Предлагаемая концепция работы Правительства РФ

Концепция излагается в самых общих чертах только для дачи общего представления. В основу концепции работы Правительства РФ, как и концепций работы других ветвей власти, положено соблюдение единых принципов государственного управления (правового регулирования).

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации и подчиненных ему государственных служащих, замещающих должности, учрежденные для обеспечения исполнения полномочий Председателя. Правительство занимается исключительно организационными вопросами деятельности федеральных органов исполнительной власти:

1) Распределяет функции (полномочия) между федеральными органами исполнительной власти;

2) Разрешает споры о компетенции между органами государственной власти;

3) Разрешает вопросы передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления;

4) Разрешает вопросы передачи органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.

Единственной задачей работы Правительства Российской Федерации является распределение полномочий между органами государственной власти таким образом, чтобы деятельность этих органов обеспечивала наиболее эффективное достижение целей и обеспечение принципов государственного управления (правового регулирования). Для выполнения этой задачи Правительство Российской Федерации принимает государственные управленческие решения трех видов, персональную ответственность за качество которых несут должностные лица Правительства Российской Федерации, их лично разрабатывающие и принимающие.

Правительству Российской Федерации в рамках вышеуказанных полномочий запрещено принимать какие-либо государственные управленческие решения не направленные на достижение целей и обеспечение принципов государственного управления (правового регулирования) или снижающие эффективность достижения целей и соблюдение принципов государственного управления (правового регулирования). Правительству Российской Федерации запрещено вмешиваться в содержание принимаемых в рамках своих полномочий органами государственной власти государственных управленческих решений, включая все кадровые решения в этих органах, за исключением использования процедуры установления факта профессиональной некомпетентности. Руководители федеральных органов исполнительной власти, как и сотрудники на все иные должности, назначаются только на основании правил карьерного роста без учета мнения должностных лиц Правительства РФ и президентской ветви власти по конкретным кандидатурам.

За содержание федеральных целевых программ несут ответственность основные разработчики – государственные органы исполнительной власти. Руководители этих государственных органов обязаны знать все нормативные правовые акты, которыми регламентируется деятельность этих органов, и несут персональную ответственность за проведение экспертизы этих нормативных правовых актов. Возникновение первого вида коррупционных преступлений при использовании бюджетных средств в соответствии с федеральной целевой программой является безусловным основанием для принятия кадрового решения в отношении руководителя соответствующего органа государственной власти. При возникновении второго вида коррупционных преступлений при использовании бюджетных средств в соответствии с федеральной целевой программой наказываются только должностные лица их лично допустившие.

Все федеральные целевые программы вносятся на утверждение в специализированный государственный орган, который утверждает не содержание этих программ, а объем и источники финансирования этих программ. За содержание федеральных целевых программ, включая результативность и эффективность расходования бюджетных средств, всю полноту ответственности несут должностные лица государственных органов, являющихся их разработчиками. За решения, касающиеся объемов и источников финансирования несут ответственность должностные лица их утверждающие в соответствии с бюджетным законодательством. Должностные лица Правительства РФ несут ответственность только за распределение полномочий между вышеуказанными государственными органами таким образом, чтобы эффективно достигались цели государственного управления и обеспечивались принципы государственного управления при совместной работе этих органов.

Вопросы разработки, принятия и обеспечения исполнения федерального бюджета регламентируются аналогичным образом. При этом, если иное не предусмотрено законодательством о государственной тайне, в открытых и общедоступных единых информационных базах должна быть удобно и понятно для каждого заинтересованного лица выложена вся информация о расходовании бюджетных средств. Персональные данные в этих базах в случаях, предусмотренных законом, подлежат обезличиванию. Это необходимо для обеспечения эффективного привлечения к ответственности за должностные правонарушения лиц, их допустивших, через процедуры установления фактов профессиональной некомпетентности по инициативе правозащитников и иных лиц, полномочных эти процедуры инициировать. Без обеспечения надлежащего доступа заинтересованных лиц к этой информации не может быть эффективной борьбы со злоупотреблениями при расходовании бюджетных средств.

При принятии нормативных правовых актов в сферах государственного управления, отнесенных к компетенции федеральных органов исполнительной власти, Правительство РФ отвечает только за государственные управленческие решения, направленные на организацию совместного правотворческого процесса полномочных государственных органов. За содержание нормативных правовых актов в сферах государственного управления, отнесенных к компетенции федеральных органов исполнительной власти, отвечают должностные лица полномочных государственных органов, их лично разрабатывающие и принимающие.

Конституционная фикция самостоятельности трех ветвей государственной власти в модели классической демократии

В соответствии со статьей 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 N 2-П:

«Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.».

Самостоятельность трех ветвей власти в государстве, закрепленная в Конституции РФ, является не более чем юридической фикцией, т.е. тем, что на самом деле не существует, несмотря на то, что его существование закреплено законодательством. В рамках модели классической демократии никогда не было, нет и не будет какой-либо работающей на практике системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, обеспечивающей самостоятельное функционирование трех ветвей власти.

Данный юридический прием широко используется в российском законодательстве, причиняя существенный вред Российской Федерации и большинству российского населения. Например, правотворческая деятельность российского парламента является юридической фикцией, целесообразность конституционного закрепления которой вызвана необходимостью создания теневых структур управления государством и обеспечения защиты приоритетно личных интересов этих структур по отношению к интересам страны и большинства её населения. В Жилищном кодексе РФ данный прием нашел свое выражение в специфике регламентации общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах таким образом, чтобы на практике решения этих собраний не имели влияния на вопросы управления многоквартирными домами. Данный дестабилизирующий фактор обеспечил причинение существенного ущерба жилищно-коммунальному хозяйству в масштабах всей Российской Федерации.

В силу внутренней природы любой системы государственного управления в ней обязательно используется такая разновидность государственных управленческих решений, как административный ресурс. Когда наличие в системе государственного управления административного ресурса не установлено законодательством, что неотъемлемо присуще существующей сегодня в мире модели классической демократии, то для обеспечения его существования и возможности применения используется прием юридической фикции.

На практике для обеспечения существования и использования административного ресурса в законодательной, исполнительной и судебной ветвях власти теневыми структурами управления государством используется ручное управление кадровой политикой в этих ветвях власти. Для обеспечения возможности ручного контроля кадровой политики используются дестабилизирующие факторы в законах, умышлено для этого введенные в законодательство. Тот, кто способен контролировать кадровую политику, т.е. прием на работу и увольнение лиц, замещающих ключевые должности в трех ветвях власти, тот способен использовать негласный административный ресурс. В результате все три ветви государственной власти, которые согласно Конституции РФ являются самостоятельными, на практике полностью централизовано контролируются негласным административным ресурсом через кадровую политику, т.е. происходит концентрация власти в одних руках у лиц, представляющих собой теневые структуры управления государством. Вышеуказанные дестабилизирующие факторы в федеральных законах обеспечивают принципиальную невозможность надлежащего соблюдения на практике части 4 статьи 32 Конституции РФ, согласно которой граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Устойчивое существование таких дестабилизирующих факторов в федеральных законах становится возможным благодаря тому, что используемые в тексте Конституции РФ в необходимых местах приемы юридических фикций позволяют успешно и юридически безнаказанно для теневых структур управления государством нарушать любые закрепленные в ней права и свободы простых граждан, когда это нужно этим структурам. На практике существует разный уровень доступа граждан к государственной службе в зависимости от категории этих граждан. Граждане, которые лично связаны с представителями теневой структуры управления государством имеют на практике безусловный приоритет перед гражданами, не обладающими соответствующими личными связями.

Существование такого неформального, негласного и тайного административного ресурса в системе государственной власти в современных условиях причиняет колоссальный ущерб государственной безопасности, обороноспособности и экономической безопасности Российской Федерации в случаях, когда он используется исключительно или приоритетно в чьих-то личных интересах. А природа такого негласного административного ресурса такова, что она порождает его масштабное использование в личных интересах всеми физическими лицами, способными хоть как-то через личные связи с ним неформально соприкоснуться. Это своеобразная латентно-коррупционная плата за содержание и обслуживание негласного административного ресурса, способного защитить личные интересы высшей элиты государства. Личные интересы физических лиц, представляющих собой теневые структуры управления государством, благодаря такому негласному административному ресурсу способны на практике выйти из-под действия любых норм российского права и быть успешно обеспечены вопреки нормам законодательства, а также интересам государства и общества.

В современных условиях конституционная фикция, выраженная в самостоятельности трех ветвей власти, нужна только и исключительно для обеспечения приоритета личных интересов физических лиц, представляющих теневую структуру управления государством, в ущерб интересам России и большинства российского населения. Такой приоритет может быть обеспечен только негласным административным ресурсом и его невозможно обеспечить административным ресурсом, работа которого регламентирована законодательством.

Например, в соответствии с частями 1 и 2 статьи 19 Конституции РФ все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. На физических лиц, представляющих из себя теневые структуры управления государством, не распространяется на практике действие частей 1 и 2 статьи 19 Конституции РФ благодаря использованию в нужных местах Конституции РФ приема юридической фикции.

Введение понятия административного ресурса в правовое поле при одновременном установлении жестких правил карьерного роста, предупреждающих и пресекающих ручное управление кадрами в силу того, что эти правила основаны на единых информационных базах и процедурах установления фактов профессиональной некомпетентности, не допустит существующего сегодня на практике неравенства российских граждан перед законом и судом. Без эффективного уничтожения существующего сегодня в России ручного управления кадрами в государстве введение понятия административного ресурса в правовое поле не даст позитивных результатов.

Согласно предлагаемой нами концепции государственного управления недопустимо использование в Конституции РФ каких-либо юридических фикций. Поэтому понятие разделения государственной власти в нашей концепции государственного управления имеет совершенно иную смысловую нагрузку.

В официально преподаваемой в высших учебных заведениях теории государства и права считается, что самостоятельность трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) минимизирует произвол со стороны властных органов и должностных лиц. Данная идея в правовую основу системы государственного управления была пролоббирована буржуазией в период борьбы буржуазии с феодализмом. В интересах борющейся тогда за власть буржуазии в этой теории не упоминалось о таких неотъемлемых элементах модели классической демократии как теневых структурах управления государством и негласном административном ресурсе. В силу все той же личной заинтересованности узкого круга лиц положения об этих элементах модели классической демократии во всем мире не включены в образовательные программы в средних учебных заведениях и ВУЗах по теории государства и права до сих пор.

В рамках модели классической демократии уже традиционно все проводимые в мире теневыми структурами управления государством реформы всегда сохраняют вышеуказанное приоритетное обеспечение их личных интересов в ущерб государству и обществу, что порождает экономические и системные кризисы в государствах. В условиях объективно идущего в мире процесса глобализации данный дефект модели классической демократии способен порождать мировые экономические кризисы. По мере роста вызванных научно-техническим прогрессом общемировых тенденций глобализации неизбежно будет расти общемировая опасность данного дефекта модели классической демократии для всего человечества.

Практика показала, что юридическое закрепление самостоятельности трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) не имеет никакого отношения к минимизации произвола со стороны властных органов и должностных лиц, потому что количество этого произвола определяется только внутренним убеждением физических лиц, представляющих из себя теневую структуру управления государством. Основу произвола со стороны властных органов и должностных лиц составляет неформальный, негласный и тайный административный ресурс, основанный на ручном управлении кадровой политикой. Эта основа произвола способна единообразно проявлять себя в известных сегодня политических (государственных) режимах, некорректно с точки зрения выбранных критериев классификации называемых в теории государства и права демократическим и антидемократическим.

Концепция разделения государственной власти в Российской Федерации

Основу разделения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления составляет предмет ведения. По предмету ведения принимаются государственные управленческие решения, оформленные нормативными правовыми актами. Органы местного самоуправления входят в единую систему органов государственной власти.

Нормативные правовые акты, принятые по предмету ведения Российской Федерации, обязательны к применению на всей территории России. Нормативные правовые акты, принятые по предмету ведения субъекта Российской Федерации, обязательны к применению только на территории этого субъекта. Государственные функции по предмету ведения субъекта Российской Федерации осуществляют органы государственной власти этого субъекта, если иное не следует из содержания нормативных правовых актов. Аналогично решается вопрос с предметом ведения органов местного самоуправления.

Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обязательны к применению только на территории этого субъекта. Данные нормативные правовые акты не должны противоречить положениям федеральных нормативных правовых актов. Государственные функции по этим нормативным правовым актам осуществляют органы государственной власти этого субъекта, если иное не следует из содержания федеральных нормативных правовых актов. Аналогичным образом решается вопрос совместного ведения с органами местного самоуправления.

На федеральном уровне государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Функции президентской и судебной ветвей власти относятся к исключительному ведению Российской Федерации, т.е. деятельность этих ветвей власти осуществляется на основании федеральных нормативных правовых актов органами государственной власти Российской Федерации. В Российской Федерации существует единая система органов президентской ветви власти и единая система судов.

На региональном и муниципальном уровнях не предусматривается наличие президентской и судебной ветвей власти. Вопросы разделения остальных ветвей власти на региональном и муниципальном уровнях оставляются на усмотрение субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В Российской Федерации запрещается ручное управление кадрами в системе государственного управления. Данный запрет оформляется правилами карьерного роста, основанными на единых информационных базах, содержащих информацию обо всех установленных фактах профессиональной некомпетентности должностных лиц. Только на основании единообразных правил оценки информации в этих единых информационных базах происходит движение должностных лиц вверх и вниз по карьерной лестнице, а также увольнения и прием на работу уволенных по сокращению штата сотрудников.

Рассмотрим общий алгоритм ручного управления кадрами на типовом примере прихода нового главы местной администрации в муниципальном образовании. Сразу же происходит изменение структуры местной администрации с целью получения ручного контроля нового главы над кадровой политикой, но не с целью улучшения её работы за счет изменения структуры, как это формально мотивируется. Любое изменение структуры органа власти обязательно несет за собой расходы бюджета. В рамках мероприятий по изменению структуры местной администрации каждый работник старой структуры должен лично попросить, чтобы его не сокращали, заявив о своей личной преданности новому руководству, или за него должен попросить кто-то наделенный властью, кто заинтересован в его нахождении на этой должности. В ручном режиме новый глава местной администрации вводит в штат людей, самым важным качеством которых является личное доверие к ним нового главы, а не то, что они обладают лучшими профессиональными данными. Вышеописанные процедуры на практике гарантируют возможность использования негласного административного ресурса новым главой, если в нем возникает необходимость, и только в этом есть действительное предназначение этих процедур. На практике в существующем сегодня в России правовом поле ни один глава местной администрации не сможет эффективно осуществлять свои полномочия без контроля негласного административного ресурса. Но вышеописанные процедуры по получению доступа к негласному административному ресурсу неизбежно влекут за собой латентную коррупцию в правоприменительной практике, как неотъемлемый атрибут публичной власти в существующей сегодня в России системе государственного и муниципального управления.

Согласно предлагаемой нами концепции государственного управления данный общий алгоритм ручного управления кадрами должен быть уничтожен во всей системе органов государственной власти. В результате в своей деятельности все государственные органы всех ветвей власти являются самостоятельными и руководствуются в своей деятельности в рамках своих полномочий только законодательством. То же самое касается всех государственных служащих, продвижение которых по службе зависит не от отношений с начальством, а от профессиональной способности выполнять свои должностные обязанности в соответствии с требованиями законодательства. Распределение полномочий государственных органов и должностных лиц происходит таким образом, чтобы наиболее эффективно обеспечить достижение целей и соблюдение принципов государственного управления. За эффективность распределения этих полномочий соответствующие должностные лица несут персональную ответственность.

В свете вышеизложенного разделение государственной власти в Российской Федерации согласно нашей концепции государственного управления происходит на всех уровнях и не ограничивается только разделением на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.

Дата добавления: 2015-04-29