Роль прокуратуры России на современном этапе

Прокуратура является одним из важнейших элементов государственного аппарата и правоохранительных органов в частности. Определяя концепцию развития прокуратуры на современном этапе, следует учитывать ее роль в правовом демократическом государстве, а также тот факт, что развитие прокуратуры должно осуществляться в соответствии с потребностями общества и государства. Значит, все изменения, происходящие в стране не должны проходить мимо прокуратуры.

Достаточно много дискуссий ведется о функциональном потенциале органов прокуратуры. Изначально она была многофункциональной. В XVIII веке при Петре I была учреждена прокуратура, так называемое «око государево», ей принадлежали такие функции как: надзор за Сенатом; надзор за реализацией указов царя; надзор за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовать противоречащие законам решения Сената и даже приостанавливать их действие с немедленным докладом об этом царю; руководство деятельностью фискалов; руководство деятельностью сенатской канцелярии.[702]

В дальнейшем развитии прокуратура претерпела множество изменений, но вопрос о ее полномочиях остается открытым на современном этапе. Взглянем в Конституцию РФ (гл.7 ст.129), где закреплены принципы единства и централизации системы прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и иных прокуроров, но не определено положение прокуратуры в системе органов государственной власти, ее функции, полномочия. В Конституции РФ указывается, что прокуратура представляет собой систему.

Более четко с юридических позиций рассматривается роль прокуратуры в механизме государственной власти в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Очевидно, что перед нами встает задача определить статус, полномочия и место прокуратуры в механизме российской государственности, так как в настоящее время возникают проблемы, связанные с тем, что в одних случаях прокуратура лишается важных полномочий, необходимых для эффективного осуществления надзора, а в других случаях на нее возлагаются новые обязанности, которые порой вообще сложно отнести к надзору.

В результате реформы 2007-2008 был образован Следственный комитет РФ, произошли крупные преобразования, а именно прокурор оказался лишен большинства надзорных полномочий в отношении следствия. Основной целью, которая преследовалась при принятии Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ, было разделение следствия и надзора. Следствие изъяли из компетенции прокуратуры, но почему из компетенции прокуратуры фактически оказался изъят также и надзор за ним? Формально прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, но оставленные ему полномочия не позволяют оперативно устранять выявленные нарушения законов и прав граждан.

В настоящее время прокурор может действительно повлиять на разрешение ситуации только тогда, когда предварительное следствие уже завершено и дело передано прокурору для утверждения обвинительного заключения, что означает минимум действий, которые он может осуществить. Во время предварительного следствия, прокурор лишен возможности реально изменить ситуацию в случае нарушения закона или прав граждан в сфере, где нельзя допускать ошибки, иначе последствия могут быть очень тяжелыми, а ведь уголовные дела расследуются месяцами и даже годами. Возможно, прокурор неоправданно оказался лишен права на возбуждение уголовного дела. Между тем очень часто уголовные дела возбуждались именно прокурорами по результатам общенадзорных проверок, до отмены этого полномочия ими возбуждалось несколько тысяч уголовных дел в год. При этом на прокурора частью 2 статьи 1 Закона о прокуратуре возложено осуществление уголовного преследования. Необходимо отметить, что данный подход к полномочию прокурора возбуждать уголовное дело не согласуется и с зарубежным опытом. В частности, в Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. NR (2000) 19 «Комитет министров – государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» отмечено, что «во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования»[703].

Изменения, внесенные в УПК РФ Законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ³ и включившие в число поводов к возбуждению уголовного дела постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, были одной из попыток решения данной проблемы, так как реально действенными их отметить нельзя в связи с тем, что массовость такого явления, как необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, требует более эффективного средства прокурорского реагирования, чем бесконечная переписка прокурора с руководителем следственного органа[704].

Федеральным законом от № 168-ФЗ[705] в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения, сместившие акцент на правозащитную направленность деятельности прокуратуры. В Закон о прокуратуре была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», и таким образом данный вид надзорной деятельности получил законодательное оформление. Центром, основой прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина.[706]

Со временем правозащитная функция прокуратуры получила свое дальнейшее развитие. На прокуратуру теперь возложены обязанности по защите прав не только граждан, но и юридических лиц и предпринимателей. Деятельность прокуратуры по защите прав предпринимателей сейчас является одним из ключевых участков ее работы, так как российское общество живет в развитой экономической системе, сфера бизнеса и предпринимательства расширяется с каждым днем, новые предприятия, постоянные изменения в экономике ведут к возникновению новых проблем. При этом новые полномочия, возложенные на прокуратуру в этой сфере, существенно отличаются от полномочий, традиционно реализуемых прокуратурой при осуществлении надзора за исполнением законов. Эти полномочия, по сути, весьма условно можно отнести к надзорным.

Так, в частности, Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г.⁷ на органы прокуратуры возложены следующие полномочия:

1) формирование и утверждение ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

2) согласование выездных внеплановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) учет проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок (ст. 9, 10 ФЗ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Правовое регулирование деятельности прокуратуры, как никакого другого органа, страдает правовой неопределенностью. Как уже отмечалось выше, в одних, безусловно важных для государства и общества сферах прокуратура наделяется широкими, но, в общем-то, не характерными для нее полномочиями, а в других – необоснованно их лишается. Это, в частности, касается такого направления деятельности прокуратуры, как участие в правотворчестве. Я думаю, что в сфере законодательства прокуратура могла бы внести огромный вклад. Кроме того, осуществление надзорной функции прокуратуры требует расширение полномочий.

Подводя итоги, получаем, что законодательное обеспечение деятельности прокуратуры нуждается в совершенствовании на четко обозначенной концептуальной основе. Поэтому в первую очередь необходимо определить место и роль прокуратуры в системе государственных органов, а также обозначить ее основные функции на конституционном уровне. Кроме того, что это положит конец дискуссиям об отнесении прокуратуры к какой-либо из ветвей власти, определение статуса прокуратуры в Основном законе страны обеспечит стабильность и повысит в конечном итоге эффективность ее деятельности.

В завершении работы, нельзя оставить не упомянутой цитату Генерального прокурора Российской Федерации - Чайка Юрия Яковлевича: «Нынешний статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры в целом соответствуют стоящим перед ней задачам и реалиям современного этапа развития российского общества. Однако это не значит, что система органов прокуратуры не нуждается в совершенствовании. Бесспорно, что сильное российское государство должно иметь сильную прокуратуру. Для этого она должна развиваться, прежде всего, с учетом исторических ценностей и хода построения правового государства»

А.А. Галимова*

Дата добавления: 2014-12-24