сумм налогов, подлежащих уплате в феде­ральный бюджет, на единый казначейский счет федерального бюджета. Территориальные органы Федерального казначейства получают суммы налогов на свои счета и незамедлительно перечисляют их на единый казначейский счет федерального бюджета, распорядителем которого является ГУФК. Одновременно происходит отчисление долей регули­рующих налогов в бюджеты более низких уровней.

Ни бюджетное, ни налоговое законодательство до настоящего вре-' мени не унифицировали порядка распределения регулирующих нало­гов между уровнями бюджетной системы. Наибольшее распростране­ние получили два способа.

Налогоплательщик обязан определить, в какие бюджеты следует перечислить суммы регулирующего'налога. Этот способ сложен для-- налогоплательщика, поскольку доли распределения регулирующих на-: логов ежегодно меняются, и, кроме того, для уплаты одного налога необходимо составить несколько платежных поручений. Однако толь-; ко этот способ обеспечивает связь между бюджетом территории и сте­пенью экономического присутствия на ней налогоплательщика, так' как позволяет возложить на налогоплательщика расчет долей налога," пропорциональных долям прибыли, извлеченной от деятельности в конкретном регионе.

Другой способ предполагает зачисление регулирующего налога полностью в один бюджет с последующим отчислением долей налога' в нижестоящие бюджеты органами казначейства. Для налогоплатель­щика этот способ более удобен. С точки зрения потребностей бюджет-'. кого регулирования способ должен применяться, если регулирующие налоги используются законодателем для выравнивания уровня бюд­жетных поступлений: вся собранная сумма налога аккумулируется, и

затем ее часть распределяется между нижестоящими бюджетами.по­ровну или в иной пропорции, определяемой законодателем. Как пра­вило, именно эта задача наиболее актуальна в бюджетном регулирова­нии федеративных государств.

Применение этого способа столкнулось с проблемой возникнове­ния задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов Федерации по регулирующим налогам в связи с тем, что отчислений от собранных сумм не было вследствие кассовых разрывов (временного де­фицита) федерального бюджета. Так, в 2000 г. сумма такой задолжен­ности составила 250 млн руб.¹ Избежать таких ситуаций позволяет про­водящаяся Минфином России работа по совершенствованию кассового планирования сбора и расходования средств федерального бюджета.

Исполнение бюджета по налоговым доходам включает не только зачисление сумм поступивших налогов в соответствующие бюджеты, но и возврат излишне уплаченных сумм налогоплательщику.

Как указано в ст. 78 НК РФ, решение о возврате принимает нало­говый орган. Непосредственно суммы возврата со счета федерального бюджета перечисляет орган Федерального казначейства по распоряже­нию налогового органа. Здесь проблема состоит в том, что возврат налога, с точки зрения бюджетного законодательства, представляет собой расход, не предусмотренный сметой налогового органа и, сле­довательно, не обеспеченный бюджетным финансированием. Поэтому исполнение решений о возврате налогов в текущем финансовом году затруднено. Выходом из этой ситуации, может служить либо создание резервного фонда, либо приведение бюджетно-правовой природы этих выплат в соответствие с их сущностью: выплаты представляют не столько расход бюджета, сколько коррекцию ошибок в определении.поступивших доходов.

, Кассовое исполнение бюджетов субъектов Федерации и местных бюд­жетов по налоговым доходам. Если субъект Федерации или муниципа­литет считает нецелесообразным создание своих казначейских орга­нов, он может заключить соглашение об исполнении бюджета с Феде­ральным казначейством. В этом случае соответствующее управление Федерального казначейства по субъекту Федерации или местное отде­ление Федерального казначейства возьмет на себя обязанности по за­числению региональных и местных налогов на соответствующие бюд­жетные счета, по распределению региональных регулирующих нало­гов, но возврату излишне уплаченных сумм региональных и местных налогов налогоплательщикам.

¹ Статья 45¹ Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» // СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 10.

534 Глава 22, Таможенные органы как участники налоговых правоотношений

Глава 22. Таможенные органы как участники налоговых правоотношений 535

Глава 22

ТАМОЖЕННЫЕ ОРГАНЫ КАК УЧАСТНИКИ НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

В соответствии со ст. 7 ТК РФ общее руководство таможенным делом возложено на Президента РФ и Правительство РФ.

Центральный орган федеральной исполнительной власти РФ, не­посредственно руководящий таможенным делом — Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России),

Таможенные органы РФ — это правоохранительные органы, со­ставляющие единую систему (ст. 8 ТК РФ). Б нее входят:

• Государственный таможенный комитет Российской Федерации;

• региональные таможенные управления РФ;

• таможни РФ;

• таможенные посты РФ.

Государственный таможенный комитет Российской Федерации и его подразделения являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах (ст. 9 НК РФ). В случаях, пред­усмотренных НК РФ, таможенные органы обладают полномочиями налоговых органов. В соответствии со ст. 34 НК РФ таможенные ор­ганы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию Налогов и сборов при перемещении товаров через таможен­ную границу России.

Однако отношения,- возникающие при взимании налогов и сборов таможенными органами, при контроле за уплатой таможенных плате­жей, обжаловании актов таможенных органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности виновных лиц сложны и регулируются нормами различных отраслей, права. НК РФ используется применительно к этим отношениям только в специально оговоренных ситуациях.

. В силу ст. 71 (шт. «ж», «з») Конституции РФ таможенное регулиро­вание и федеральные налоги являются самостоятельными сферами правового регулирования. НК РФ используется применительно к этим отношениям только в специально оговоренных ситуациях.

Например, в соответствии со ст. 118 ТК РФ таможенные платежи уплачивают декларанты либо иные лица в соответствии с ТК РФ. Дек­ларанты — лица, перемещающие товары, и таможенные брокеры (по­средники), декларирующие, представляющие и предъявляющие това­ры и транспортные средства от собственного имени (ст. 18 ТК РФ). В отличие, от налогового законодательства, согласно которому нало­гоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по упла­те налога (ст. 45 НК РФ), если иное не предусмотрено налоговым за-

конодательством (например, когда налог удерживается и перечисляет­ся в бюджет налоговым агентом), согласно таможенному законодатель­ству любое заинтересованное лицо вправе внести таможенные плате­жи, если иное не предусмотрено ТК РФ (ст. 118 ТК РФ). В настоящее время круг лиц, имеющих право уплатить таможенные платежи, не ограничен.

Правила ст. 78 НК РФ о зачете или возврате излишне уплаченной суммы налога, сбора, пеней в силу прямого указания, содержащегося в п. 12 этой статьи, применяются также при зачете или возврате из­лишне уплаченной суммы налога и сбора в связи с перемещением то­варов через таможенную границу РФ. При этом таможенные органы пользуются правами и несут обязанности, предусмотренные этой ста­тьей НК РФ для налоговых органов.

К источникам права, регулирующим отношения по уплате тамо­женных платежей, относятся:

* Конституция РФ;

• Таможенный кодекс Российской Федерации;

• Налоговый кодекс Российской Федерации;

* федеральные законы, среди которых следует выделить Закон РФ
от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе»;

• международные правовые договоры и соглашения с участием
России;.

* подзаконные нормативные акты (постановления Правительства
РФ, акты ГТК России).

Налоговый контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, так же как и валютный контроль, проводится таможенными органами при проведении контроля за перемещением товаров через таможенную границу РФ.

Налоговый контроль — элемент таможенного контроля.

Законодательством предусмотрены различные формы проведения таможенного контроля. Согласно ст. 180 ТК РФ могут применяться формы таможенного контроля, предусмотренные ТК РФ и иными ак­тами законодательства по таможенному делу, либо не противоречащие законодательным актам РФ.

В соответствии со ст. 182 ТК РФ лица, перемещающие товары и транспортные средства через таможенную границу РФ либо ведущие деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы РФ, обязаны представлять этим органам документы и сведения, необ­ходимые для таможенного контроля.

Перечень документов и сведений, порядок их представления опре­деляются ГТК России в соответствии с ТК РФ и иными актами зако­нодательства.

Глава 22. Таможенные органы как участники налоговых правоотношений

Для проведения таможенного контроля таможенные органы РФ вправе получать от банков и иных кредитных учреждений сведения и справки об операциях и состоянии счетов лиц, перемешающих товары и транспортные средства через таможенную границу РФ, таможенных брокеров либо иных лиц, ведущих деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы РФ.

Другие правоохранительные органы, налоговые и иные контроли­рующие органы по собственной инициативе либо по запросу таможен­ных органов выдают информацию об имеющихся сведениях, необхо­димых для таможенного контроля.

Документы, необходимые для таможенного контроля, должны хра­ниться не менее трех лет.

Таможенная декларация — основной документ при таможенном контроле — представляет собой предъявление по установленной форме (письменной, устной, электронной) точных сведений о товарах и транспортных средствах, об их таможенном режиме и других сведе­ний, необходимых для таможенных целей. Декларация подается тамо­женному органу декларантом в соответствии с порядком и требования­ми, установленными таможенным законодательством.

Как предписано ст. 31 ТК РФ, товары выпускаются для свободного обращения после уплаты таможенных пошлин, налогов и внесения иных таможенных платежей. Если при проведении налогового контро­ля таможенным органом будет установлено, что таможенные платежи не уплачены, товар не будет выпущен для свободного обращения.

При проведении контроля за уплатой таможенных платежей со­трудники таможни проверяют данные таможенной декларации, пра­вильность начисления таможенных платежей, правомерность приме­нения таможенных льгот (таможенно-тарифных преференций). Про­веряется поступление платежей на счета таможни.

Таможенный контроль может проводиться и после выпуска товаров в свободное обращение, если имеются достаточные основания пола­гать о нарушении законодательства РФ или международного договора.

Таможенные органы вправе проверять наличие товаров и транс­портных средств, проводить их повторный таможенный досмотр, про­верять данные таможенной декларации, коммерческие документы и другую информацию, относящуюся к внешнеэкономическим и после­дующим коммерческим операциям.

Неуплаченные таможенные платежи таможенный орган РФ взыс­кивает в бесспорном порядке. Исключение составляют платежи физи­ческих лиц, перемещающих товары через таможенную границу-РФ не для коммерческих целей — они взыскиваются только в судебном по­рядке (ст. 124 ТК РФ). Бесспорный порядок взыскания применяется

Глава 22. Таможенные органы как участники налоговых правоотношений 53?

после неисполнения плательщиком требования таможенного органа об уплате (либо доплате) таможенных платежей.

В соответствии с п. 7 ст. 69 НК РФ требование о внесении налога, подлежащего уплате в связи с перемещением товаров через таможен­ную границу РФ, таможенный орган направляет налогоплательщику или обязанному лицу в порядке, установленном НК РФ, с учетом осо­бенностей, предусмотренных таможенным законодательством.

Порядок взыскания налога, сбора и пеней за счет денежных средств, находящихся на счетах налогоплательщика-организации в банках, регулируется ст. 46 НК РФ. При недостаточности или отсут­ствии денежных средств у плательщика таможенный орган вправе об­ратить взыскание на его имущество в соответствии со ст. 47 и 48 НКРФ.

Требование об уплате (либо доплате) таможенных платежей пред­ставляет собой письменное извещение таможенным органом платель­щика о неуплаченной сумме, а также об обязанности.уплатить тамо­женные платежи в установленный этим требованием срок. Требование передается плательщику независимо от привлечения его к ответствен-. ности за нарушение таможенного и налогового законодательства. За время задолженности взыскиваются пени, их размер установлен НК РФ (ст. 75). При отсутствии у плательщика денежных средств взыска­ние обращается на его имущество в соответствии со ст. 77 НК РФ.

При попытке уклонения от уплаты таможенных платежей ГТК Рос­сии по представлению таможенного органа вправе принять решение о приостановлении операций по счетам плательщика до момента фак­тической уплаты. Такое решение обязательно для банков и иных кре­дитных организаций.

Как следует из ст. 230 ТК РФ, признается нарушением таможенных правил противоправное действие либо бездействие лица, посягающее на установленный ТК РФ, Законом РФ «О таможенном тарифе», дру­гими актами законодательства Российской Федерации по таможенно­му делу и международными договорами Российской Федерации, кон­троль за исполнением которых возложен на таможенные органы Рос­сийской Федерации, порядок перемещения (включая применение та­моженных. режимов), таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через та­моженную границу Российской Федерации, обложения таможенными платежами и их уплаты, предоставления таможенных льгот и пользо­вания ими, за которое ТК РФ предусмотрена ответственность. Виды нарушений таможенных правил и ответственность за эти нарушения указаны в гл. 39 ТК РФ.

538 Глава 22. Таможенные органы как участники налоговых правоотношений

Глава 23. Государственные внебюджетные фонды 539

Неуплата таможенных платежей (к которым относятся налоги и сборы) представляет собой нарушение таможенных правил и одновре­менно налоговое правонарушение. Умышленное уклонение от уплаты таможенных платежей в крупных и особо крупных размерах физичес­кого лица, должностного лица либо лица, ведущего предприниматель­скую деятельность без образования юридического лица, признается преступлением и наказывается в соответствии с уголовным законода­тельством РФ-Применение мер воздействия за нарушение таможенных правил не освобождает лиц, привлекаемых к ответственности, от обязанности уплаты таможенных платежей и выполнения других требований, пред­усмотренных ст. 231 ТК РФ.

Порядки обжалования ненормативных актов и действий (бездей­ствия) налоговых и таможенных органов различны. В ст. 137 и 138 НК РФ, которыми предусмотрено право налогоплательщика на обжалова­ние актов налоговых органов ненормативного характера и порядок та­кого обжалования, нет указаний о том. что их действие распространя­ется и на обжалование актов таможенных органов. Согласно ст. 406 ТК РФ порядок обжалования решений, действий или бездействия тамо­женных органов Российской Федерации и их должностных лиц вклю­чает первоначальное и вторичное обжалование.

В соответствии со ст. 407 ТК РФ первоначальная жалоба подается в вышестоящий таможенный орган либо вышестоящему должностно­му лицу. Жалоба на таможенный орган подается в ГТК РФ. В соответ­ствии со ст. 416 ТК РФ вторичные жалобы на решения, действия и бездействие таможенных органов могут быть поданы в суд. Суд воз­вращает исковые заявления и жалобы, если не соблюден досудебный (претензионный) порядок урегулирования спора.

В соответствии со ст. 35 НК РФ таможенные органы несут ответ­ственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязаннос­тей. Причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном НК РФ и иными федеральными законами. Аналогичная ноома установлена в ст. 455 ТК РФ.

Кроме того, ст. 456 ТК РФ установлено, что за неправомерные ре­шения, действия или бездействие должностные лица и иные работники таможенных органов несут дисциплинарную, административную, уго­ловную и иную ответственность в соответствии с законодательст­вом РФ;

Глава 23

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

В ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержится понятие государственного внебюджетного фонда, под которым пони­мается форма образования и расходования денежных средств вне фе­дерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Государствен­ные внебюджетные фонды предназначены для реализации конститу­ционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту; по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и вос­питания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обес­печение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплат­ной медицинской помощи.

В Российской Федерации государственными внебюджетными фон­дами являются Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд со­циального страхования (ФСС РФ); Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС РФ). Государственный фонд заня­тости населения Российской Федерации, упомянутый в ст. 144 БК РФ, в настоящее время ликвидирован¹.

Необходимо отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Фе­дерации понятие государственного внебюджетного фонда использует­ся в двух значениях: как денежный фонд, т.е. объект соответствующих бюджетных правоотношений, и как субъект, имеющий правовой ста­тус, порядок создания, деятельности и ликвидации (п. 2 ст. 143 БКРФ).

В налоговой сфере государственные внебюджетные фонды высту­пают как субъекты, участники налоговых правоотношений (ст. 9 НКРФ).

Полномочия государственных внебюджетных фондов в сфере на­логовых правоотношений с 1 января 2001 г. подверглись существенно­му изменению. Если до 1 января 2001 г. органы этих фондов контро­лировали исчисление и уплату взносов во внебюджетные государст­венные фонды, имевших налоговую природу, то с 1 января 2001 г., в связи с введением единого социального налога (ЕСН), они утратили эти полномочия². ЕСН объединил взносы в государственные внебюд-

^! Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 11S-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3341.

² Там же.

540 Глава 23. Государственные внебюджетные фонды

Глава 23. Государственные внебюджетные фонды 54.1

жетные фонды, что привело к существенной рационализации налого­вых правоотношений. Вместо нескольких контролирующих органов государственных внебюджетных фондов, которые проверяли схо;гле по налоговой базе платежи, в настоящее время налогоплательщик про­веряется по ЕСН исключительно налоговыми органами. Передача в налоговые органы контроля по платежам в государственные внебюд­жетные фонды (в составе ЕСН) ликвидирует дублирование проверок налогоплательщиков, вводит единообразие процедур налогового кон­троля и ответственности, что, безусловно, следует рассматривать как положительную тенденцию реформирования отечественной налого­вой системы.

Однако несмотря на ликвидацию контрольных полномочий.!! после 2001 г. у государственных внебюджетных фондов сохранилась компе­тенция в налоговой сфере, и они продолжают быть участниками нало­говых правоотношений. Согласно ст. 2 НК РФ налоговые отноше­ния — это отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе проведения налогового контроля, обжалования актов нало­говых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привле­чения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

В соответствии со ст. 63 НК РФ в компетенцию органов государ­ственных внебюджетных фондов входит принятие решений об изме­нении срока уплаты налогов, поступающих во внебюджетные фонды. Такой компетенцией обладают только органы Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования в част сумм ЕСН, зачисляемых в эти фонды.

Изменение срока уплаты налога и сбора имеет форму отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита. При этом изменение срока уплаты налога и сбора не отменяет суще­ствующей и не создает новой обязанности по уплате налога и сбора.

Органы ФСС ?Ф и ФОМС РФ обязаны принять решение о предо­ставлении отсрочки или рассрочки по уплате налога или об отказе в ее предоставлении в течение одного месяца со дня получения "заявления налогоплательщика. При этом по ходатайству налогоплательщика эти органы вправе принять решение о временном (на период рассмотрения заявления о предоставлении отсрочки или рассрочки) приостановле­нии уплаты суммы задолженности налогоплательщиком. Органы ФСС РФ и ФОМС РФ заключают договоры залога и поручительства, кото­рыми обеспечивается обязанность по уплате налога при его отсрочке или рассрочке.

Помимо этого, органы ФСС РФ и ФОМС РФ имеют право заклю­чать с налогоплательщиком договор налогового кредита при наличии

оснований, указанных в НК РФ. Договор о налоговом кредите должен предусматривать сумму задолженности (с указанием на налог, по уп­лате которого предоставлен налоговый кредит), срок действия догово­ра, начисляемые на сумму задолженности проценты, порядок погаше­ния суммы задолженности и начисленных процентов, документы об имуществе — предмете залога либо поручительство, ответственность сторон. Копия договора о налоговом кредите, заключенным с органом ФСС РФ или ФОМС РФ представляется налогоплательщиком в нало­говый орган по месту его учета в пятидневный срок со дня заключения договора.

По другому виду налоговой льготы — инвестиционному налогово­му кредиту — органы государственных внебюджетных фондов полно­мочиями не обладают. Они не вправе предоставлять налогоплательщи­ку инвестиционный налоговый кредит, так как согласно ст. 66 НК РФ инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен только по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным и местным налогам, а не по ЕСН.

Органы ФСС РФ и ФОМС РФ обладают также полномочиями' по досрочному прекращению отсрочки и рассрочки при нарушении на­логоплательщиком условий их предоставления. При этом решение ор­гана государственного внебюджетного фонда о досрочном прекраще­нии действия отсрочки, рассрочки может быть обжаловано налогоп­лательщиком в суд.

Органы государственных внебюджетных фондов не обладают пра­вом на предъявление исков о досрочном расторжении договора о на­логовом кредите, так как такое право предоставлено только налоговым органам (ст. 31 НК РФ). Надо полагать, что органам ФСС РФ и ФОМС РФ следует передавать материалы для предъявления иска о расторже­нии договора налогового кредита в налоговые органы, которые и долж­ны обращаться в суд.

Можно встретить точку зрения, что дополнительными полномо­чиями органов государственных внебюджетных фондов в налоговой сфере являются полномочия по обмену информацией с налоговыми органами (ст. 82 НК РФ) и по предоставлению налоговым органам разъяснений, в частности по п. 2 ст. 239 НК РФ¹. Высказанная позиция спорна. Эти отношения по своей природе относятся к административ­ным и возникают между государственными органами без непосредст­венного участия налогоплательщиков.

¹ Кустова М.В., Логина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Под ред. Н. А. Шевелевой. М: Юристь, 2001. С. 155—159.

542 Глава 23. Государственные внебюджетные фонды

Глава 23. Государственные внебюджетные фонды

Органы государственных внебюджетных фондов обязаны (ст. 102 НК РФ) хранить налоговую тайну о ставших им известными сведениях о налогоплательщике, за исключением указанных.в Законе.

В дополнение к перечисленным полномочиям в налоговой сфере органов государственных внебюджетных фондов необходимо особо отметить полномочия органов ФСС РФ по обязательному социаль­ному страхованию от несчастных случаев на производстве и профес­сиональных заболеваний, взимаемых на основании Закона РФ от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страхова­нии от несчастных случаев на производстве и профессиональных за­болеваний». Эти платежи имеют все признаки налога, указанные в ст. 8 НК РФ. В соответствии с этим Законом РФ органы ФСС РФ реализуют ряд полномочий в отношении плательщиков этих взносов (страхователей):

• регистрацию в органах ФСС РФ работодателей как страховате­лей (ст. б Закона);

• установление страхователям в порядке, определяемом Прави­тельством РФ, надбавки и скидки к страховому тарифу (ст. 18 Закона);

• сбор страховых взносов (ст. 18 Закона);

• контроль деятельности страхователя и применение мер ответст­венности за неуплату страховых взносов (ст. 18, 19 Закона);

• бесспорное взыскание с организаций задолженности по страхо­вым взносам и пеней (ст. 19 Закона).

Эти полномочия являются по своей правовой природе полномо­чиями по налоговому контролю. При этом процедура налогового кон­троля в указанном Законе не регламентирована, однако на основании ст. 82 НК РФ органы государственных внебюджетных фондов проводят налоговый контроль за соблюдением законодательства о налогах и сбо­рах в порядке, предусмотренном гл. 14 части цервой НК РФ. На этом основании ФСС РФ предписывает при проведении проверок руковод­ствоваться процедурой, установленной НК РФ^!.

На примере организации контроля за исчислением и уплатой взно­сов на социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний мы сталкиваемся с проблемой рас­пыления налогового контроля по другим государственным органам, помимо налоговых. Такое распыление основано на нечетком законо-

* Методические указания о порядке назначения, проведения документальных вы­ездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию от не­счастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и принятия мер по их результатам, утв. постановлением ФСС РФ от 24 октября 2001 г.'№ 102 // РГ. 2001. 26 дек.

дательном определения правовой природы ряда платежей и их фор­мальном невключении в перечень налогов и сборов. В результате со­здается ситуация, когда организовать контроль за исчислением и уп­латой таких платежей можно несколькими способами.

Во-первых, предоставить права контроля и применения мер ответ­ственности специальному государственному органу. В этом случае для такого органа потребуется создавать процедуру контроля и основания ответственности (такая модель существовала в отношении взносов во внебюджетные государственные фонды до 1 января 1999 г.).

Во-вторых, предоставить права контроля самостоятельному органу, но процедуру и основания ответственности заимствовать из НК РФ (такой вариант, кроме оснований ответственности, реализован в Зако­не РФ «Об обязательном социальном страховании от несчастных слу­чаев на производстве и профессиональных заболеваний»)..

В-третьих, можно поручить контроль за такими платежами нало­говым органам с распространением на них процедуры налогового кон­троля и оснований ответственности, предусмотренных НК РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П указал, что единство налоговой системы обеспечивается еди­ной системой федеральных налоговых органов. Конституционный принцип единства налоговой политики -ориентирует на проведение налогового контроля одним государственным органом. Исключения их этого правила должны быть обоснованы существенной специфи­кой отношений по налоговому контролю в соответствующей сфере (например, таможенный контроль). В связи с этим представляется нецелесообразным наделять органы государственных внебюджетных фондов полномочиями по налоговому контролю, так как это приве­дет к снижению эффективности контроля и дублированию контроль­ных мероприятий.

Тенденция отечественного законодательства состоит в консолида­ции налогового контроля в налоговых органах. Эффективность такой модели подтверждается и тем, что взносы на обязательное пенсионное страхование, возмездные по своей природе, также должны контроли­роваться налоговыми органами (ст. 25 Закона РФ от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»¹), Однако законодатель остался непоследовательным и в этой же статье предусмотрел право органов Пенсионного фонда Рос­сийской Федерации, а не налоговых органов на взыскание недоимки, и пеней.

I СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4S32.

544 Глава 24. Участие правоохранительных органов в налоговых отношениях

24.2. Основа участия правоохранительных органов в налоговых отношениях 545

Таким образом, сокращение полномочий государственных внебюд­жетных фондов в налоговой сфере следует признать перспективным направлением совершенствования отечественного законодательства. За органами государственных внебюджетных фондов необходимо со­хранить бюджетные права и обязанности, а в сфере налоговых право­отношений — ограничить их полномочия решением вопросов об из­менении сроков уплаты налогов.

Г л а в а 24

УЧАСТИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЯХ

24.1. Правоохранительные органы: роль в налоговой системе

Одна из целей, стоящих перед правоохранительными органами — обеспечение экономической безопасности страны в области налогооб­ложения. Соответственно, на эти органы возлагается решение следу­ющих задач:

выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;

обеспечение безопасности сотрудников налоговых органов;

выявление, предупреждение и пресечение нарушений в налоговых органах.

Вопрос о создании специализированного органа для борьбы с на­логовыми преступлениями решается в разных странах по-разнсму.

В целом можно выделить четыре подхода, сложившихся в мировой практике.

Наиболее жесткий подход — создание единого военизированного органа, объединяющего функции всех органов финансового контроля. Италия — единственная страна, реализовавшая этот принцип: налого­вая полиция в этой стране представляет собой специализированное подразделение финансовой гвардии Италии, а налоговой службы как отдельного органа не существует.

Другой встречающийся подход — создание налоговой службы и на­логовой полиции в качестве независимых органов. При этом налоговая полиция проводит оперативно-розыскную деятельность и расследова­ния налоговых преступлений. Так, в Швеции в 1993 г. создана финан­совая полиция, в Российской Федерации в это.же время получила независимость от налоговых органов Федеральная служба налоговой полиции. Следует отметить, что в дальнейшем Россия отказалась от

выделения специализированного правоохранительного органа, нало­говой полиции, передав функции этой федеральной службы Минис­терству внутренних дел РФ'.

Третий подход — создание в составе налоговых органов специаль­ных подразделений для борьбы с налоговыми.преступлениями. При­мер реализации такого подхода мы видим в США, Японии, Швейца­рии, Германии. В этих странах подразделения, обладающие правом расследовать налоговые преступления'и проводить необходимые опе­ративно-розыскные мероприятия, входят в состав налоговых органов, обладая большей или меньшей самостоятельностью. Так, в США Служба внутренних доходов включает Управление налоговых рассле­дований, на которое возложены задачи ведения оперативной работы, криминалистических исследований, информационно-аналитического обеспечения деятельности налоговых органов.

В ряде стран налоговая полиция отсутствует как таковая, а соответ­ствующие меры по борьбе с налоговой преступностью проводятся пра­воохранительными органами общей компетенции (полицией, мили­цией, прокуратурой и т.п.).

Участие правоохранительных органов в налоговых отношениях носит ограниченный характер. Они не собирают налогов, не ведут учета налогоплательщиков, не контролируют правильности исчисления и полноты уплаты налогов. Их задача — выявление нарушений налого­вого законодательства, имеющих признаки преступления, т.е. облада­ющих повышенной общественной опасностью.

24.2. Нормативная основа участия правоохранительных органов в налоговых отношениях

Поскольку в РФ долгое время функционировал специализирован­ный правоохранительный орган по борьбе с налоговыми преступле­ниями — налоговая полиция, то нормативная база представлена в ос­новном документами, регламентирующими деятельность этого органа. С момента ликвидации налоговой полиции (с 1 июля 2003 г.) соответ­ствующие права и обязанности принадлежат органам МВД РФ при выполнении ими функций упраздненной Федеральной службы нало­говой полиции.

Участие правоохранительных органов в налоговых отношениях ре­гулируется в России следующими нормативными актами:

rJv,?^{L: П}' ^{3 УкаМ n}P^e3^^CHTa РФ от II марта 2003 г. «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» //СЗ РФ. 2003 №!2. СтЛ™

18-111

546 Глава 24, Участие правоохранительных органов в налоговых отношениях

24.3. Структура правоохранительных органов - участников налоговых отношений 547

* Налоговым кодексом Российской Федерации (глава 6);

• Законом РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-! «О федеральных органах
налоговой полиции» (с изм. и доп.)¹;

* Положением о прохождении службы в органах налоговой поли­
ции Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верхов­
ного Совета Российской Федерации от 20 мая 1993 г. № 4991-I²;

• Положением о Федеральной службе налоговой полиции Россий­
ской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 25 сентября
1999 г. № 1272³.

Согласно п. 4 Указа Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Во­просы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» до 1 мая 2003 г. Правительство РФ должно внести в Госу­дарственную Думу проект закона, связанного с упразднением налого­вой полиции. Очевидно, что такой закон должен предполагать отмену. Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» и внесение изменений в главу 6 НК РФ.

При проведении оперативной работы по обнаружению и пресече­нию преступлений, розыску лиц, подозреваемых в совершении надо-" говых преступлений, правоохранительные органы руководствуются Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оператив-. но-розыскной деятельности»⁴. При проведении налоговых расследова­ний {дознания и предварительного следствия по делам о налоговых преступлениях) на правоохранительные органы распространяются со­ответствующие нормы уголовно-процессуального законодательства. Выявленные преступления квалифицируются по нормам уголовного закона.

Тактика и организация оперативной работы правоохранительных органов регулируются ведомственными актами,.которые не должны противоречить законодательству об оперативно-розыскной деятель­ности и УПК РФ. Руководство органа может издавать внутренние нор­мативные акты, обязательные для его органов и их сотрудников⁵. Ор­ганы, выполняющие функции налоговой полиции, не наделены пра­вом издания общеобязательных нормативных актов.

Система налоговой полиции строилась на принципах централиза­ции и единоначалия. Структура ее органов соответствовала системе национально-территориального устройства (схема VTII-4).

Схема VIII-4

Дата добавления: 2014-12-24