Некоторые аспекты правового регулирования рыболовства

Рыбное хозяйство - необходимая составляющая продовольственного обеспечения любого государства. Следует помнить, что данная отрасль не может существовать и развиваться без соблюдения самых жестких требований к сохранению водных биологических ресурсов, обеспечению благоприятного состояния водных объектов рыбохозяйственного значения.

Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"[615] создал единую основу правового регулирования отношений в области водных биоресурсов. В Законе установлена преимущественно федеральная собственность на водные биоресурсы. Исключением являются лишь водные биоресурсы, обитающие в прудах, обводненных карьерах. Они могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности сообразно праву собственности на сам водоем. Таким образом, собственность на водные биоресурсы производна от собственности на поверхностные водные объекты (моря, водоемы и водотоки).

Наше законодательство предусматривает "комбинированный" порядок пользования водными биоресурсами: он построен на сочетании разрешительных и договорных способов правового регулирования. Это обусловлено целесообразностью сохранения богатого "инструментария" государственного регулирования в рыбохозяйственной отрасли.

Действующий закон является основой для интенсивного развития договорных отношений. Предусматривается три основных вида договоров в области пользования водными биоресурсами:

- договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов;

- договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства;

- договор о предоставлении рыбопромыслового участка.

Однако, углубляя договорные начала и связывая их в определенных случаях с аукционами, законодатель стремится создать некоторые дополнительные возможности для государственного регулирования бурно развивающихся договорных отношений. Так, по всем видам договоров специальными постановлениями Правительства Российской Федерации утверждаются формы примерных договоров, позволяющие несколько упорядочить данные правоотношения.

Постепенно договорные отношения в области использования и охраны водных биоресурсов приобрели, по замыслу законодателя, определенный вектор развития, отвечающий публичным интересам[616]. Следовательно, важными факторами развития договорных способов и механизмов регулирования общественных отношений в изучаемой сфере являются:

- обеспечение сохранности водных биоресурсов, которые далеко не безграничны;

- необходимость поддерживать управляемость самой отрасли рыбного хозяйства, добывающие мощности которой нужно соотносить с научными представлениями об объемах водных биоресурсов.

В свою очередь, к разрешительным механизмам предоставления права пользования водными биоресурсами следует отнести разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов (ст. 34 - 37 Закона) и решения о предоставлении водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование (ст. 33.2 Закона). Реализация этих механизмов позволяет органам государственной власти строить отношения с субъектами права пользования водными биоресурсами на условиях власти и подчинения, что дает более эффективный контроль над ними и тем самым обеспечивает соблюдение требований законодательства.

Важнейшим отличием разрешительных механизмов в области пользования водными биоресурсами от договорных является возможность досрочного и одностороннего прекращения органами государственной власти права на вылов (добычу), предусмотренную в ст. 13 Закона. Закон устанавливает, что действие разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов может быть приостановлено или аннулировано до истечения установленного срока его действия федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (Росрыболовством и его территориальными органами).

Широковещательная борьба с незаконным выловом водных биоресурсов и последующими операциями с ними должна в корне прервать "двойную" выдачу разрешений на вылов и "параллельную" аренду.

Правоохранительными органами недавно был поднят вопрос о дополнительных мерах, исключающих выдачу разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов на один и тот же период времени с использованием одного и того же судна, но разным лицам и на несколько видов рыболовства. Указанная "двойная" выдача разрешений обусловлена тем, что судно сдается в аренду нескольким лицам в один и тот же период. В итоге вопреки требованиям законодательства судно одновременно фрахтуется сразу несколькими лицами[617].

В настоящее время действующие в области рыболовства федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты не содержат в себе прямого запрета на "двойную" выдачу названных разрешений. В частности, в ст. 34 Закона указывается, что разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, выдается в отношении каждого судна, осуществляющего рыболовство. Однако в данном случае законодатель не определяет, получает ли каждое судно одно или несколько подобных разрешений, касается ли это разрешение арендатора или субарендатора.

"Двойная" выдача разрешений создает условия для нарушения законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов. У хозяйствующих субъектов возникает возможность манипулировать различными правоустанавливающими документами, уклоняться от государственного контроля и надзора, избежать ответственности за правонарушения. Для преодоления сложившейся негативной тенденции требуется запретить "двойную" выдачу разрешений, восполнив, таким образом, пробелы в Законе и в соответствующих подзаконных нормативных правовых актах.

В настоящее время из сообщений прессы, материалов различных общественных форумов известно о масштабном характере браконьерства, неэффективности штрафных санкций, несовершенном распределении полномочий между различными государственными органами власти.

Приведенные негативные факторы свидетельствуют о слабой "управляемости" отраслью, недостаточном контроле и надзоре в области использования и охраны водных биоресурсов. Этому способствовала изменчивость компетенции и статуса федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за рыбное хозяйство[618]. С 2012 г. головным органом в области рыбного хозяйства является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (осуществляет нормотворчество в этой области), а Федеральное агентство по рыболовству ему подчинено.

Нередко высказываются предложения создать, а вернее - воссоздать Министерство рыбного хозяйства Российской Федерации, которое обладало бы обширными полномочиями, в том числе в области регулирования рынка рыбной продукции. Однако вряд ли сам тип государственного органа исполнительной власти (министерство, госкомитет, агентство) позволит только властными средствами навести порядок в области природных ресурсов. Для обеспечения рационального и экономного использования водных биоресурсов нужна развернутая система стимулирования хозяйствующих субъектов (налоговые, таможенные и кредитные льготы), а также соразмерное снижение административных барьеров.

Несмелова К. М., Трошева Ю. В.*

Дата добавления: 2014-12-24