К вопросу о совершенствовании законодательства о средствах массовой информации

Согласно статье 2 Закона «О средствах массовой информации» средствами массовой информации (далее – СМИ) признается одна из форм распространения массовой информации[193]. Это позволяет сделать вывод, что закон отождествляет СМИ с формой распространения массовой информации. Однако общеизвестно, что «форма» означает «внешние очертания предмета», а средство – «предмет, приспособление, используемое для осуществления деятельности»[194]. Это означает, что СМИ представляет собой не форму, а внешнюю сторону распространения информации. В данном контексте позволим согласиться с В.А. Авраменко, отмечавшей недопустимость такого отождествления[195]. Полагаем уместным использование в данном случае понятия «материальный носитель», который содержит массовую информацию, в свою очередь передаваемую неопределенному кругу лиц.

Анализ юридической литературы позволил выделить следующие концепции на природу СМИ. Так, СМИ воспринимаются, как:

1) социальный институт (в частности, К.А. Орлов[196] подчеркивает, что СМИ являются «специфическим и обособленным социальным институтом»);

2) юридическое лицо (так, С.А. Сусликов называет СМИ самостоятельной организацией[197]);

3) результат интеллектуальной деятельности, например, М.А.Федотов[198]).

Как мы видим, представлен широкий спектр взглядов на сущность СМИ. Вместе с тем бесспорность некоторых из них вызывает сомнения. Так, важной особенностью правового статуса СМИ является установление в статье 19 Закона «О средствах массовой информации» права редакции СМИ самостоятельно принимать решение о регистрации юридического лица. Поэтому считаем невозможным согласиться с позицией С.А. Сусликова.

Развивая концепцию М.А. Федотова, Д.М. Гукетлова приводит пример периодических печатных СМИ, которые существуют фактически как отдельные экземпляры одного тиража, в то время сама газета как объект не существует[199]. Позволим себе отметить, что с юридической точки зрения, данная трактовка является весьма точной и оптимальной, поэтому согласимся с мнением М.А. Федотова и Д.М. Гукетловой.

В последние годы развивается дискуссия о необходимости преобразования СМИ в средства массовой информации и коммуникации, поэтому полагаем необходимым исследовать понятие средств массовой коммуникации (далее – СМК). Основываясь на проведенном анализе, позволим себе выделить три точки зрения на их природу:

1) отождествление СМК со СМИ;

2) частичное разделение СМК и СМИ (к первым относят все виды коммуникаций, а к СМИ – только печатные издания, радио и телевидение);

3) полное разделение СМК и СМИ (при таком подходе к СМК принято относить технические средства межперсональной коммуникации: телеграф, телефон, интернет и др.).

Как отмечают С.В. Коновченко и А.Г. Киселев, СМК – более широкое понятие, чем СМИ, поэтому более правильным является отнесение к СМК печатных изданий, радио, телевидения, кинематографа, сети Интернет и технических средств, то есть всего того, что обеспечивает коммуникацию. В частности, это объясняется тем, что кинематограф и Интернет в силу отсутствия такого признака как периодичность не могут быть отнесены к СМИ, однако могут быть признаны СМК[200]. Таким образом, СМК необходимо рассматривать как отчасти синонимичную категории СМИ, но более широкую по смыслу, что обусловлено тем, что, во-первых, процесс передачи информации начинается с появления устной и письменной речи задолго до появления СМИ в принятом сегодня понимании (в форме печатных изданий и телерадиовещания), поэтому функцию СМИ выполняли именно СМК, а во-вторых, в отличии от СМИ, являющихся в основном однонаправленной системой, СМК представляют систему, обладающую обратной связью.

Развивая последний тезис, позволим себе отметить, что в СССР термин «СМК» появился ранее «СМИ». Так, уже в 60-х годах прошлого века благодаря советским ученым СМК активно входят в научный лексикон, в то время как термин «СМИ» был введен в 1970-х годах Отделом пропаганды ЦК КПСС и начал активно внедряться и вытеснять СМК[201]. Это было обусловлено тем, что понятие «СМИ» предполагало наличие командной инстанции в форме прессы, телевидения и радио, за которыми стояло государство, владеющее монопольным правом на информацию, а аудитория воспринималась как послушный потребитель. Впоследствии термин перешел и в отечественное законодательство, и в отечественную науку, что, как нам представляется, является некорректным.

Анализируя результаты проведенного исследования, полагаем необходимым сделать вывод, что поскольку понятие «СМК» более широкое, чем «СМИ», то более корректным является рассмотрение понятия СМК в двух смыслах – в широком и узком.

В широком смысле под СМК предлагаем понимать социальный институт, выступающий в качестве субъекта гражданского общества в целях формирования публичной среды, в рамках которой обеспечивается взаимодействие государства, субъектов гражданского общества и граждан.

В узком смысле позволим сформулировать определение СМК как результата интеллектуальной деятельности, представленного материальным носителем. Именно в узком смысле СМК и являются СМИ. Однако поскольку термин «СМИ» означает исключительно однонаправленность распространения информации, позволим предложить использование как в науке, так и в законодательстве понятия «средства массовой информации и коммуникации» (в узком контексте). Исходя из этого полагаем целесообразным выступить с предложением внести изменения в действующее законодательство, в частности, в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», в котором в статье 2 изложить, что «под средством массовой информации и коммуникации понимается результат интеллектуальной деятельности, представленный материальным носителем (периодическим печатным изданием, сетевым изданием, телеканалом, радиоканалом, телепрограммой, радиопрограммой, видеопрограммой, кинохроникальной программой, иным материальным носителем массовой информации периодического распространения под постоянным наименованием).

С.С. Бехтерев*

Проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Проблемы принципов современного российского федеративного государства остродискуссионны и одни из самых обсуждаемых как на страницах юридической печати, так и на научных форумах различного уровня.

Как отмечается в юридической литературе, «принципы федерализма являются исходными концептуальными положениями теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства; определяют модели и природу федеративного устройства государства, характер разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами; обусловливают закономерности развития федерализма» [202]. К таковым принципам следует отнести заложенные основополагающие начала ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, в соответствии с которой федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ.

Вместе с тем, ни в науке, ни в российском законодательстве не сложилось единого понимания принципов федерализма. Отчасти это связано с тем, что Конституция РФ 1993 г. фактически закрепила унитарную концепцию государственного суверенитета, которая утвердила верховенство федеральной власти и устранила суверенный статус республик в составе России[203].

Нужно обратить внимание на действие ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, по смыслу которой вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Однако по причине отсутствия перечня предметов исключительного ведения субъектов РФ и последующей деформированности ст. 73 Конституции РФ, в соответствии с которой вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, норма ч. 4 ст. 76 не действует в полной мере.

В развитие действия ст. 73 Конституции РФ отмечается, что в российской модели «остаточные» предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации, т.е. все то, что не отнесено Конституцией к ведению Федерации и к совместному ведению, остается в ведении субъектов Федерации. В соответствии со ст. 73 Конституции субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения. В связи с этим Е.М. Шашкова выделяет две серьезные взаимосвязанные проблемы. Первая и основная – это проблема идентификации предметов исключительного ведения субъектов Федерации, и вторая – это отсутствие критериев разграничения полномочий по предметам совместного ведения, как на конституционном уровне, так и на уровне федеральных законов[204].

В свою очередь В.А. Любушкин обозначает проблему сверхцентрализации на федеральном уровне вопросов совместной компетенции. В результате гарантированная ст. 73 Конституции РФ полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов предметов ведения Российской Федерации и компетенции России по предметам совместного ведения становится в значительной степени урезанной. Подавляющая часть совместного правового пространства перераспределена в пользу федеральной власти. В результате усиления централизации государственной власти в России оказался нарушен конституционный баланс федеральной и региональной властей. В сложившейся ситуации возникла необходимость в корректировке дальнейшей направленности федеративных преобразований в Российской Федерации с тем, чтобы закрепленные в Конституции РФ принципы российского федерализма нашли в полной мере свое закрепление и развитие в текущем законодательстве[205]. К сожалению, принципы российского федерализма не нашли свое закрепление в специальном Законе. В этой связи показательна судьба проекта Федерального Закона «О принципах федерализма в России», внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 3 декабря 1996 г. Он был отклонен Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, в том числе из-за отсутствия четкой правовой регламентации принципов федерализма и очевидности недопустимости подмены используемого в Конституции РФ понятия «федеративное устройство» понятием «федерализм».

Стоит напомнить, что до 2000 г. в РФ существовала так называемая конкурирующая компетенция федерации и ее субъектов. По утверждению В.С. Нерсесянца, такая компетенция означает, что по определенным предметам ведения субъекты федерации могли принимать свои законы, поскольку по этим вопросам не приняты федеральные законы[206]. В частности, в 1996 г. Государственный Совет Удмуртской Республики принял Закон «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Его нормы были оспорены в Конституционном Суде РФ 24 января 1997 г., так как закон, в частности, позволял органам государственной власти вмешиваться в структуру местного самоуправления. Законотворческая самостоятельность обусловливалась отсутствием Федерального Закона, регулировавшего основы построения системы государственной власти. Данный пробел был устранен посредством вступления в силу Федерального Закона № 184 от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В РФ произошел переход от конкурирующей компетенции к совместной компетенции федерации и ее субъектов. По определенным предметам ведения сначала принимаются федеральные законы, а затем в соответствии с ними – законы субъектов федерации. К последним можно отнести Закон УР «О регулировании отношений в сфере проведения публичных мероприятий», принятый в соответствии с Федеральным Законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Очевидно, что одним из способов решения проблемы федерализма в РФ должно стать внесение изменений в ст. 73 Конституции РФ, а именно: «Предметы исключительного ведения субъектов РФ самостоятельно регулируются Конституцией (уставом)». В частности, в Конституцию УР целесообразно заложить следующую норму: в исключительном ведении УР находятся: установление республиканских и местных налогов; формирование и реализация республиканских программ социально-экономического развития; наименование объектов государственных органов, географических и культурных объектов на государственных языках УР; заключение международных договоров в культурной, образовательной сферах, не противоречащих законодательству РФ; государственные награды и почетные звания УР; защита представителей удмуртской диаспоры, компактно населяющей РФ.

Далее, возможно принятие специального Федерального Конституционного Закона «О принципах федерализма в Российской Федерации» в развитие гл. 3 Конституции РФ. Одной из его норм станет регламентация принятия субъектами РФ собственных законов, не противоречащих федеративному устройству РФ.

Внесение поправок в Конституцию РФ, равно как и принятие в будущем рамочного Закона о принципах федерализма будут способствовать решению проблемы правового регулирования РФ и субъектов РФ.

Е.И. Варламова*

Форма голосования "против всех кандидатов": актуальные проблемы.

На сегодняшний день актуальным вопросом является введение формы голосования против всех (против всех списков кандидатов), поскольку система выборов может считаться подлинно демократической только та, которая обеспечивает гражданам возможность волеизъявления каким бы оно ни было. В российском избирательном праве и российской избирательной практике этот принцип не соблюдается или соблюдается не в полной мере. Избиратель, которого не устраивает ни один из кандидатов, ни одна из партий, не имеют возможности отразить это в избирательном бюллетене, где графа "против всех" отсутствует. Свою позицию он может выразить либо порчей бюллетеня, либо игнорированием выборов. Известно, что явка избирателей на выборы низкая и продолжает снижаться. В условиях отсутствия графы «против всех» к способам протеста можно также отнести появление политической партии «Против всех», зарегистрированной Минюстом России. Как все мы понимаем, это обесценивает роль выборов как инструмента формирования действительно легитимных выборов органов власти.

Форма протестного голосования зародилась в античных Афинах, осуществлялось оно посредством "выброса" в избирательные урны черных камней[207].

В СССР возможность голосовать против всех появилась у избирателей в 1989 году, когда прошли первые альтернативные выборы народных депутатов СССР. Отдельной графы в бюллетене не было, избиратели должны были вычеркнуть все фамилии, если голосовали против всех, или оставить одну, за кого отдавали голос.

В октябре 1993 года указами президента Российской Федерации о выборах в Государственную Думу и Совет Федерации была введена новая форма бюллетеня, в которую была внесена специальная строка "Против всех кандидатов" (Против всех списков кандидатов).

В 1994 году наличие строки "против всех" на выборах всех уровней было закреплено в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В 1997 году, в новой редакции закона, графе "против всех" придали общеобязательный решающий смысл: если против всех кандидатов проголосует больше граждан, чем за обладателя самого большого результата, то все кандидаты проигрывают и назначаются повторные выборы.

Поправками в закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в 2005 году было установлено, что голосование против всех кандидатов проводится лишь в предусмотренных законом случаях. То есть, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно включать или не включать данную графу в бюллетени на региональных и местных выборах.

Форма голосования "против всех" была прекращена принятием Федерального закона от 12 июля 2006 г. №107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательный акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) на выборах всех уровней: федеральном, региональном и местном.

С 1 января 2015 года снова появится возможность формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) на выборах муниципального уровня на основании Федеральный закон от 4 июня 2014 №146-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Итак, возможность голосовать «против всех» можно назвать своеобразной российской правовой традицией. На сегодняшний день среди государств, признающих возможность волеизъявления "против всех", можно назвать Армению, Беларусь, Узбекистан, Кыргызскую и Азербайджанскую республики и с 1 января 2015 года Россия.

По мнению авторов законопроекта, наличие в бюллетенях графы "против всех" позволит не только повысить явку, но и определить отношение избирателей к участвующим в выборах кандидатам или партиям. Также законопроект направлен на восстановление права граждан Российской Федерации взыскать свое мнение в конкретной форме[208].

Однако, относительно недавно, Правительство Российской Федерации давало отрицательный отзыв на проект Федерального закона, касающийся введения формы голосования против всех кандидатов, обосновываясь тем, что голосование "против всех" будет носить заведомо протестный характер, не отражая истинного отношения граждан к кандидату, а также отрицание процедур формирования избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, установленных федеральным законодательством. Такой подход необоснованно ограничивает возможность периодического формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Отмена протестной формы голосования позволит снизить вероятность повторных выборов, которые влекут за собой дополнительные расходы бюджетных средств[209].

В связи с данными обстоятельствами возникают вопросы:

· существует ли необходимость введения формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), на всех ли уровнях?

· какие юридические последствия влечет введение графы "против всех" на выборах местного самоуправления?

На наш взгляд, введение формы голосования "против всех" представляется необходимым, поскольку является правом избирателя выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования, голоса "за" и "против" равносильны по юридической силе. Необходимо отметить, что установление голосования против всех кандидатов соответствует принципам избирательного права и международным избирательным стандартам. Отменив графу "Против всех", лишили избирателя права выбора, в связи с этим обострилась проблема абсентеизма.

Таким образом, можно согласиться с мнением о том, что право голосовать "против всех" является элементом конституционного статуса личности и должно быть неотъемлемым[210]. Но, избиратель должен осознавать степень ответственности, проголосовав "против всех", его выбор не должен становиться безразличным.

И.А. Гуляев*

Некоторые проблемы федерализма в Российской Федерации.

Согласно ч.1 ст. 1 Конституции РФ[211] – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Об этом же говорит её второе официальное наименование – Российская Федерация (ч.2 ст.1 Конституции). Далее эти идеи находят свое развитие в 5 статье Конституции. Таким образом, Основной Закон прямо закрепляет федеративное устройство и принципы построения федерализма в России. Однако, не стоит забывать, что федерализм, как правовое явление порождает известные проблемы, некоторые из которых не решены до сих пор.

Целью моего исследования является изучение отдельных проблем, возникающих в федеративном государстве, на примере России.

В первую очередь, стоит отметить исторические предикаты федеративного устройства. Большую часть своей истории Россия прошла, как жестко централизованное, унитарное государство. Поэтому, можно заключить, что опыт федерализма у нас относительно небольшой. Однако, было бы ошибочно отрицать его вовсе, наглядным примером может служить генезис Киевской Руси как конфедеративного союза племен. Примечателен также и советский федерализм – несмотря на свой формальный характер, тем не менее он был реализован на практике. Так или иначе федерализм России имеет свою специфику и свои проблемы. Об этом свидетельствует и современная правовая действительность.

Я считаю, что одной из ключевых проблем, является неравноправие субъектов. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции - Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Основной закон провозглашает их равноправие между собой, и во взаимоотношениях с федеральными властями. При этом, налицо противоречие, так как равноправие не может сочетаться с наличием шести разновидностей субъектов, различие между которыми не только в статусе, но и в правомочиях. Так, например, такой вид субъекта, как республика отделена от других и ее права описаны особо (например, право республики устанавливать свой государственный язык ч.2 ст.68 Конституции). В данном аспекте примечательна правовая позиция Конституционного Суда РФ – в 2004 году КС РФ проверил на соответствие Конституции РФ Закон Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан». Конституционный Суд пришел к выводу о том, что особенности конституционно-правового статуса республик, связанны с факторами исторического и национального характера[212]. В рамках этой парадигмы право республик, как национально-государственного образования на государственный язык выглядит более чем логичным и закономерным. Однако, это лишь обостряет данную проблему. Поскольку иные национально-государственные образования (автономная область, автономные округа) таким правом не наделены.

Для того чтобы решить проблему неравноправия субъектов предлагается[213] создание юридической базы для перехода от существующей ассиметричной Федерации к так называемой плоской Федерации, состоящей из однопорядковых в правовом и экономическом плане регионов. Также необходимым условием решения этой проблемы является разработка и принятие концепции развития федеральных отношений, которая закрепила бы перспективы модернизации федерализма на ближайшую перспективу. Работа в данном направлении уже ведется, думается, что данная концепция будет создана в скором времени. Данная концепция должна стабилизировать федеративные отношения и косвенно разрешить проблему.

Не менее дискуссионным является вопрос о вхождении одних субъектов в состав других - так называемые сложносоставные субъекты. Речь идет об автономных округах, которые входят в состав областей. При этом конституционно-правовой статус автономий, может регулироваться помимо Конституции РФ и учредительного акта субъекта, федеральным законом, принятым по представлению законодательных и исполнительных органов субъектов. Подобный феномен равенства части и целого неизвестен в мире и существует только в России. Некоторые ученые склоняются к мнению, что вхождение одних субъектов Федерации в состав других является конституционно-правовой аномалией[214]. При принятии Конституции 1993 г. девять автономных округов входили в состав края или области. Данную проблему частично удалось решить в период с 2004-2009гг., когда состоялись референдумы об объединении с целью образования новых субъектов. Итогом этих референдумов стало решение об укрупнении субъектов. На сегодняшний день все же три автономных округа (Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий), по-прежнему, входят в состав других субъектов. Конституционный Суд РФ, толкуя положения о вхождение автономных округов в состав соответствующих областей по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции[215], пришел к следующим выводам: «Вхождение автономного округа в состав области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации – края или области. Вхождение не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией. Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями».

Радикальным способом решения данной проблемы является объединение автономных округов с другими субъектами РФ[216]. Сложившаяся практика укрупнения субъектов, подтверждает тезис о том, что все особенности автономных округов исчезают вместе с прекращением существования самостоятельного субъекта – конкретного автономного округа (Примером может служить объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в новый субъект - Пермский край).

Таким образом, наличие автономных – национально-государственных образований в составе сложносоставных субъектов является особенностью российского федеративного устройства. Представляется, что будущая деятельность федерального законодателя и Конституционного Суда РФ в рассматриваемом вопросе института территориального устройства РФ будет основана прежде всего на положении Конституции РФ о равноправии субъектов, составляющем одну из основ конституционного строя РФ.

Подводя итог вышеперечисленному, хотелось бы сказать следующее: федерализм – это сложное правовое явление, неоднократно критикуемое в связи с проблемами, возникающими при федеративном строительстве. Но вместе с тем федеративная организация – единственная модель управления, обеспечивающая развитие территориально крупных государственных образований. Поэтому несмотря на все проблемы федерализма, думается что это единственно возможная модель развития России в обозримом будущем.

В.В. Давыдов*

Дата добавления: 2014-12-24