Вопрос 2. Государственное управление как наука

Государственное (публичное) управление в качестве самостоятельной отрасли научного знания возникает в 1940-1960‑е годы. Прежде всего, оформляются две взаимосвязанные дисциплины: изучение публичной администрации (public administration), т.е. совокупности органов публичного управления, норм, регулирующих их деятельность и практики ее осуществления и изучение публичных политик или публичного управления (public policy), т.е. управленческих процессов от момента возникновения проблемы до получения результата управленческого воздействия. Поначалу обе дисциплины носят преимущественно прикладной (а значит, ограниченный национальным опытом) характер, лишь позже обрастая - по необходимости - солидным слоем теоретических исследований. Среди ведущих дисциплин публично-управленческого цикла появляются такие как теория (государственных) организаций, теория принятия решений, специальные дисциплины, связанные с управленческой деятельностью в отдельных сферах и т.д.

В 1960-1970-х гг. начинается экспансия публично-управленческих дисциплин в Европу и другие части света; во многих странах государственно-управленческим знаниям пришлось выдержать борьбу с правом и с политологией, последовательно претендовавшими на монопольное изучение деятельности органов государственной власти и управления. На сегодняшний день в публичном управлении сформировалось несколько крупных научных школ, представители которых рассеяны по разным странам.

Школа «общественного выбора» (Public Choice) долгое время лидировала в изучении государственного управления. Авторы, объединяемые в рамках данной школы, создавали свои концепции под сильным влиянием экономических, прежде всего микроэкономических подходов. Однако наибольшее влияние школы связано не с приложением к государственно-управленческой деятельности и к политике экономических категорий (этим занимались и другие многочисленные авторы, ориентированные на рыночную идеологию). Главное значение работ представителей подхода Public Choice связано с критикой бюрократии и с разработкой альтернатив бюрократическому управлению: по их мнению, государственные служащие столь же индивидуалистичны, что и другие люди, и используют свои возможности для достижения собственных целей. Основные положения этой критики представлены в теме Теории бюрократии.

Школа «социологии организаций». Несмотря на название, большая часть работ в рамках этого направления посвящена деятельности государственных органов. В основе подхода «социологов организаций» лежит представление о государственном управлении как о взаимодействии конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить дополнительные ресурсы, часто за счет других: этими ресурсами могут быть власть, бюджетные средства, независимость от вышестоящих органов и т.д. Для достижения этих целей каждая группа (местные элиты, высшие государственные чиновники, служащие низовых звеньев, работники отраслевых министерств и т.д.) реализует определенные стратегии. Стратегии могут повторяться, взаимодействовать, и, таким образом, формируют особые «системы действия» - суть государственного управления. Анализ этих систем позволяет не только понять, как реально функционирует государственное управление, но и модернизировать его с учетом коллективных мотиваций и структурных характеристик определенных групп и организаций.

«Когнитивный подход» [3]: основное содержание государственного управления определяется системами представлений различных участников процесса. Какая политика будет проводиться государством, как она будет осуществляться, - все это зависит от того, как инициаторы и исполнители представляют себе связанные с ней проблемы. Следовательно, главной задачей является изучение структуры представлений, их формирование и изменение.

Исследование «сетевых структур» (networks), «специализи­ро­ванных сообществ» (policy community) и смежных явлений широко представлено в современной западной и отечественное литературе. Одно время (в конце 1980-х - начале 1990-х) речь даже шла о том, что этот подход может интегрировать, подмять под себя все более традиционные школы.

«Институционализм» и «неоинституционализм». Объединяет (нео)институ­ци­о­на­листов внимание к институтам и их роли в государственном управлении. Это достаточно яркая отличительная черта, поскольку для большинства представителей других направлений существующие институты и «их» деятельность - лишь элементы контекста, общего фона, а отнюдь не содержание публичного управления.

Изучение формирования «порядка дня» («повестки дня») (agenda-setting) связано с признанием решающей роли механизмов появления и осмысления общественных проблем, которые призвано решать государство. Деятельность органов публичной власти определяется тем, какие проблемы признаны, а какие нет, как они сформулированы и кем, в каком порядке и где обсуждаются и т.д.

Таким образом, количество различных подходов, концепций и исследовательских схем, связанных с публичным управлением невероятно велико. Однако вышеперечисленные школы можно отнести к наиболее известным и влиятельным. Кроме того, часть теорий в рамках ТГУ, с которыми мы познакомимся позже, как раз и создавались в рамках и с учетом подходов этих школ.

Дата добавления: 2015-04-29