Общая оценка петровской реформации

В XVIII в.

РОССИЙСКАЯ ИМПЕРИЯ НА ПУТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ. ПЕРЕХОД ОТ ТРАДИЦИОННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ К РАЦИОНАЛЬНОЙ

Глава 8. ПЕТРОВСКАЯ РАЦИОНАЛИЗАЦИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ФОРМИРОВАНИЕ ПАТЕРНАЛИСТСКОГО ВОЕННО-БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII в.

♦ Общая оценка петровской реформации.

♦ Петровская модель «регулярного» государства и проблема
формирования рациональной бюрократии.

♦ Перестройка системы высших и центральных органов государ­
ственного управления (Сенат, коллегии, органы государствен­
ного контроля и надзора).

♦ Преобразование местного управления и создание органов го­
родского самоуправления.

♦ Табель о рангах и создание новой системы государственной
службы.

♦ Итоги и последствия петровских реформ.

♦ Эпоха «дворцовых переворотов»: падение государственного на­
чала и особенности политических процессов во второй чет­
верти XVIII в.

Правление Петра I — самый сложный с точки зрения оценки его содержания и последствий период в истории России. Боль­шинство исследователей и тех, кто писал либо размышлял о Пет­ре I и его реформах, по-разному оценивая значение петровских преобразований, обращали внимание как на сложность самой эпохи конца XVII — начала XVIII в., так и на неоднозначность и противоречивость фигуры преобразователя. Одни называли его великим реформатором, «диссидентом на троне», другие — беспо­щадным тираном и антихристом, «прячущим в немецких башма­ках свои коровьи ноги». Однако, несмотря на эту полярность в оценках, все признавали грандиозность переворота, осуществ­ленного Петром I, и связывали с его именем начало новой эпохи в истории России. При этом если одни авторы резко противопос-

170 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

тавляли петербургский период московскому, императорский — цар­скому и считали, что реформы Петра I нарушили естественный ход развития России, решительно разорвав со старыми традицион­ными ценностями и институтами, то другие, напротив, были убе­ждены, что петровские реформы проводились не на пустом месте, были исторически подготовлены. Если одни историки идеализиро­вали петровские государственные реформы (С. М. Соловьев), то другие (В. О. Ключевский) отнеслись к ним весьма критически и ставили вопрос о цене петровских преобразований.

Совершенно противоположными были и остаются мнения о том, имел ли Петр I какой-то продуманный взгляд на рефор­мы государства и его современную модель. Большинство ученых считает, что реформы проводились спонтанно, стихийно, без ка­кого-либо плана и были подчинены по большей части фискаль­ным задачам государства, которое вело в то время продолжитель­ную и изнурительную войну со Швецией и другими европейски­ми государствами за выход России к Балтийскому морю.

Очевидно, что административные реформы Петра I действи­тельно развивались без строгой системы. Свои преобразования он осуществлял не по строго определенному, заранее составлен­ному плану, а отдельными мерами, путем частных нововведений в центральном и местном управлении. Подтверждением этому может служить тот факт, что первоначально внимание Пет­ра I было занято преимущественно переустройством областных учреждений, а только затем он приступил к организации цен­трального управления. Из этого обстоятельства некоторые авторы делают вывод, что Петр I намеревался всю тяжесть управления перенести из центра государства в созданные им губернии, но, потерпев неудачу вследствие отсутствия на местах достаточного числа способных людей, обратился к устройству центральных ор­ганов администрации, которым подчинил местные учреждения и передал все области государственного управления.

Однако нельзя не увидеть, что в относительно спокойное время, в последние годы царствования, когда война уже не тре­бовала концентрации всех усилий, Петр I более последовательно и целенаправленно занимался внутренним устройством государст­ва, стремясь привести в систему ряд разновременных отдельных преобразований. Можно предположить, что из войны со Швеци­ей русский царь вынес следующее убеждение: с Россией воюет и побеждает ее не Карл XII, а более совершенная государствен­ная организация, и Россия нуждается в коренной государствен­ной реформе. Характерно, что кроме устройства коллегий (по шведскому образцу) Петр I осуществил в 20-е гг. реформу Сена-1 та, провел вторую областную и вторую городскую реформы.

В ходе петровских реформ была преобразована на новых осно­ваниях система центрального и местного управления, реорганизо-

Глава 8. Петровская рационализация государственного управления 171

вана армия, изменен принцип комплектования аппарата новых учреждений, перестроены отношения государства с Церковью, подверглись серьезной реорганизации сословные отношения, впервые в истории России создавались органы государственного контроля и надзора.

Сказанное, однако, не дает оснований утверждать, что преоб­разования Петра I принципиально порывали со всей прежней системой общественного и государственного устройства. Безуслов­но, Петр I внес много нового как в систему государственных уч­реждений, так и в общественные отношения, культуру, быт рус­ского человека. Новым было его стремление разграничить госу­дарственные ведомства, построить государственный аппарат на принципах рациональности и западноевропейского камерализма, создать систему действенного контроля за государственной бюро­кратией. Новой представлялась Петру I и коллегиальная система центрального управления, пришедшая на смену московской при­казной. Но при внимательном рассмотрении всех этих нововведе­ний нельзя не заметить, что их истоки в большинстве случаев корнями уходят в прошлую эпоху, о чем уже было сказано, и что новой здесь чаще была только форма, а не сущность явления.

Мы видим, например, что реформы Петра I внесли много нового в господствовавшие до этого в Московском государстве сословный строй и сословные отношения. Однако изменения эти касались преимущественно внешней организации сословий, кото­рая приобрела при Петре I большую определенность. Само же положение основных сословий русского общества (мы не касаем­ся боярского сословия, которое теперь окончательно ушло с ис­торической сцены) оставалось неизменным, они только получили новую организацию для выполнения государственных повинно-Дворянство сохранило свое высокое экономическое поло-и свою роль в управлении, которых оно добилось в пред­шествующую эпоху, и превратилось в господствующее сословие ого государства. Крестьянство, так же как и раньше, отно­силось к государству через землевладельцев, находилось под лич-иластью помещика и постепенно сливалось с холопством я тну податную категорию. Исключение составляло малочислен­ное городское сословие, получившее наибольшее число привиле-i совершенно новую организацию благодаря особой заботе Петра I о развитии национальной промышленности и торговли. Однако нам не составляет труда вспомнить, что эту заботу про-яаляли и предшественники Петра I, что нашло отражение в упо­минаемом ранее Соборном уложении 1649 г.

Сказанное в значительной мере относилось и к создаваемой Петром I новой административной системе, в которой коллеги­альное начало соединялось с принципом единоначалия, как это было и раньше. Более того, личное начало еще больше усили-

172 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

лось при Петре I, поскольку он стремился вникать во все мело­чи административной работы и управлял государством через сис­тему личных поручений посредством лично подчиненного ему Сената с поставленным во главе этого высшего государственного учреждения генерал-прокурором. По сути своей прежней оста­лась и социальная основа государственного управления, находив­шегося исключительно в руках дворянского сословия, которое уже в XVII в. играло ведущую роль в системе государственной администрации. Наконец, так же как и раньше, государство в основе своей сохраняло земледельческий и военный характер.

Далеко не одинаковы были последствия петровских реформ в различных сферах государственной и общественной жизни. Причем, как отмечают современные исследователи, некоторые изъяны петровского варианта ранней модернизации воспроизво­дились и на более поздних этапах отечественной истории. Петр I пытался заимствовать технику и технологию в отрыве от тех социальных и экономических институтов, в рамках которых они действовали на Западе. Поэтому часто использование зару­бежных технологических образцов и институтов приводило к ре­зультатам, прямо противоположным тем, которые достигались в других странах. Как пример обычно приводят развитие ману­фактурного производства при Петре I. Если в странах Западной Европы рост мануфактур сопровождался распадом феодальных структур, то в России насаждение мануфактур «сверху» лишь дало дополнительный импульс такому институту феодализма, как крепостное право. Поскольку многие нововведения, осуществлен­ные Петром I, не были подготовлены предшествующим развити­ем страны, они нередко имели искусственный характер и, как справедливо заметил один из современных авторов, во многом явились продуктом «административного восторга» перед Европой,

Хотя петровские преобразования в отличие от всех предшест­вующих и последующих предпринимавшихся в России реформ имели всеобъемлющий характер и касались практически всех сторон жизни русского общества, в целом предпринятая Пет­ром I модернизация общества, как и все последующие модерни­зации России, не была полномасштабной (о политической мо­дернизации в то время не могло быть и речи) и во многом ока­залась незавершенной. Формирующаяся абсолютная монархия нуждалась в опоре на сильную армию и развитый бюрократиче­ский аппарат, поэтому заимствования производились в основном в тех областях, которые сегодня принято называть военно-про­мышленным комплексом и государственной бюрократией. С дру­гой стороны, осуществляя модернизацию «вдогонку», власть была вынуждена делать ставку на активное использование мощи и ры­чагов государства, так как оно являлось основным орудием всех проводимых преобразований.

Глава 8. Петровская рационализация государственного управления 173

Петровская модель «регулярного» государства и проблема формирования рациональной бюрократии

Отмеченные выше противоречия петровской модернизации Рос­сии, связанные с особенностями и характером производимых заим­ствований, не должны приводить нас к ошибочной мысли о неса­мостоятельности и тем более подражательности государственных взглядов и государственной политики Петра I. Можно утверждать, что в своей преобразовательской деятельности Петр I опирался не только на заимствованный опыт и те знания, которые он вынес из личного знакомства с европейской практикой государственного строительства и управления, но и на собственные представления о правильном, с его точки зрения, устройстве государства. Его мо­дель идеального {«регулярного», или «правомерного») государства строилась на убеждении, что государство может эффективно функ­ционировать только на основе хорошо продуманных законов и только с помощью рационально устроенной системы государст­венной бюрократии, поставленной под контроль закона и свобод­ной от произвола чиновников. Основными здесь были две фунда­ментальные идеи, которые Петр I со свойственным ему упорством, невзирая на средства, стремился привить русскому обществу: 1) идея общего блага как основная цель государственного управления и законодательства; 2) идея важности исполнения законов и нака­заний за их неисполнение.

Эти идеи охватывали все петровские преобразования, они лежа­ли в основе каждого из царских указов. С точки зрения практиче­ской реализации модель «регулярного» государства нашла воплоще­ние в законодательном регулировании всех сторон общественной жизни, активном государственном вмешательстве в общественные отношения, государственном протекционизме (активной государст­венной поддержке приоритетных отраслей народного хозяйства) вплоть до введения в России государственной монополии в ряде отраслей тогда еще молодой национальной промышленности. С этим же связано стремление Петра I создать действенную систе­му борьбы против коррупции и приказной волокиты.

Возможность создания в России современной системы госу­дарственного управления Петр I связывал с европеизацией России как сознательном заимствовании европейских ценностей и адап­тации их к условиям России. Если европеизация государствен­ных и общественных отношений выступала важнейшим средством всех проводимых Петром I преобразований, то основным принци­пом его государственной политики был принцип пользы, государ­ственной выгоды.

174 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

Ко всем государственным делам Петр I подходил сугубо праг­матически с точки зрения государственного блага. В утверждае­мой им новой системе ценностей государственные, державные интересы преобладали над идеологическими постулатами и дог­мами. Государство, ставшее в эпоху петровских преобразований предметом нового культа, воспринималось как самодостаточная сущность и, в конечном счете, как новая основа российской идентичности. Религиозные ценности также были поставлены на службу государству.

Однако в этой политике были и негативные стороны, ибо подобный государственный максимализм неизбежно должен был вступить в противоречие с христианской идеей духовного сувере­нитета каждой личности. Как последовательный прагматик Петр I не мог воспринимать нравственные абстракции христиан­ства. Он был захвачен идеей создания в России государства со­вершенной регулярности, в котором каждый человек имел бы точно обозначенное место и строго подчинялся регламенту. Можно сказать, что именно с реформ Петра I политика в Рост лишается всякого морального содержания. В то же время прагма­тизм власти создавал некоторый элемент веротерпимости в об­ществе. Петр I мог терпимо относиться и к протестантам, и к католикам, и к русскому старообрядчеству, если из этого можно было извлечь пользу для государства. Так, старообрядцев он за­ставил (очевидно, в качестве компенсации) платить двойную по­душную подать.

Петр 1 стремился регламентировать все стороны жизни с по­мощью писаного законодательства, которому он придавал исклю-1 чительное значение в управлении государственными делами. При | этом само отношение к законам у Петра I было своеобразным, [ Он относился к государственным учреждениям как к воинским | подразделениям, считая армию лучшим образцом для государст-1 венного устройства, законам придавал значение воинских уста­вов. Достаточно сказать, что основу законодательства, определяв-1 шего работу всех без исключения государственных учреждений! при Петре I, составлял принятый в 1716 г. Воинский устав, т. е. военное законодательство. Все чиновники, так же как и во-1 енные, должны были принимать присягу при занятии государст-1 венной должности.

Петр I вообще был убежден, что только воинская дисциплина! способна воспитать уважение к порядку, трудолюбие, сознатель-1 ность и христианскую нравственность. Принем был создан стоящий культ государственных учреждений, административных инстанций, бесцеремонно вмешивающихся в частную и личную жизнь. Законы также реализовывались только через систему бюро-1 кратических учреждений. Тем самым государство приобретало во-1 енно-бюрократический и полицейско-патерналистский характер. I

Одной из главных задач государственных реформ Петра I и| составной частью его модели «регулярного» государства являлся!, переход от традиционной модели управления к рациональной,!

и 8. Петровская рационализация государственного управления

в процессе которого в России должна была сформироваться со­именная рациональная бюрократия. На языке социологии этот mi бюрократии тождественен формальной организации, про-проенной на авторитете писаных законодательно-правовых норм «формальных должностных инструкций. Ее особенности и пре­имущества представлены далее (рис. 1).

Рациональность				Обеспечивает высокую эф­фективность
Безличность	Особенности	Формальная организация (бюрократия)	Преимущества
Служебный ха­рактер отноше­ний			Создает цело­стность орга­низации
Функциональ­ность целей

Рис. 1. Особенности и преимущества формальной рациональной бюрократии

Исходя из сформулированных М. Вебером положений, можно выделить следующие признаки рациональной бюрократии:

1) разработанная по единому плану система норм и админи­
стративных правил (инструкций), регламентирующих (определяю­
щих) деятельность чиновников;

2) формальная иерархия уровней управления, учреждений
и государственных служащих;

3) высокая степень функциональной дифференциации адми­
нистративного аппарата;

4) наличие определенных законом принципов, регулирующих
правовой статус, материальное положение и продвижение по
службе государственных служащих;

5) формирование устойчивой корпоративной психологии бю­
рократии как особого класса лиц, специализирующихся на
управлении.

Основным достоинством такой организации является ее пред-жазуемость и эффективность, что обеспечивается четким распре-влением функций и полномочий между служащими аппарата. ) формализацией отношений меняется и положение самих чинов-[иков. Во-первых, чиновник здесь формально лично свободен, оскольку подчиняется только служебному долгу (главный при-иак- безличность). Во-вторых, чиновники имеют строгую устой -ивую служебную иерархию и в то же время власть каждого из их не безгранична, так как их полномочия зафиксишваны

176 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

нове контракта, свободного выбора занятий в соответствии с ква­лификацией. Разделение требований обусловливается высокой спе­циализацией и квалификацией. В-четвертых, вознаграждение чи­новников измеряется постоянным денежным окладом. Для чиновника служба — это вид его профессиональной деятельности.

Данная модель бюрократии могла возникнуть только в Новое время при переходе от традиционного к индустриальному обще­ству. Во всех странах этот переход сопровождался глубокой трансформацией социальной структуры общества, резким возрас­танием социальной мобильности, что, естественно, вело к разру­шению сословных перегородок и, как следствие, к значительно­му ослаблению воздействия традиций на жизнь общества. Таким обществом уже нельзя управлять с помощью одних только тради­ций, возникает необходимость в правовом регулировании обще­ственных отношений, перестройке всей системы управления, в том числе в изменении функций и статуса бюрократии.

Модернизация государственного аппарата предполагала совер­шенно новые принципы его построения. В качестве основных из них можно выделить: 1) институционализацию управления, выра­зившуюся в широком распространении и внедрении в России принципов западноевропейского камерализма; 2) повышение эффек­тивности управления, что достигалось за счет унификации (едино­образия), централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации; 3) должны были измениться и принципы комплектования аппарата новых учреждений (коллегии, губернии),

Из перечисленных принципов, легших в основу проводимой Петром I перестройки государственного аппарата, особый интерес представляют принципы камерализма как нового для России яв­ления. Получившая широкое распространение в Европе | в XVI—XVII вв. камералистика¹ и связанное с ней развитие каме­ральных наук означали выделение административного управления в самостоятельную сферу, отделение ее от судопроизводства, что не было характерно для традиционной бюрократии. Как принцип и практика административного управления камерализм заключал в себе новые подходы к деятельности аппарата государственных учреждений, среди которых обычно выделяют: 1) функциональ­ность в управлении учреждений; 2) специализацию учреждений го-

Камералистика (от позднелат. camera — казна, учреждение) — специальный цикл административных и экономических дисциплин, преподававшихся в средне­вековых (XVI—XVII вв.) университетах. Название получила от камеральных учре­ждений, которые создавались в Средние века в Европе князьями, герцогами и королями, имевшими значительное собственное хозяйство. Для подготовки чи­новников и компетентных управляющих хозяйством крупных феодалов на особых факультетах университетов и в специальных учебных заведениях — камеральнш j школах стали преподаваться науки, получившие название камеральных.

Глава 8. Петровская рационализация государственного управления 177

сударственной администрации и канцелярского труда в каждой из сфер государственного управления; 3) регламентацию обязанностей чиновников; 4) унификацию штатов и жалования чиновников.

Предпринятая Петром I модернизация общества в условиях догоняющего развития могла быть осуществлена только с помо­щью серии радикальных реформ сверху, включающих коренную реорганизацию всей системы социальных отношений и управлен­ческих структур. Однако сделать это было невозможно, опираясь на прежнюю систему государственного управления.

Сформировавшиеся в московский период традиционно орга­низованная власть и управление не могли обеспечить мобилиза­цию всех ресурсов — экономических, военных, технологических, что является характерным признаком любой модернизации. Для этого нужны были новые система и аппарат управления. Поэто­му главнейшей задачей Петра I стала реорганизация самой вла­сти (абсолютная монархия), перестройка бюрократии, создание новой элиты на месте традиционной.

Дата добавления: 2015-04-29