Государственного управления (Сенат, коллегии, органы 2 страница

			Петровская Табель о	рангах
Класс	Гражданские чины	Военные чины	Морские чины	Придворные чины
I	Канцлер	Генерал-фельдмаршал	Генерал-адмирал
II	Действительный Тайный совет­ник	Генерал от кавалерии; генерал от инфантерии; генерал от ар­тиллерии; (в XVIII в. — гене­рал-аншеф)	Адмирал	Обер-камергер; обер-гофмаршал; обер-шталмейстер; обер-егермей-стер; обер-гофмейстер; обер-ше-ик; обер-церемониймейстер; обер-форшнейдер (1856 г);
III	Тайный советник	Генерал-лейтенант	Вице-адмирал	Гофмаршал; шталмейстер; егер­мейстер; гофмейстер;
rv	Действительный Статский совет­ник	Генерал-майор	Контр-адмирал	Камергер
V	Статский советник	Бригадир	Капитан-командор (XVIII bJ_	Церемониймейстер (с 1884 г.)
VI	Коллежский советник Военный советник	Полковник	Капитан 1-го ранга	Камер.-фурьер (до 1884 г.)
VII	Надворный советник	Подполковник	Капитан 2-го ранга	Камерч}>урьер^до 1884 г)
VIII	Коллежский асессор	Майор (до 1884 г.)	Капитан-лейтенант (до 1884 г.)
IX	Титулярный советник	Капитан; Ротмистр (кавалерия)	Лейтенант	Камер-юнкер
X	Коллежский секретарь	Штабс-капитан; штабс-ротмистр	Мичман (с 1884 г.)
XI	Корабельный секретарь
XII	Губернский секретарь	Поручик	Мичман (до 1884 г.)
XIII	Провинциальный секретарь; сенат­ский регистратор; синодский реги­стратор; кабинетский регистратор	Подпоручик; корнет (кавалерия)	Мичман (до 1884г.)
XIV	Коллежский регистратор	Прапорщик (с 1884 г. только в военное время)
Уставное обращение соответственно классу
I—II	III—IV	V	VI-VII-VIII	rx-x-xi-xn-xm-xiv
Ваше высокопревосходительство	Ваше превосходительство	Ваше высокородие	Ваше высокоблагородие	Ваше благородие

Глава 8. Петровская рационализация государственного управления 189

пользование должностного положения с целью получения личной выгоды («взяткобрательство» и «взяткодательство»).

Введение Табели о рангах было тесно связано с проводимой Петром I новой кадровой политикой в государстве. При Пет­ре I дворянство (именовавшееся с этого времени шляхетством) становится основным сословием, из которого черпались кадры для государственной гражданской службы. Последняя была обо­соблена от службы военной. По Табели о рангах дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали пре­имущественное право на государственную службу. Если на госу­дарственную должность назначался не дворянин, он приобретал права дворянства. Петр I самым жестким образом требовал от дворян отбывания государственной службы как их прямой со­словной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях. Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчине­ние Сенату (ранее они находились в ведении Разрядного прика­за), который осуществлял все назначения по гражданской службе (за исключением первых пяти высших классов). Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение государственной служ­бы было возложено на находившегося при Сенате герольдмейсте­ра. Он вел списки дворян и предоставлял Сенату необходимые сведения по кандидатурам на вакантные государственные долж­ности, строго следил, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также по возможности организовывал профессиональную под­готовку чиновников.

С введением Табели о рангах было уничтожено прежнее деле­ние дворян на сословные группы (московские дворяне, городо­вые, дети боярские) и вместо него была введена лестница слу­жебных классных чинов, непосредственно связанных с прохожде­нием военной или гражданской службы. Табель о рангах устанавливала 14 таких классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с 14 до 5, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста), начиная с низшего, высшие чины (с 5 по 1) присваивались по воле им­ператора за особые заслуги перед отечеством и монархом. Поми­мо должностей государственной гражданской службы, статус ко­торых определялся Табелью о рангах, существовала огромная ар­мия низших канцелярских служащих, составляющих так называемое «внетабельное чиновничество».

Особенностью петровской Табели о рангах, отличавшей ее от аналогичных актов европейских государств, было то, что, во-пер­вых, она тесно увязывала присвоение чинов с конкретной служ­бой тех или иных лиц (для лиц, не находящихся на государст­венной службе, классные чины не предусматривались), во-вто-

190 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

рых, в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги (необходимо было начинать службу с самого нижнего чина и служить в каждом из чинов ус­тановленное количество лет). Подобным образом Петр I намере­вался решить одновременно две задачи: 1) заставить дворян по­ступать на государственную службу; 2) привлечь к государствен­ной службе выходцев из других сословий, для которых оказаться на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства, сначала личного, а в перспективе и по­томственного (по достижении VIII классного чина).

Итоги и последствия петровских реформ

Осуществленные Петром I преобразования в сфере государст­венного управления в целом имели прогрессивное значение для России: из полуазиатского государства она превратилась в пере­довую европейскую державу. Преобразования сопровождались ра­ционализацией всех сторон жизни общества, подъемом экономи­ки и культуры. Одним из важнейших результатов петровской гу­бернской реформы можно считать образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централи­зованной и бюрократизированной системой местного управления, Созданные в ходе реформ новые институты власти и управления оказали значительное влияние на политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в дальнейшем.

Однако в условиях абсолютной монархии модернизация стра­ны проходила крайне противоречиво. Европейские ценности ис­пользовались властью по преимуществу утилитарно, прежде всего для усиления мощи государства, централизации и бюрократиза­ции государственного аппарата. Гордясь ролью «европейца» по отношению к азиатским окраинам, российская империя не вос­приняла многих европейских ценностей, таких как права челове­ка, ограничение власти законом, неприкосновенность частной соб­ственности. Можно сказать, что, создав мощное государство, Петр I использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).

Главное противоречие заключалось в самой политике самодер­жавия. Неустанно трудясь над тем, чтобы превратить Россию в мо­гучую, уважаемую Европой державу, Петр I ничего не сделал для раскрепощения общества, не предпринял никаких шагов в пользу политической свободы. Как писал в этой связи В. О. Ключевский, Петр I хотел «грозою власти вызвать самодеятельность в порабо­щенном обществе», хотел, чтобы «раб, оставаясь рабом, действовал свободно и сознательно». Совместное действие деспотизма и свобод

Глава 8. Петровская рационализация государственного управления 191

ды, просвещения и рабства, по словам историка — это «квадратура круга, загадка, разрешавшаяся у нас со времен Петра I два века и доселе не разрешившаяся».

В ходе петровских преобразований государственная власть приобрела характер абсолютной, ничем не ограниченной монар­хии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монар­ха бюрократический аппарат. М. Вебер, внимательно изучавший петровскую реформацию, считал, что такой характер политиче­ской власти в России в значительной мере мог сложиться пото­му, что в российском дворянстве XVIII в. почти полностью от­сутствовала какая-либо сословная солидарность. В своих взаимо­отношениях с центральной властью дворянство было, по мнению немецкого ученого, совершенно бессильно: в России царская власть могла позволить себе такое поведение по отношению к представителям землевладельческой аристократии, какого не мог себе позволить ни один западный монарх. Как полагал Ве­бер, такая ситуация стала следствием того, что в результате пет­ровских реформ был устранен принцип родовой чести, имевший основополагающее значение в прежней системе местничества. В то же время центральной власти удалось не допустить форми­рования сословной солидарности в среде дворянства, которое ос­тавалось глубоко расколотым благодаря конкуренции за чины и царские милости.

Негативным последствием установленного в Табели о рангах принципа выслуги как основы карьерного роста стало развитие в чиновничьей среде психологии чинопочитания. Почитание чина, а не службы, со временем ставшее образом жизни русского чи­новничества, разъедало бюрократический аппарат, заставляло служащих государственных учреждений, чтобы продвинуться по служебной лестнице, служить не делу, а начальству. Это «повреж­дение нравов» русского чиновничества не смогли впоследствии изжить ни «драконовские» меры Павла I, ни подготовленный Сперанским при Александре I закон о государственных экзаме­нах для высших чинов государственной бюрократии, ни суровая дисциплина Николая I.

Перенеся западную рациональную модель бюрократии на рус­скую почву, Петр I в сущности ничего не изменил в характере властных отношений, господствующих в русском обществе, что дало основание М. Веберу считать петровскую систему управле­ния патримониальной в своей основе. Особенностью подобной системы управления является то, что она строится на преоблада­нии неформальных отношений в структурах власти. Приказания правителя здесь имеют приоритет перед любыми формальными правилами, которые могут произвольно нарушаться или вообще игнорироваться. Точно так же преданность патримониального чи­новника своей должности, по словам Вебера, в этой системе от-

192 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

ношений представляет собой «не безличное обязательство по от­ношению к безличным целям, определяющим ее содержание; это скорее преданность слуги, основанная на чисто личном отноше­нии к правителю и на обязанности сохранять верность, которая в принципе не имеет ограничений». Какое бы значительное разви­тие ни получили в патримониальной бюрократии рациональные чер­ты, характер отношений власти здесь остается неизменным.

На наш взгляд, ничем иным, кроме как внешним характером петровских заимствований и отмеченными особенностями власт- ных отношений, нельзя объяснить ту легкость, с которой после- i дователи Петра I, образно говоря, перекраивали надетый им на Россию европейский костюм, многое из его нововведений разру-1 шили и упразднили сразу после его смерти. Легкость дворцовых переворотов как одна из примечательных особенностей послепет-1 ровской эпохи также не в последнюю очередь объяснялась неукорененностью многих возникших в годы петровских преобра зований социальных и политических институтов, придававшей ряду нововведений Петра I характер имитации, некоторой деко­ративности и «маскарада».

Ситуация осложнялась неустойчивостью власти, связанной с нерешенностью вопроса о престолонаследии после смерти Пет­ра I. Известно, что, изменив существовавший до него порядок престолонаследия и установив новое правило назначения наслед­ника престола по личному усмотрению царствующей особы, Петр I не успел назначить своего преемника. Это сделало пре­стол игрушкой придворных «партий» и породило борьбу за власть, которая шла на протяжении всего XVIII в. между различ­ными группировками правящей элиты. Практически все правив­шие в XVIII в. после Петра I императрицы и возведенные на престол дети (Петр II, младенец Иван Антонович) приходили к власти в результате переворотов, осуществляемых дворянской ₍гвардией.

Эпоха «дворцовых переворотов»: падение государственного начала и особенности политических процессов во второй четверти XVIII в.

«Эпоха дворцовых переворотов» (такое название дал после- i петровскому периоду В. О. Ключевский) сопровождалась рядом коренных изменений в системе государственного управления, Эти изменения касались как высших органов власти и управле­ния, так и системы центрального и местного управления.

Прежде всего, существенным образом изменилось положение Сената. При слабых преемниках Петра I, не способных или не желавших управлять государством, властью в стране распоряжа­лись либо фавориты, либо ближайшее окружение царствующш

Глава 8. Петровская рационализация государственного управления 193

особ. Особую роль в государственном управлении стали играть создаваемые императрицами (Екатериной I, Анной Иоанновной, отчасти Елизаветой Петровной) специальные высшие учрежде­ния, которым они делегировали свои полномочия и наделяли широким кругом прав. При Екатерине I (жене Петра I) таким высшим органом государственного управления стал Верховный тайный совет, состоявший из представителей старой и, частич­но, новой знати (А. Д. Меншиков, П. А. Толстой, Д. М. Голи­цын, Ф. М. Апраксин, Г. И. Головкин, А. И. Остерман и др.) и наделенный статусом главного правительственного органа при императрице. Подобный орган высшего управления был создан в правление Анны Иоанновны (1730—1740 гг.), пришедшей к вла­сти в результате очередного дворцового переворота. Новый орган управления именовался Кабинетом министров и состоял из трех «кабинет-министров», три подписи которых заменяли подпись императрицы.

С созданием новых высших органов управления Сенат был оттеснен на второй план, сведен к положению коллегии, изме­нился и его правовой статус. Так, с учреждением Верховного тайного совета (7 марта 1726 г.), сосредоточившего в своих руках все нити государственного управления, Сенат был подчинен Тай­ному совету и стал именоваться Высоким, а не Правительствую­щим, как прежде. Из его ведения был изъят ряд важных госу­дарственных дел и передан Совету, который теперь мог контро­лировать деятельность Сената и требовать от него отчетов. Верховному 'тайному совету было вверено назначение высших чиновников (сенаторы также назначались из лиц, рекомендован­ных Советом), он ведал финансовым управлением, ему перешли контрольно-розыскные и надзорные функции упраздненной в 1726 г. Тайной канцелярии. Тогда же в соответствии с указом от 4 августа 1726 г. к Тайному совету перешла часть законода­тельных функций: все законы подписывались или Верховным тайным советом, или императрицей.

История создания и деятельности Верховного тайного совета непосредственно связана с усилившимся внутри правящей элиты в послепетровский период негативным отношением к преобразо­вательной политике царя-реформатора и особенно к его методам управления государством. Автократические методы власти, ис­пользуемые Петром I при реформировании государства, уже при жизни императора вызвали оппозицию верховной власти (так на­зываемый «заговор царевича Алексея», поддержанный рядом влиятельных петровских сановников) и стремление представите­лей высшей знати ограничить права монарха в свою пользу. То­гда же возникает мысль о необходимости создания (в духе швед-:ких олигархических порядков) аристократического органа при

194 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

императоре, представлявшего законодательную власть в стране и ограничивавшего личную власть монарха.

В учреждении Верховного тайного совета в начале 1726 г. ви­делся первый шаг в этом направлении. Один из самых влиятель­ных и умных членов этого Совета князь Д. М. Голицын усматри­вал в его создании возвращение к традициям Боярской думы. Он считал исторической ошибкой упразднение Петром I законода­тельной Думы и замену ее бюрократическим Сенатом. По словам С. Ф. Платонова, князь Д. М. Голицын с голштинцем Фиком (вызванным в Россию для организации коллегий) много беседо­вали о необходимости устроить «высшее правительство», которое могло бы дать твердую организацию самой верховной власти.

Более радикальный шаг в том же направлении был сделан в 1730 г. («события 1730 года»), когда «верховники», пригласив на русский престол племянницу Петра I курляндскую герцогиню Анну Иоанновну, предложили ей известные «кондиции» (условия), существенно ограничивавшие власть императрицы в пользу Вер­ховного тайного совета. Согласно условиям («пунктам»), подго­товленным Д. М. Голицыным, императрица не могла без согла­сия Тайного совета назначить себе преемника, вводить новые на­логи и расходовать государственные средства, жаловать в знатные чины выше полковника, раздавать земли и т. д. Однако этот по сути своей первый в истории России «конституционный проект» не был поддержан дворянством, которое опасалось олигархиче­ских тенденций и нуждалось в покровительстве сильной власти. После этой неудавшейся попытки ограничить власть монарха Верховный тайный совет был распущен.

Справедливости ради следует сказать, что в отличие от насту­пившей в годы правления Анны Иоанновны «бироновщины» Верховный тайный совет сделал немало полезных дел в отноше­нии развития государственной жизни. К их числу следует отне­сти некоторое упорядочение государственной администрации. Оно выразилось в сокращении разросшегося центрального и ме­стного аппарата управления (отчасти чтобы удешевить содержа­ние чиновников в связи с возникшими финансовыми трудностя­ми), смягчении суровых петровских законов, уничтожении Пре­ображенского приказа — арены пыток и тайных казней — как одного из самых зловещих учреждений Петра 1.

Одной из отличительных черт государственно-политического развития России в послепетровскую эпоху наряду с падением роли Сената стало дальнейшее усиление централизации и бюро­кратизации центрального и местного управления. В этот период усиливается тенденция к единоначалию в созданных Пет­ром I коллегиях, что нашло отражение в сокращении общего числа коллежских советников и асессоров и связанном с этим возрастании роли президентов коллегий. Одновременно были

Глава 8. Петровская рационализация государственного управления 195

максимально расширены функции и полномочия губернаторов и воевод в местном управлении. При преемниках Петра I многие созданные им местные органы управления и самоуправления были либо разрушены, либо прекратили свое существование. Так, уже при Екатерине I в 1727 г. были ликвидированы надвор­ные и нижние суды, упразднены должности камериров и зем­ских комиссаров и их функции переданы в руки губернаторов и воевод. Тогда же был ликвидирован Главный магистрат, в связи с чем городовые магистраты «для лучшего порядка» также были переданы в подчинение губернаторам и воеводам. Тем самым главными фигурами на местах становились губернаторы и воево­ды, монополизировавшие органы управления и суда и обладав­шие практически безграничной властью на подвластных им тер­риториях. Расширение власти губернаторов и воевод вместе с ос­лаблением роли Сената в осуществлении контроля и надзора за государственным аппаратом неизбежно вело к усилению негатив­ных явлений в государственном управлении. Следствием этого стало беспрецедентное распространение чиновничьего произвола, взяточничества и казнокрадства.

Ситуация в целом не изменилась и в период правления доче­ри Петра I Елизаветы Петровны (1741—1761 гг.), оказавшейся у власти также в результате дворцового переворота и заявившей о своем намерении править по заветам своего отца. При ней были возрождены многие разрушенные ее предшественницами петровские учреждения, на некоторое время восстановлен в пра­вах Сенат, возобновлена деятельность местных выборных учреж­дений — местных советов (ландратов), выборных судей (ландрих-теров), а также городских органов самоуправления — городских магистратов. Однако, как показали дальнейшие события, легкий нрав императрицы не способствовал ее серьезному отношению к государственным делам. Подготовив рядом своих мероприятий (особенно в сфере развития русской культуры) будущие преобра­зования Екатерины II, она оставила после себя столько же нере­шенных проблем в сфере государственного управления.

Контрольные вопросы и задания

1.Каковы исторические предпосылки и основные идеи петров­ских преобразований?

2.Назовите основные принципы, на основе которых осуществля­лась модернизация государственного аппарата при Петре I.

3.Какие высшие государственные учреждения были созданы при
Петре I? Почему Петр I придавал такое значение коллегиальному
принципу в работе государственных учреждений?

4.Чем отличалось положение Сената в системе государствен­ного управления от роли, которую играла в Московском государст­ве Боярская дума?

196 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

5. Какое значение имело создание Петром I системы государст­венного контроля и надзора?

6. Какую роль сыграло принятие Табели о рангах в создании но­вой системы государственной службы в России?

7. В чем заключались особенности преобразования системы ме­стного управления при Петре I?

8. Каким образом принципы камерализма были воплощены в кол­легиальной административной системе?

9. Какое влияние на государственное управление оказала эпоха
дворцовых переворотов?

Рекомендуемая литература»

1. История государственного управления в России: учеб./под общ. ред.
Р. Г. Пихои. М., 2003.

2. История государственного управления в России (X—XXI вв.): хрестоматия/
под общ. ред. Р. Г. Пихои. М., 2003.

3. История государственного управления России: учеб./отв. ред. В. Г. Игна­
тов. Ростов н/Д., 2002.

4. Анисимов Е. В. Время петровских реформ. Л., 1989.

5. Баггер X. Реформы Петра Великого. Обзор исследований. М., 1989.

6. Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб.,
1913.

7. Градовский А. Д. Высшая администрация России и генерал-прокуроры.
СПб., 1866.

8. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной
России (XV —начало XX в.). М., 1983.

9. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России IX — XIX вв. М.,
1910.

10. Ключевский В. О. Курс русской истории: в 9 т. М., 1989. Т. 4.

11. Медушевский А. Н. Административные реформы в России XVIII—XIX вв.
М., 1990.

12. Оболонский А. В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой
России. М., 1997.

13. Павленко Н. Петр Великий. М., 1990.

14.Реформы в России XVI - XIX вв. М., 1992.

15. Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореволюционной России. М,
1958.

16. Сизиков М. И. Полицейская реформа Петра I. // Правоведение. 1992.
№2.

17. Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке: формирование бюрократии. М., 1974.

18. Шепелев Л. Е. Чиновный мир России. XVIII — начало XX в. СПб., 1999.

Глава 9. НОВЫЙ ЭТАП РАЦИОНАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ

«ПРОСВЕЩЕННОГО АБСОЛЮТИЗМА». АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ ЕКАТЕРИНЫ II

♦ Политика «просвещенного абсолютизма» в государственной
деятельности Екатерины 11.

♦ Национальный тип дворянской империи и особенности сослов­ной политики Екатерины П.

♦ Реорганизация высшего и центрального управления.

♦ Уложенная комиссия 1767 г. и ее значение.

♦ «Учреждения» о губерниях 1775 г. и создание единой системы
территориального управления.

♦ Институт генерал-губернаторства и его роль в новой систе­ме местного управления.

♦ Органы сословного самоуправления и создание системы сослов­ных судов.

♦ «Жалованная грамота городам». Развитие городского сослов­ного самоуправления.

Дата добавления: 2015-04-29