Идеальные типы структур и их характеристики

Что касается анализа функционирования и развития институтов системы государственного управления, то здесь благодаря неоинституционалистам актуализируются такие проблемы как Path Dependence (эффект колеи) и QWERTY-эффекты.

Название теории Path Dependence принято в отечественной литературе переводить как «зависимость от предшествующего развития» или «эффект колеи». Она обращает внимание на институциональные изменения и на роль институтов в технических изменениях.

Под QWERTY-эффектами в современной научной литературе подразумевают все виды сравнительно неэффективных, но устойчиво сохраняющихся стандартов, которые демонстрируют, что «история имеет значение».

Эти эффекты можно обнаружить двумя путями:

1) либо сравнивать реально сосуществующие в современном мире технические стандарты;

2) либо сопоставлять реализованные технические инновации с потенциально возможными, но не реализованными.

Хотя современная экономика давно глобализируется и унифицируется, в разных странах мира продолжают сохраняться разные технические стандарты, не совместимые друг с другом. Некоторые примеры общеизвестны — например, различия между левосторонним (в бывшей Британской империи) и правосторонним движением на дорогах разных стран, различия в ширине железнодорожной колеи или в стандартах передачи электроэнергии.

К сожалению, QWERTY-эффекты возникали не только на относительно ранних этапах экономической истории, они проявляют себя и в эпоху НТР.

Теория зависимости от предшествующего развития и близкие к ней научные исследования по альтернативной истории основаны на метанаучной парадигме синергетики - самоорганизации порядка из хаоса. Согласно синергетическому подходу развитие общества не является жестко предопределенным (по принципу «иного не дано»). На самом деле наблюдается чередование периодов эволюции, когда вектор развития изменить нельзя (движение по аттрактору), и точек бифуркации, в которых возникает возможность выбора. Когда «QWERTY-экономисты» говорят об исторической случайности первоначального выбора, они рассматривают как раз бифуркационные точки истории - те ее моменты, когда происходит выбор какой-либо одной возможности из веера различных альтернатив. Выбор в таких ситуациях практически всегда происходит в условиях неопределенности и неустойчивости баланса социальных сил. Поэтому при бифуркации судьбоносными могут оказаться даже совсем мелкие субъективные обстоятельства - по принципу «эффекта бабочки» Лоренца.

Победу изначально выбранных стандартов/норм над всеми другими, даже сравнительно более эффективными, можно наблюдать и в истории развития институтов. Зависимость от предшествующего развития для институтов, вероятно, будет вполне подобна зависимости от предшествующего развития для технологий, поскольку обе основаны на высокой ценности адаптации к некоей общей практике (какой-либо технике или правилам), так что отклонения от нее становятся слишком дорогостоящими.

Если при описании истории технических инноваций чаще пишут о QWERTY- эффектах, то в рамках анализа институциональных инноваций обычно говорят о Path Dependence - зависимости от предшествующего развития.

В истории развития институтов проявления зависимости от предшествующего развития можно проследить на двух уровнях — во-первых, на уровне отдельных институтов (правовых, организационных, политических и т.д.), а во-вторых, на уровне институциональных систем (особенно национальных экономических систем).

Собственно говоря, любой пример технологических QWERTY-эффектов обязательно имеет институциональную подоплеку, ведь конкурируют вовсе не технологии, а те организации, которые их применяют. Скажем, победа стандарта узкой колеи над более эффективным стандартом широкой колеи — это победа менее эффективной (по крайней мере, по данному критерию) фирмы Д. Стефенсона над его более эффективными, но менее удачливыми конкурентами.

Таким образом, применение теории зависимости от предшествующего развития к политико-экономической истории институтов позволяет видеть их альтернативные издержки и тем самым делать выводы об эффективности выбора, сделанного в бифуркационных точках социально- экономического развития.

В зарубежной литературе, посвященной Path Dependence, подчеркивается множественность порождающих его факторов. Если первооткрыватели QWERTY-эффектов обращали основное внимание, в традициях неоклассики, на технические причины этого явления, то Д. Норт и другие институционалисты — на причины социальные, связанные с деятельностью людей.

Кроме того, необходимо обращать внимание на и такие эффекты как «эффект координации» — преимущества от сотрудничества одних агентов с другими (в этой связи надо указать на низкие издержки (в том числе трансакционные) для следующих общепринятым стандартам, и высокие – для «робинзонов»).

Следующий фактор - рост отдачи от масштаба (применение любого стандарта тем выгоднее, чем чаще его применяют). Наиболее тривиальный - фактор зависимости от предшествующего развития - также допускает нетривиальное институциональное истолкование: нормы как социальный капитал также могут морально устаревать. Но поменять их гораздо труднее, чем капитал физический. В современных исследованиях причин Path Dependence все чаще обращают внимание на культурологические факторы - ментальность, образование и общественное согласие.

Вопрос 3. Практическая ценность и перспективы использования НИТ в государственном управлении.

Что касается практической ценности и перспектив использования НИТ в области исследования государственного управления, то можно отметить, во-первых, теорию согласований и необходимость анализа трансакционных издержек.

Анализ трансакционных издержек предоставляет оригинальную теоретическую базу для решения проблемы сравнительной эффективности институциональных форм координации взаимодействий. Согласно новой институциональной теории каждой такой форме, как впрочем, и уровню координации соответствует своя, особая конфигурация трансакционных издержек. Так, на основе работ Уильямсона и Пауэлла были выделены «идеальные» структуры управления, которые теоретически могут присутствовать в органах исполнительной власти: иерархия, корпорация и сеть.

Однако следует помнить об отличиях частного и государственного секторов. Основное отличие заключается в том, что исходной структурой управления в государственном секторе является иерархия. Бывают ситуации, в которых возможно заключение контрактов, но, как правило, деятельность контрагентов строго контролируется. И если в частном секторе неэффективные производители, скорее всего, будут вынуждены уйти с рынка, то в государственном секторе, где большую роль играет политическая поддержка, неэффективные структуры управления могут существовать достаточно долго. Таким образом, теорию трансакционных издержек необходимо адаптировать к специфическим характеристи-

кам организаций государственного сектора, особенно если предполагается анализировать внутреннюю структуру организаций.

В этом отношении первое, что необходимо сделать, это - определить понятие трансакции в контексте предоставления государственных услуг. Как правило, результатом работы органов исполнительной власти выступают разработанные правовые акты, проекты, решения по определенному кругу проблем. Таким образом, для органов исполнительной власти основным критерием трансакции выступает делегирование заданий. То есть трансакция в органах исполнительной власти – это передача задания одним служащим другому. Как правило, один из служащих занимает более высокую ступень на иерархической лестнице, но это не является обязательным условием. Процессы, которые происходят в области государственного управления на протяжении последних 20–25 лет, предоставили исследователям обширное поле для проведения не только теоретических, но и эмпирических исследований: начиная с 1980-х гг. в разных странах проходят постепенные реформы в государственном секторе. Уже к середине 1970-х гг. стала очевидной необходимость поиска альтернатив иерархической структуры управления в органах исполнительной власти. В 1980-х гг. в рамках так называемого нового государственного управления организации исполнительной власти начали рассматриваться как корпорации, которые должны управляться профессиональными менеджерами. В 1990-е гг. эта модель государственного управления была дополнена «рыночными элементами», которые предполагали, например, возможность аутсорсинга некоторых функций, выполняемых органами власти; в 2000-е гг. в государственное управление активно стали внедряться сетевые элементы.

Таким образом, сравнивая структуры управления в государственных организациях, можно выделить идеальные типы и представить их характеристики.

Характеристики	иерархия	корпорация	сеть
Формализация Вертикальные связи и вертикальный контроль Горизонтальные связи и горизонтальный контроль Неформальные правила Конкуренция Инициатива Командная работа Взаимопомощь и доверие	+ + + + -   - - - +/- -	+ + +   + + + + + + +	- - + +   + + + + + + +

Учитывая эти особенности в процессе реформирования административно-государственного управления, можно добиться более эффективного использования рыночных инструментов за счет экономии на специфических для каждой формы координации издержек, что является исключительно важным для современной менеджериальной программы административных реформ.

Важнейший вывод, к которому приходит теория трансакционных издержек, состоит в том, что соединение различных типов трансак­ций с различными механизмами управления ими не является слу­чайным. Каждому классу сделок соответствует особый класс регуля­тивных структур, обеспечивающих их исполнение с наименьшими трансакционными издержками.

Кроме того, новые институционалисты предложили ряд базовых концепций и понятий; некоторые из них порождают больше вопросов, чем ответов, а большинство нуждаются в дальнейшем теоретическом развитии и эмпирическом обосновании.

Это – правление как сетевая кооперация вплоть до образования «фрагментированного и дезартикулированного государства» (сетевой институционализм): как соотносятся между собой универсальность / фрагментарность социального и политического порядков; тип лидерства, обеспечивающий символы и значения для тех, кто в сети управления и кто вне ее; укорененность (включая принятие новых технологий (technology enactment)3) – каковы институциональные последствия формирования «электронных правительств»; легитимность (в частности, организационная), которая, как полагают некоторые исследователи, важнее эффективности, – в чем состоит институциональный смысл легитимности и возможна ли институциональная эффективность; ограниченная рациональность, следующая логике пригодности, – как она соотносится с политическим выбором и пр.

Очевидно, что результаты институциональных исследований, несмотря на неизбежную и подчас очевидную противоречивость, весьма значительны. Конечно, институциональный подход не стал и не мог стать универсальной парадигмой, применимой при исследовании любых проблем.

При всех издержках институционалистам почти всех школ удалось обновить прежние представления о политике, государственном управлении, политическо-административном процессе и политических акторах на микро-, макро- и мегауровне.

Вопросы для самопроверки:

1. Дайте характеристику основным направлениям неоинституционализма.

2. Каковы методологические и теоретические предпосылки НИТ?

3. Охарактеризуйте основные положения новой институциональной теории государственного управления?

4. Насколько продуктивно использовать теорию трансакционных издержек НИТ в практике государственного управления?

5. В чем принципиальные отличия Нового менеджеризма и Новой институциональной теории государственного управления?

6. Какова роль Path Dependence, QWERTY-эффектов в государственном управлении?

Литература по теме:

1. Бальсевич А.А., Подколзина Е.А. Организационные практики в органах исполнительной власти Российской Федерации. Информационный бюллетень по результатам проекта «Внерыночные механизмы управления и социальный капитал» / А. А. Бальсевич, Е. А. Подколзина — М.: ЗАО «Юстицинформ». — 2009. — 260 с.

2. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. Ч.1. Концепции и проблемы государственнной политики и управления / под ред. Л.В. Сморгунова. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006.

3. Остром Э. Теория рационального выбора коллективного действия. Бихевиористский подход.// Вопросы государственного и муниципального управления. 2010., № 1, с. 4 – 52.

4. Плаксин С., Жулин А. Пути модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной гражданской службы // Вопросы экономики. – Т. 2, 2008. С. 73 – 82.

5. Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики.// Государственная власть и местное самоуправление, №9, 2011. с. 16 – 22.

6. Нуреев Р.М. Россия после кризиса – эффект колеи // JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований), Том 2, № 2. 2010, с. 7 – 26.

Тема 4. Синергетическая концепция государственного управления.

План лекции:

1. Общее представление о синергетике.

2. Основные принципы синергетики.

3. Основные положения синергетической теории государственного управления.

Дата добавления: 2015-04-29