ВВЕДЕНИЕ 1 страница. Управление общественными делами на разных уровнях организации общества (федеральном, региональном, местном) имеет много особенностей

Управление общественными делами на разных уровнях организации общества (федеральном, региональном, местном) имеет много особенностей, без учета которых нельзя квалифицированно и рационально организовывать управление.

Необходимо совершенствование новой системы управления на всех уровнях на основе целостного и системного подходов. Осуществляемая сегодня децентрализация в управлении требует, с одной стороны, четкого соблюдения принципа «проблема решается там, где она возникает», с другой — появляется острая необходимость последовательной координации усилий всех субъектов управления, действующих на разных уровнях в интересах одной генеральной цели, хотя и разными средствами.

Поэтому вопрос согласования усилий разных субъектов управления, координации и объединения их деятельности — один из главных в управлении, от правильного решения которого во многом зависит судьба России.

Сегодня задачи, стоящие перед управлением общественными делами, далеки от решения. В последнее время Президент России В. В. Путин принимает ряд серьезных мер в этом направлении. Выход из положения видится в том, чтобы четко разобраться с функциями управления на разных уровнях, определить их специфику и зоны взаимодействия с одной целью — повышение качества жизни граждан. В решении этих вопросов все важно: и федеральное управление, и региональное, но особое значение приобретает местное, или муниципальное управление, которое пока только складывается. Сущность и функции его размыты, хотя именно в местных сообществах реализуются коренные потребности людей, здесь возникает и решается до 70% всех тех проблем, которые непосредственно волнуют каждого.

Между тем развитие местных сообществ, где и развивается муниципальное управление, идет медленно. Сегодня в этой сфере возникает немало вопросов. Почему, например, при наделении муниципальных образований большими правами активность местного населения не возрастает, а падает? Почему одни муниципальные образования развиваются или делают ставку на развитие, а другие влачат жалкое существование?

Сегодня в России насчитывается свыше 14 тысяч муниципальных образований, и из них лишь немногие являются донорами, а остальные, дотационные, не сводят концы с концами, хотя располагают большими резервами и ресурсами, необходимыми для существенного обновления, а не стагнации. Видимо, ответить на поставленные вопросы невозможно, не поняв сущность субъекта и объекта муниципального управления, муниципальных образований, их ресурсной базы, имеющихся у них прав и полномочий и тех управленческих возможностей, которыми они сегодня слабо пользуются, чтобы рационально реализовать свой потенциал в интересах своих граждан и России в целом. Нет богатой России без богатой провинции, города, района, поселка.

Если жизненные силы местных сообществ не реализуются, потенциалы их заморожены, а население не проявляет самодеятельности и активности, тогда нет источника развития общества, нет надежды на его полное возрождение.

Поэтому вопросы местной экономики, социального обустройства граждан, их личной безопасности, здоровья, социального самочувствия и культуры, науки и образования на этом уровне организации общества приобретают особую актуальность и требуют управленческого решения. Потребность эта сегодня начинает осознаваться: формируются отрасли муниципальной науки (муниципальное право, муниципальное хозяйство, муниципальная собственность и др.).

Появилась даже специальность, утвержденная министерством в качестве профильной, для получения высшего образования — «Государственное и муниципальное управление». Однако совершенно очевидно, что объединить в одном системном взаимодействии разные виды ресурсов местного сообщества (природные, экономические, социальные, интеллектуальные, кадровые и т. п.) только муниципальное право или муниципальная экономика не могут. Это под силу лишь муниципальному управлению, которое превращается в самостоятельную отрасль научного знания. Понять его сущность, выявить основные законы и принципы, на которых основано это знание, — главная задача этого учебника.

Сегодня рождаются самостоятельные отрасли научного знания: муниципальная наука, региональная наука, но нет у них цементирующего остова — управленческого, который имеет богатую историю в практике управления отдельными сферами жизни на этих уровнях: муниципальным и региональным хозяйством, муниципальной и региональной собственностью, социальной инфраструктурой, экологией и т. п. Обобщение мирового и отечественного опыта в этой сфере в полной мере мы оставляем другим исследователям, которые интересуются этими вопросами. Сосредоточим внимание на раскрытии сущности муниципального управления, его законах и принципах, без чего нет науки. Начало нового знания всегда предполагает особое внимание к теории и методологии вопроса. Поэтому в учебном пособии преимущественно решаются эти вопросы, а также рассматриваются те частные методы управления, которые используются в муниципальном управлении.

Муниципальное образование — сложная социальная система, которая обладает огромным потенциалом саморазвития, саморегулирования, а внешнее управленческое воздействие без опоры на эти факторы, как правило, малоэффективно или ведет к подавлению жизненных сил местного сообщества. Поэтому поиск рационального сочетания механизмов управления и самоуправления — важный аспект данного учебного пособия.

Созданы учебники по общим проблемам социального управления, по государственному и региональному управлению, но важнейшие ячейки общества - муниципальные сообщества, значение которых возрастает, и будет возрастать, — пока остаются без современного организационно-управленческого и методического обеспечения. Решать эту проблему тем более необходимо потому, что управление общественными делами немыслимо только как «верхний» процесс. Единство федерального, регионального и местного управления достигается при одном условии: воздействие центра гармонизировано с системой управления в регионах и на местах и как единый процесс целенаправленного влияния стимулирует пробуждение самодеятельности и самоуправляемости мест, где живут и работают люди, реализуются их важнейшие потребности, обеспечивается достойное качество жизни.

Предлагаемое вниманию читателей учебное пособие соответствует требованиям подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления. Его основная цель — обобщить достижения мировой и отечественной науки и практики в области муниципального управления, оказать помощь студентам, слушателям, аспирантам, молодым ученым, руководителям муниципальных образований в освоении одного из самых сложных видов социального управления — муниципального.

В подготовке учебного пособия приняли участие ученые разных кафедр Российской академии Государственной службы при Президенте Российской Федерации, Кубанского госуниверситета, кафедры государственного и муниципального управления, Белгородского госуниверситета и также главы администраций ряда муниципальных образований (Одинцово, Лотошино, поселок Московский - Московская область, Губкин и Губкинский район — Белгородская область), где с помощью науки получены хорошие результаты в социально-экономическом и культурном развитии территорий, внедряются инновационные технологии муниципального управления, работает методология развития, а не стагнации местных сообществ, складывается бесценный опыт возрождения «малой Родины», который со временем может стать достоянием многих.

Авторский коллектив обращается к главам администраций муниципальных образований, лидерам местного самоуправления, ученым с просьбой сформулировать свои предложения по дальнейшему совершенствованию учебного пособия, рассказать о накопленном интересном опыте в области решения местных проблем. Все заслуживающее внимания будет изучено и найдет отражение в журнале «Муниципальный мир», а также в следующем издании данного учебного пособия, процесс создания которого, мы надеемся, не закончится первым изданием.

РАЗДЕЛ I. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Правильное определение

предмета науки есть одновременно

и фактор, и показатель ее успехов.

И. Кант

Глава 1. Местное сообщество как объект муниципального управления 1

[1 Содержание понятия «местное сообщество» излагается по учебнику Филиппова Ю.В., Авдеевой Т.Т. Основы развития местного хозяйства. - М., 2000, Тема 2.]

Слово сообщество (community) и в западной литературе имеет много значений. Обычно сообщество связывают с местом проживания (микрорайон, деревня), группами населения со сходными характеристиками (сельские жители или пожилые люди) или общим интересом, объединяющим людей (свобода вероисповедания, положение женщин). Для сообщества характерны социальные отношения, отмеченные тесными личными связями, эмоциональной глубиной, продолжительностью во времени.

Население местного сообщества (общность людей — историческая, культурная, соседская) — не просто люди, живущие на одной территории, в пределах определенных границ, но и важнейшая социальная общность людей, способная как субъект управления на основе совместных ценностей (сопричастности к «малой Родине» и ответственности перед обществом и т. п.) преобразовать местное хозяйство, качество услуг, местное производство в соответствии со своими интересами, постоянно улучшая качество жизни.

Пожалуй, в сознании большинства россиян слово «комьюнити» чаще ассоциируется с понятиями «община», «коммуна». Действительно, слово «комьюнити», как и «община», может означать «социально-психологическую общность или стремление к ней». Однако термины «комьюнити» и «община» не совпадают, пересекаются по содержанию лишь частично.

Рис. 1. Местное сообщество как предмет исследования:

различение понятий

Поэтому их синонимическое употребление, с неизбежностью условное, подразумевает некоторое общее для них понятийное ядро, указывающее прежде всего на специфичность социальных связей микроуровня, уровня малой группы, т. е. на определяющую роль первичных неформальных контактов, отношений «лицом к лицу». Именно этого вида связи составляют сущность организмов общинного типа1 [1 Грунт З.А. Коммунитаризм и изменение в системе ценностей американского общества // Рабочий класс и современный мир. 1989. № 5. С. 147.].

Однако наряду с термином «местное сообщество» широко применяются и такие понятия, как мировое сообщество, реже — национальное сообщество. В этом ряду критерием различения являются размеры сообщества. Вместе с тем, важнее обратить внимание на уровень отношений между людьми в рамках этих сообществ. Например, когда посол вручает верительную грамоту или ноту протеста главе другого государства, они общаются друг с другом как представители своих стран и говорят «от имени и по поручению». Иное дело, когда ушедший от дел престарелый посол решает вопрос, какому стоматологу доверить лечение своего зуба. В этом случае разговор идет между конкретными людьми, «лицом к лицу» (рис.1)

Границы общения

Личные отношения, не Отношения

ограниченные по месту, но соседства, ограниченные

ограниченные рамками определенной территорией,

определенного интереса: многообразные интересы

совместного проживания

круг друзей

семья, родственники

члены профсоюза

братья по вере

филателисты

любители пива

Рис. 2. Местное сообщество как предмет исследования:

различение понятий

Достаточно ли этих характеристик, чтобы ответить на вопрос: какое сообщество мы называем местным? Указывает ли определение «местное» только на небольшие размеры сообщества и уровень отношений между людьми или дело не только в этом?

Социологи различают два типа сообществ.

Первый тип — сообщество интересов, которое определяется личными отношениями в рамках круга друзей и родственников, профессиональных ассоциаций, объединений по общим интересам (религиозные организации, объединения филателистов или любителей пива и т. п.). Второй тип — сообщество места, определяемое отношениями соседства, обычно ограниченными определенной территорией (рис. 2). Во времена, когда отсутствовали современная транспортная система и, тем более, коммуникационные технологии, эти типы сообществ представляли единое целое: люди жили, работали, устанавливали социальные связи в географически ограниченном пространстве.

Относительная однородность сообщества, взаимозависимость, ограниченный пространственно круг личных связей были характерными чертами аграрного общества.

Процессы индустриализации и урбанизации изменили облик общества. Сложилась ситуация, когда место проживания человека (сообщество места) и круг его интересов (сообщество интересов) далеко не всегда совпадают.

Информатизация общества привела к возможности установления прочных контактов даже между лично незнакомыми людьми, разделенными тысячами километров, государственными границами, но связанными каким-либо общим делом или увлечением.

Таким образом, в концепциях развития местного сообщества большинство определений содержит ссылку на географический район (территорию), общность и социальное взаимодействие. Термин «местное сообщество», по определению Рона Шеффера и других современных американских авторов, обозначает группу людей в природной окружающей среде с географическими, политическими и социальными границами и достаточно развитым общением друг с другом. Это общение может быть не всегда активным, но оно должно быть явным. Люди или группы взаимодействуют на определенной территории для достижения совместных целей.

Понятие «местное сообщество» — исходное в объяснении проблем муниципального управления. Оно определяет, кто является главным действующим субъектом в выборе направлений развития и что является критерием оценки развития. В советский период произошло так, что цель (улучшение условий жизни) и средства (развитие производства) как бы поменялись местами. Рост производства превратился в самоцель, а провозглашаемые цели — улучшение условий жизни, рост доходов, благоустройство — отодвинулись на второй план. В реальности изменения, несущие улучшение условий жизни, далеко не всегда находятся в сфере производства. Это могут быть изменения организационного характера, например создание ассоциаций предпринимателей, экспортеров или информационных центров, которые способствуют принятию более эффективных управленческих решений как органами местного самоуправления, так и предпринимателями.

Пока термин «местное сообщество» не получил широкого

Демография Границы

- общие нормы - членство (свой,

история - географические поведения чужой)

этнография - исторические - общее правительство - влияние

культура - административные - одни (самореализация)

- экономические общественные - интегрированность

- информационные услуги (разделяемые

- одни организации ценности)

- взаимосвязь в - эмоциональная

экономической связь

деятельности

Рис. 3. Четыре признака местного сообщества

распространения в России ни в теоретических исследованиях, ни на практике. В правовых и законодательных актах, например, в законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 [1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, № 17.], используется термин «муниципальное образование». Однако статус муниципального образования могут иметь не все местные сообщества. Например, район в составе города, или сельская администрация, или даже отдельная станица, или хутор в составе сельского района далеко не всегда являются муниципальным образованием. Поэтому понятие «местного сообщества» несравненно шире, чем юридическое определение «муниципальное образование».

По своему содержанию местное сообщество характеризуется по совокупности признаков. Характеристики местного сообщества в зависимости от избранного подхода могут быть самые разнообразные: экологические, экономические, этнографические, социологические и т. д.

Несмотря на различие в трактовках, большинство ученых признает наличие четырех основных признаков сообщества (рис.3):

1. Население / общность людей (историческая, культурная, соседская и т. д.).

2. Место (территория), пространство в пределах определенных границ (географических, административных, экономических, информационных и т. д.).

3. Социальное взаимодействие (соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общее правительство, общественные услуги, организации, взаимосвязь в производственной деятельности и т. д.).

4. Чувство сообщества / психологическая идентификация с сообществом (общность ценностей, чувство принадлежности, чувство сопричастности к событиям в обществе, чувство ответственности перед сообществом и т. д.).

Население — важнейшая характеристика местного сообщества. При описании местного сообщества важно принять во внимание как демографические характеристики населения, так и характеристики его образа жизни с национальными, культурными, историческими особенностями и традициями1 [1 Блестящим примером этнографического описания местных сообществ — «жилых местностей» в старой Руси является труд известнейшего русского ученого историографа Николая Ивановича Костомарова (1817-1885) «Домашняя жизнь и нравы великорусского народа» (М., 1993), в котором он описывает, говоря современным языком, особенности различных типов местных сообществ, характерных для Руси XVI-XVII вв. «Жилые местности в старой Руси были: город, пригород, посад, слобода, погост, село, сельцо, деревня, починок». Одна из глав посвящена описанию привычного распорядка дня, обычных занятий человека «от вставания от сна» и до вечера. Она носит название «Образ домашней жизни» и представляет немалый интерес для современного человека колоритным описанием вековых традиций, любимых и сохраняемых по сей день: «Русские ходили в баню очень часто; она была первой потребностью в домашней жизни как для чистоплотности, так и для какого-то наслаждения. Баня была самым главным лекарством от всяких болезней: коль скоро русский почувствует себя нездоровым, тотчас выпьет водки с чесноком или перцем, закусит луком и идет в баню париться.].

Деятельность и взаимоотношения людей разнообразны. Они имеют пространственное и временное измерение. Существуют различные границы взаимодействия, а значит, и границы местного сообщества. В течение дня жителю города или сельской местности необходимо добраться на работу, вернуться домой, приобрести необходимые товары, получить различного рода услуги, разрешить проблемы делового и личного характера. Сами потребности влияют на границы общения. Отсюда множественность критериев определения границ местного сообщества.

Этими исследованиями занимаются представители экологического направления, а также экономисты, юристы и географы. И это понятно. Альтернативные подходы к изучению местного сообщества выдвигают на первый план различные способы определения его границ. В связи с этим возникло даже отдельное понятие — функциональное подсообщество. Независимо от подхода общие интересы и заботы определяют границы местного сообщества, и они генерируют ряд функциональных местных подсообществ. Функциональное подсообщество находится в пределах границ более крупного местного сообщества и определяется отдельной проблемой или функцией.

Примерами функционального подсообщества могут быть ареал торговли и ареал трудовых ресурсов. Под ареалом торговли понимается территория, жители которой покупают существенную часть товаров, произведенных в местном сообществе. По аналогии с ареалом торговли географическое пространство, которое может во многих случаях выходить за пределы административных границ территории и с которого местное сообщество привлекает рабочую силу, можно назвать ареалом трудовых ресурсов местного сообщества. Таким образом, экономические границы местного сообщества в значительной степени определяются этими двумя «функциональными подсообществами» — ареалом торговли и ареалом трудовых ресурсов.

С точки зрения компетенции местного правительства, сообщество имеет одни границы, с точки зрения природной среды, — другие. Муниципальные пределы деревни характеризуют один ряд политических границ, район, в котором находится эта деревня, представляет другой вид границ. Границы посещаемости школы, или границы школьного округа, также определяют местное сообщество. Бассейн реки, или водосборный бассейн, или даже воздушный бассейн образуют границу местного сообщества, основанного на интересах охраны качества природной среды.

В ряде стран существует районирование территорий с точки зрения информационного охвата. Например, в ФРГ в рамках административных районов выделяют территории:

а) обслуживания телефонными станциями, для которых издаются справочники с указанием номеров телефонов, адресов предприятий, организаций, алфавитные справочники населения;

б) распространения местных газет;

в) обслуживания сберегательных банков;

г) обслуживания промышленно-торговых, ремесленных и сельскохозяйственных палат;

д) обслуживания региональных подразделений предпринимательских ассоциаций и профессиональных союзов;

е) обслуживания регионального учреждения страхования на случай безработицы и по трудоустройству;

ж) правительственных округов (которые создаются по желанию местных крайсов и городов для информационной компактности региона) — аналогов органов местного самоуправления.

Местное сообщество можно также определить на основе источника услуг, которые получают все члены данного сообщества. Например, можно отнести к категории местного сообщества

всех жителей, получающих медицинскую помощь в одном медицинском учреждении, независимо от того, в каком административном округе они проживают.

Таким образом, любое определение границ местного сообщества должно учитывать те связи или общие интересы, которые представляют наибольшее значение для изучаемого вопроса. Независимо от того, общие или специальные критерии используются для определения границ местного сообщества, какое-то число жителей всегда будет исключено из группы с общим интересом. Так, люди, имеющие личный транспорт, будут меньше обеспокоены доставкой детей в отдаленные школы в сельской местности.

Существующие в настоящее время подходы к трактовке сущности местного сообщества и определению его границ на основе разнообразных критериев, вытекающих из понимания общих потребностей и интересов людей, не так уж и новы. В работе российского классика муниципальной теории Л.А. Велихова встречаем рассуждения о множественности границ городского хозяйства: «Признак территориальной ограниченности нужно понимать с определенной долей условности, так как границ может быть несколько, а с быстрым развитием экономики городов, сел они могут меняться»1 [1 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1928. С. 124.]. Он выделяет несколько критериев определения границ местного хозяйства, которые нельзя не учитывать:

а) внутренняя граница (в городе, например, «внутреннее кольцо» отделяет город от пригородов, предместий; в сельской местности это разделение менее заметно или не существует);

б) селитебная черта отделяет заселенную часть территории города, села от парковых или лесных зон, сельскохозяйственных или пустующих земель и т. п.;

в) муниципальная черта, объединяющая город, район как юридическое лицо с его земельной собственностью и вообще всю местность, подведомственную муниципалитету или местной администрации (к сожалению, этот критерий в рамках существующих

правовых норм неприменим к территориям сельских администраций, полномочия которых сведены к минимуму);

г) административная граница города, района, территории сельской администрации;

д) экономическая граница, которая охватывает не только, например, город с его пригородами или село, деревню вместе с ближайшими хуторами, но и городки, поселения, хутора, наконец, группы домов, официально не присоединенных к городу или деревне, но экономически тяготеющих к ним, составляющих в сущности единый организм.

Не учитывая все эти границы, которые формально не всегда признаются, можно прийти к самым противоречивым выводам о населении той или иной местности, границах его хозяйственной жизни, сферах деятельности, об источниках доходов семей, проживающих в этой местности.

Важнейшей характеристикой местного сообщества является психологическое чувство сообщества, чувство соседства, так как степень развитости этого чувства решающим образом влияет на интегрированность и жизнедеятельность сообщества, его возможность решать важные для людей проблемы. Осуществимость таких личных потребностей, как потребность в общении, разнообразии жизни, ощущение своей полезности и заботы со стороны окружающих, — чрезмерно важный компонент в жизни человека. Можно сказать, что чувство сообщества оказывает воздействие на психологический климат в нем и благополучие его членов. По наблюдению психологов, люди с развитым чувством сообщества, как правило, более счастливы, спокойны, уверены в своих силах. Поэтому в программах развития местных сообществ, в том числе экономических, специалисты по развитию уделяют большое внимание укреплению или возрождению психологического чувства сообщества, которое подрывается современными условиями жизни, особенно в обществе информационного типа.

Исследователи называют четыре фактора, или составляющих, чувства сообщества.

Первая составляющая чувства сообщества — членство, или чувство принадлежности и эмоциональной безопасности. Это

чувство предполагает признание определенных границ, которые помогают отличить «своего» от «чужака». Такими границами могут являться физические объекты, например реки или дороги. Границы могут определяться признанной системой символов — названием местности, архитектурным стилем, близостью к каким-либо ориентирам.

Вторая составляющая — влияние, т. е. возможность ощущать себя свободным, испытывая при этом чувство слитности с сообществом и приверженности его ценностям и интересам.

По наблюдениям социологов, людей больше привлекают сообщества, на жизнь которых они могут повлиять, что проще сделать в масштабах местного сообщества. Местные общественные организации могут успешно выступать в качестве «посредников» между местными сообществами и более крупными общностями, например федеральным правительством или правительством субъекта Федерации.

Здесь уместно обратить внимание на различие между двумя терминами: «посредник» (в демократическом обществе) и «приводные ремни» (в тоталитарном государстве). Это различие не только лингвистическое, но и социальное. В первом случае речь идет о влиянии прежде всего «снизу вверх», влиянии гибком, результатом которого в случае успеха является достижение согласия между «низами» и «верхами». Во втором случае речь идет о жесткой передаче социального действия «сверху вниз».

Третья составляющая — интегрированность и осуществимость личных желаний человека, т. е. чувство единения с другими людьми, основывающееся на ценностях, которые соответствуют интересам как сообщества, так и индивида. Это связано с позитивной поддержкой поведения индивида, статусом члена сообщества, оценкой его успехов и способностей.

Четвертая составляющая — разделенная эмоциональная связь, т. е. ощущение общности судеб, включая степень и характер взаимодействия членов сообщества. Социологи утверждают, что развитость эмоциональных связей можно определить самым простым способом — по количеству людей, которые могут назвать имена своих соседей.

Чувство сообщества оказывает существенное влияние на политическую, экономическую и другие стороны жизни его членов.

Чем безопаснее и спокойнее чувствуют себя люди в месте проживания, тем большую готовность к сотрудничеству они проявляют. Это чувство отражается даже и на объеме потребления товаров и услуг местного происхождения.

Итак, категории «местное сообщество» и «муниципальное образование» имеют много общего, но и значительно отличаются друг от друга1 [1 Категории «местное сообщество» (сокращенно МС) и «муниципальное образование» (сокращенно МО) близки и взаимосвязаны: первая больше социологическая, вторая — юридическая.].

Что касается понятия «муниципальное образование», то оно введено в правовой оборот Гражданским кодексом Российской Федерации, принятым Государственной Думой 21 октября 1994 года.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование — это «городское, сельское поселение, часть поселения, иная населенная территория... в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

В вопросах государственного устройства законодательство выступает ведущим системообразующим фактором. На том этапе, когда принимался Федеральный закон «Об общих принципах», законодателем не было оценено по достоинству понятие «местное сообщество», определяющее субъект особого свойства (по системообразующему признаку), в отличие от понятия с размытыми границами «население».

Итак, на территории России было положено начало формированию новых территориальных социально-экономических целостностей под названием муниципальные образования, население которых получило право на местное самоуправление.

Конституция России установила два основных принципа формирования территориальной основы местного самоуправления: поселенческий и территориальный.

Дата добавления: 2015-04-29