Теория государственно-административного управления

Первоначально – до окончательного выделения и разграничения социальных и гуманитарных научных дисциплин – проблемы государственно-административного управления изучались еще в общем комплексе социально-политических исследований в контексте государственно-политического устройства, институциональной структуры, форм правления и т.д.

Создание теории государственно-административного управления вообще и государственного управления экономикой и социальной сферой в частности предполагает выяснение объективных закономерностей, во-первых, взаимодействия общества и государства, во-вторых, экономической системы с окружающей средой в лице общества и государства. Кроме того, необходимо сформулировать эти взаимосвязи в терминах целей и средств их достижения, поскольку категория управления самым тесным образом связана с понятием целенаправленного поведения людей.

Объектами теории государственно-административного управления являются административная деятельность государства по организации и руководству социально-экономическими и общественными процессами, механизмы принятия и реализации решений по важнейшим вопросам, возникающим перед обществом. При этом следует подчеркнуть, что рассматриваемая теория охватывает проблемы не только общенационального, но также регионального и местного уровней. Эта теория возникла на пересечении целого ряда социальных и гуманитарных наук – социологии, политологии, экономической науки. Поэтому она является результатом междисциплинарного творчества представителей разных наук.

Одна из главных задач теории государственно-административного управления состоит в научном обосновании оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего общества целей. Но в то же время вряд ли правомерно согласиться с теми авторами, которые дают слишком широкое толкование данной проблемы. Например, американский исследователь М. Даймок в своей работе “Философия администрирования” пришел к выводу, что современная теория административно-государственного управления – это “новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ”. Очевидно, что для автора характерно определенное преувеличение, во-первых, новизны синтеза, во-вторых, охвата всех областей знания, в осуществлении официальной политики и программ. Здесь, по сути дела, вся политика государства сводится к системе государственно-административного управления, что, на наш взгляд, недопустимо.

Теория государственно-административного управления состоит из множества идей, концепций и установок, раскрывающих суть таких социальных явлений, как конфликт и консенсус, процесс принятия решений, политическое прогнозирование и др., которые необходимо исследовать в их совокупности и во взаимообусловленности.

Основополагающими в теории государственно-административного управления являются понятия “организация управления”, “государственное администрирование”, “административно-государственное управление”, “бюрократия”, “чиновничество”, “государственные служащие” и др. В западной политической науке в качестве одного из основополагающих понятий теории административно-государственного управления рассматривается феномен, обозначаемый термином “public administration”. Он используется в узком и широком смысле. В первом он означает профессиональную деятельность государственных чиновников. Ряд отечественных исследователей предлагают перевести его на русский язык как государственное администрирование. В широком же смысле слова понятие “public administration” включает всю систему административных институтов, соподчиненных снизу доверху и каждый узел выполняет свой, строго очерченный круг функций. В данном смысле “public administration” на русский язык можно перевести как административно-государственное управление.

В политической науке, как правило, выделяют несколько этапов формирования и эволюции теорий государственно-административного управления. Начало этого процесса восходит к последним десятилетиям XIX – началу XX вв. “теснейшим образом связано с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с вычленением социологии, политической и экономической наук. Можно с достаточной уверенностью утверждать, что эти теории возникли на стыке названных научных дисциплин.

Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственно-административного управления как самостоятельной области исследований принадлежит известному немецкому неному конца XIX – начала XX вв. М. Веберу. Именно он стал инициатором “главным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственно-административного аппарата. На этом этапе определенный вклад в разработку теории государственно-административного управления внесли В. Вильсон, Ф. Гуднью “другие исследователи. Начался первый этап в развитии теории государственно-административного управления как самостоятельного научного направления.

Для понимания позиций Вебера важное значение имеет его оценка сущности и роли государства. Он исходил из признания того, что “государство нельзя социологически определить, исходя из содержания его деятельности”². С одной стороны, говорил Вебер, нет какой-либо важной задачи в обществе, которую государство не бралось бы осуществить. С другой стороны, нет такой задачи, которая была бы присуща исключительно государству, поскольку есть множество проблем, которые наряду с государством могут выполняться другими общественными институтами и организациями.

Поэтому, утверждал Вебер, государство следует определять исходя из т ех средств, которые оно использует для выполнения стоящих перед ним задач. По его мнению, “государство есть то человеческое сообщество, которое внутри определенной области – “область” включается в признак! – претендует (с успехом) на монополию легитимного физического насилия. Ибо для нашей эпохи характерно, что право на физическое насилие приписывается всем другим союзам или отдельным лицам лишь настолько, насколько государство со своей стороны допускает это насилие. Единственным источником “права” на насилие считается государство”.

Исходя из такого понимания государства Вебер давал свою трактовку роли государства и в более широком смысле власти в управлении делами общества. Государство, отмечал он, равно и как политические союзы, исторически ему предшествующие, есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как на средство. При этом Вебер выделял три вида внутренних оправданий, на основании которых люди могут подчиниться власть имущим. Это, во-первых, авторитет “вечно вчерашнего”, – нравов, освященных традицией, т.е. “традиционное господство”, как его осуществляли патриарх или патримониальный князь старого типа. Во-вторых, харизматическое господство, как его осуществляют пророк – или в области политического – избранный князь-военачальник. Или плебисцитарный властитель, выдающийся демагог и политический партийный вождь. И наконец, господство в силу “легальности”, в силу веры в обязательность легального установления и деловой компетентности, обоснованной рационально созданными правилами.

В данной цепи рассуждений интерес представляет следующее положение, сформулированное Вебером: “Любое господство как предприятие (Herrschaftsbetrieb), требующее постоянного управления, нуждается, с одной стороны, в установке человеческого поведения на подчинение господам, притязающим быть носителями легитимного насилия, а, с другой стороны, – посредством этого подчинения – в распоряжении теми вещами, которые в случае необходимости привлекаются для применения физического насилия: личный штаб управления и вещественные (sachlichen) средства управления”.

Одно из центральных мест в современных теориях государственно-административного управления занимает теория бюрократии. Поэтому с рассматриваемой точки зрения немалый интерес представляют идеи, предложенные Вебером. Их суть состоит в признании того, что бюрократия в современном смысле этого слова является историческом феноменом, возникшим на определенном этапе исторического развития. И этот этап в общем и целом совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих. Иначе говоря, бюрократия – порождение капиталистического денежного хозяйства, и в этом отношении она существенно отличается от всех форм прежних государственных служащих, например, так называемых мандаринов в Древнем Китае или в системе управления феодальных княжеств средневековья. Исходя из подобных установок Вебер вывел целый комплекс показателей для характеристики и изучения современной системы государственно-административного управления:

– иерархическая организация государственно-административных учреждений;

– строгое распределение области компетенции каждого учреждения;

– принцип назначаемости, а не выборности гражданских служащих;

– принцип оплачиваемости гражданских служащих в соответствии с присужденным ему рангом;

– строгое подчинение гражданского служащего дисциплине и др.

– карьерный принцип перемещения в ранговой иерархии и др.

Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственно-административного управления в рамках теории конституционного права, внесли французские исследователи. Так, в работе одного из основателей политической науки Франции А. Эсмена “Элементы конституционного права”, вышедшей в 1895 г., была предпринята попытка выявить и проанализировать основные принципы государственного управления страны. Особенно заметный вклад в этом плане внесли Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу, заложившие основы институционального подхода к проблемам государственно-административного управления. Необходимо учесть, что в работах этих авторов система государственно-административного управления, взятая сама по себе, не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в какой она помогала выяснению принципов и форм организации функционирования государственно-политических институтов в целом.

В Великобритании изучение системы государственно-административного управления началось в конце прошлого столетия в Лондонской школе экономики и политических наук. Из ее рук эстафету в этом вопросе несколько позже приняли Оксфордский, Кембриджский, Манчестерский, Ливерпульский и другие университеты. Именно в них главным образом было сосредоточено преподавание и изучение государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Наибольший вклад в изучение государственно-политических институтов, форм правления и политических систем в целом внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др. Главное внимание они, как правило, уделяли формально-юридическому анализу государственно-правовых институтов, формам и особенностям их организации, механизмам взаимодействия и функционирования и т.д.

Немалый интерес в рассматриваемом контексте представляют идеи профессора права Колумбийского университета, будущего президента США В. Вильсона, который в период первой мировой войны и формирования Версальско-Вашингтонской системы получил большую популярность за положения, изложенные им в так называемых 14 пунктах, среди которых центральное место занимали положения о праве наций на самоопределение и создание Лиги Наций. Обосновывая необходимость своего начинания, в своей работе “Изучение администрирования”, опубликованной в 1887 г., он, в частности, писал: “Наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления”.

Выступая против “системы раздела добычи”, о которой говорилось выше, Вильсон обосновывал мысль о том. что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на положении административного аппарата. Тем самым провозглашалось положение о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит также приоритет в введении так называемой теории “административной эффективности”, суть которой состояла в предложении использовать в системе государственно-административного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпораций. Заслугой Вильсона следует считать также стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократии. Он утверждал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, “составляют самую сущность правительственной системы”.

Из других американских исследователей, которые развили идеи В. Вильсона, следует назвать Ф.Дж. Гуднью, который посвятил ряд работ исследованию американской системы административно-государственного управления. Вслед за М. Вебером Гуднью пытался провести четкое различие между политиками и администраторами. При этом, как и В. Вильсон, Гуднью был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии. Они ставили под сомнение компетентность демократического правительства, не владеющего научными методами управления.

Второй этап в развитии теории государственно-административного управления охватывает 1910-1950 гг. В этот период особой активностью отличались американцы. Во многом это объяснялось тем, что в США уже с первых десятилетий XX в. развернулись широкомасштабные усилия по разработке теории и практики менеджмента в ведущих отраслях бизнеса, что в свою очередь не могло не отразиться и на исследованиях подобного рода в области государственно-административного управления.

Эти десятилетия ознаменовались появлением двух исследовательских и образовательных направлений в теории государственно-административного управления, которые стали известны под названиями классическая школа и школа человеческих отношений.

К представителям классического направления, как правило, причисляют Л. Уайта, Ф. Тейлора, А. Файоля, Д. Муни, Ф. и Л. Гилбретов и других, занимавшихся проблемами организации управления в бизнесе. Их объединяет убеждение в том, что система государственно-административного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств оптимизации организации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности,. централизацию, корпоративный дух и др.

Для них было характерно признание существования теснейшей связи между теорией государственно-административного управления и наукой управления частными предприятиями. Показательно, что курсы по обеим темам читались во многих учебных заведениях США, где готовились специалисты как для государственной службы, так и для деловой администрации частного бизнеса. Этот подход особенно настойчиво отстаивали Ф. Тейлор, Г. Эмерсон и Г. Форд, которые рассматривали управление как в бизнесе, так и в государственно-административной системе в качестве механизма, с помощью которого можно добиваться поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.

Но особенно большая заслуга в разработке этой проблематики принадлежит французскому исследователюА. Файолю, работы которого стали классическими в данной области. Он первым поставил проблему организованного обучения системе управления или менеджменту во Франции. Еще до первой мировой войны Файоль создал и возглавлял Центр административных исследований, который выполнял заказы различных государственных ведомств и организаций бизнеса. В книге “Общее и промышленное управление”, опубликованной в 1916 г., он сформулировал свою теорию администрации. Файоль был убежден в том, что предлагаемые им положения и установки являются универсальными и могут применяться почти во всех сферах общественной жизни: экономике, системе государственного управления, армии и т.д.

“Управлять, – утверждал Файоль, – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать, предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия, контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям”.

Исходя из этого определения он вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем среди них административным функциям он придавал определяющее значение, считая, что именно они выполняют задачу разработки общей программы работы учреждения, подбора кадров, координации усилий различных подразделений. Интерес представляют также сформулированные им 14 принципов управления:

разделение труда, позволяющее увеличить количество и повысить качество производимого продукта при одинаковых затратах и усилиях;

право отдавать распоряжения и власть, принуждающая подчиняться этим распоряжениям;

дисциплина и повиновение, означающие соблюдение установленных правил в отношениях между организацией и ее служащими;

единство распорядительства, согласно которому служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник;

единство руководства, означающее, что для реализации комплекса действий и операций, преследующих какую-либо одну цель, необходимы один руководитель и единая программа;

подчинение частных интересов конкретных служащих интересам организации, интересов отдельных граждан интересам государства;

справедливое вознаграждение персонала, призванное стимулировать усердие и инициативу работников;

централизация, степень которой определяется в каждом случае отдельно в зависимости от условий, в которых работает конкретная организация, учреждение, предприятие;

строгая иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукоснительное выполнение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими;

четкое определение места, полномочий и функций каждого работника;

справедливость, предусматривающая органическое сочетание благожелательности с правосознанием;

постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров, которая является показателем неблагополучного состояния дел на предприятии или в учреждении;

инициативность работников;

единение персонала, являющееся одним из условий жизнеспособности и эффективности предприятия.

Эти принципы составили основу научного менеджмента.

При всех достоинствах данной школы важным ее недостатком является тот факт, что конструкции ее представителей не совсем обоснованы, когда речь идет об использовании в полной мере человеческого фактора. Этот недостаток пытались преодолеть представители другой крупной школы рассматриваемого периода, получившей название школы человеческих отношений.

Здесь важно отметить, что, хотя властные прерогативы и полномочия определяются правовыми нормами и законодательными актами, осуществляются они все же людьми. От их воли, настроенности, знаний, опыта во многом зависит то, как осуществляются роли и функции, встроенные как в государственно-политическую систему в целом, так и в систему государственно-административного управления.

Наиболее удачные разработки и концепции этой школы представлены в работах М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи и др. Всех их объединяло gризнание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственно-административного управления, повышения производительности труда работников этой системы и их удовлетворенности своим

трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиления мотивации к максимизации трудовых усилий. При этом Мэйо, например, рассматривал работников не как изолированных, эгоистически мотивированных индивидов, а как группу со своими нормами, ценностями, механизмами функционирования и специфическими связями с окружающей средой. Иными словами, при всех возможных оговорках достоинством разработок представителей данной школы является то, что они рассматривали человеческий фактор в качестве одного из основных элементов эффективности организации, в том числе и системы государственно-административного управления.

Начало третьего этапа развития теории государственно-административного управления восходит к 50-м годам. Он характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в исследовании теории административно-государственного управления бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы.

Наибольший вклад в разработку рассматриваемой проблематики в контексте названных подходов внесли американские социологи и политологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Истом, Г. Алмонд и др. Изучая механизмы государственно-административного управления в рамках общества в целом, рассматриваемого в качестве системы, они концентрировали внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы государственно-административного управления.

По мнению сторонников структурно-функционального и системного подходов, в обществе в одинаковой степени действуют принципы универсализма и партикуляризма, частного и общего, конфликта и консенсуса и т.д. Если, например, конфликты происходят по поводу распределения ресурсов, которыми располагает данное общество (таких, как материальные блага, деньги, власть и т.д.), то консенсус поддерживается волей и общими интересами большинства членов общества жить совместно.

Сущность структурно-функционального анализа состоит в выделении структурных и функциональных элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию, их статуса и роли в системе государственно-административного управления. Например, для определения реального вклада отдельно взятого представителя половозрастной группы или профессии в решение тех или иных проблем в системе государственно-административного управления немаловажное значение приобретает выявление того, как они влияют на осуществление управленческих функций.

Что касается приверженцев системного подхода, то, рассматривая государственно-административное управление как целостную и единую систему, они видят главную свою задачу в том, чтобы выявить весь комплекс отдельно взятых взаимосвязей и взаимозависимостей элементов, а также всей государственно-административной системы с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это, по их мнению, позволит рассматривать взаимосвязи в системе административно-государственного управления и между системой и обществом как единое целое.

Системный подход обосновывается данными о политическом поведении широких слоев населения. Эти исследователи широко используют данные культурологии, политической антропологии, социологии, социальной психологии и т.д. В этом плане их исследования носят междисциплинарный характер. Главный постулат представителей этой школы состоит в том, что правильное применение науки о поведении людей даст возможность существенно повысить эффективность труда как отдельного взятого государственного служащего, так и системы государственно-административного управления в целом.

Однако, как показывает опыт использования системного и структурно-функционального подходов, эта школа не всегда дает исследователю верный ключ к поиску тех элементов, которые дали бы возможность руководителям и менеджерам определить, какие именно элементы, в совокупности составляющие вход, могут обеспечить оптимальный выход и тем самим обеспечить поиск оптимального решения стоящей перед исследователем и политиком проблемы.

Здесь необходимо отметить еще одну особенность американской школы. В соответствии с основополагающими установками позитивизма ее представители избегали сколько-нибудь крупных теоретических построений и предпочитали делать упор на эмпирические факты. Показательно, что уже на начальных этапах развития многие ее представители были одновременно и теоретиками, и практиками. Так, профессор Л. Уайт, который справедливо считается одним из отцов-основателей классического направления в американской школе “public administration”, разрабатывая теоретические проблемы государственно-административного управления (например, в книге “Введение в науку государственного управления”, 1926 г.), одновременно вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы.

С данной точки зрения, характерна позиция Дж. Ганнелла, который сам многое сделал для изучения теоретических аспектов политического развития современного мира. “Наивно или претенциозно рассчитывать, — писал он, — что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики”. Только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления, полагает он, может плодотворно развиваться теоретическая мысль.

В 50-60-х годах бихевиоризм, структурно-функциональный и системный анализ постепенно получают распространение в европейских странах. При этом почти для всех европейских национальных школ был характерен гуманитарный уклон в трактовке сущности и характера государственно-административного управления.

Дата добавления: 2015-04-29