ВВЕДЕНИЕ 3 страница. Словом, без разностороннего использования всех имеющихся ресурсов местного сообщества: экономических

Словом, без разностороннего использования всех имеющихся ресурсов местного сообщества: экономических, социальных, управленческих, жизненных сил человека, его духовно-творческих возможностей, а не только природных — сегодня не может быть устойчивого развития территории. Поэтому утверждение инновационной методологии управления — устойчивого развития территории неразрывно связано с формированием ноосферного мировоззрения и соответствующих духовно-культурных ценностей. В этом смысле важно понять, что местное сообщество — это не только территориально-хозяйственное объединение, но и историческая, культурная, соседская общность, способная как субъект управления на основе совместных ценностей (сопричастности к «малой Родине», ответственности перед сообществом) преобразовать местное хозяйство, улучшить природно-климатические условия проживания в соответствии с интересами своих граждан, постоянно изменяя качество их жизни в лучшую сторону. Не осмыслив того, что на территории складываются корпоративные интересы граждан, социальные и духовные связи, особый тип социальной организации, закрепляемый историческим опытом, традициями, духовным складом, ничего нельзя понять и в системе муниципального управления. Исследования показывают, что чем выше качество социального климата в местном сообществе, уровень духовности, развитость традиций, тем полнее проявляются источники его саморазвития, его возможностей как субъекта управления.

Повышению субъективности местного сообщества способствует социальное просвещение, которое побуждает к позитивным преобразованиям в сообществе, усиливая критическое осознание общих проблем. Эта управленческая стратегия базируется на допущении, что люди способны к сотрудничеству, но порой избегают его, так как у них отсутствуют сознательность, компетенция или уверенность.

Социальное просвещение может реализовываться в небольших коллективах: именно так поступал в Бразилии Паоло Фрейр, собирая малые группы в скваттерских поселениях для «воспитания критического сознания». В этих группах обсуждались вопросы повседневной жизни, формировались планы решения текущих проблем с помощью обращений в соответствующие инстанции. Цель таких обсуждений — преобразовать пассивное, конформистское сознание граждан в активное.

Последнее может принимать различные формы: кампании, проводимые от имени сообщества; участие в исследованиях; создание школ; прямое участие в жизни общества, что должно поощряться государством на уровне разработки долгосрочной стратегии развития местных сообществ. Подчеркнем особо, стратегическое управление в местном сообществе — основной механизм развития его субъективности, целостного развития и рационального использования местных ресурсов.

Беда нашего управления (федерального, регионального и местного) состоит в том, что оно работает на «коротких программах», прагматических установках, «суете», без выделения приоритетов, выявления перспективных ресурсов развития и поэтапных мер решения постоянно возникающих проблем. Многие наши беды — результат кризиса управления, лишенного современного стратегического мышления, концептуальных проработок. Наше отставание в области управления гораздо больше, чем в научно-технической сфере.

Нашему федеральному, региональному и муниципальному управлению давно следовало бы позаимствовать тот опыт, который накоплен в других странах. Например, Конгрессом Соединенных Штатов сто третьего созыва в 1993 г. был принят Закон «О деятельности правительства и ее результатах», предусматривающий введение стратегического планирования в число важнейших критериев оценки работы федерального правительства и достижения коренных целей развития.

В ходе слушания в Конгрессе США отмечалось, что неэкономичность и неэффективность федеральных программ, подрывающих доверие американского народа к правительству и ослабляющих способность федеральных органов власти удовлетворять жизненно важные потребности общества, обусловлены недостатками в области стратегического планирования.

Конгресс Соединенных Штатов внес изменения в законодательство США, где появился новый параграф — стратегические планы, который предусматривал весь механизм стратегического контроля Конгресса США за деятельностью правительства.

Стратегический план в США охватывает период не менее 5 лет. Он включает в себя общие цели и задачи (в том числе и связанные с итогами, исполнением основных функций различными ведомствами в соответствии с определенными стратегическими целями и задачами); описание системы оценки программ, используемой при установлении или пересмотре общих целей, задач и т. п. Давно разработаны и реализуются в странах Запада стратегии территориального развития, которые направлены на максимальное использование местных факторов: природно-географических, социально-экономических, культурно-исторических, национально-этнических, демографических и т. п.

Российские ученые выделяют четыре уровня исследования и реализации территориальной стратегии:

общегосударственный — стратегия территориального развития России в целом;

межрегиональный — стратегия решения крупных межрегиональных проблем (Север, Большая Волга и т. п.);

региональный - относящийся к компактным экономическим районам (типа Центрально-Черноземного), отдельным

регионам в рамках экономических районов (например, север Западной Сибири, юг Дальневосточного экономического района) и субъектам Федерации;

внутрирегиональный, в том числе муниципальный.

На общероссийском уровне стратегия должна быть направлена, с одной стороны, на обеспечение оптимальной специализации регионов в интересах национальной экономики, а с другой — на сохранение экономической целостности страны, сглаживание противоречий между центром и регионами и между группами регионов.

На межрегиональном уровне стратегия должна определять приоритетные проблемы территориального развития и возможные последствия для различных групп субъектов Федерации при различных вариантах решения межрегиональных проблем, а также наиболее целесообразные коллективные действия, способствующие либо снижению потерь в результате воздействия процессов природного характера (например, подъем уровня Каспийского моря), либо получению дополнительного эффекта.

На региональном уровне стратегия должна предусматривать стабилизацию социально-экономического положения и усиление комплексного развития хозяйства регионов на базе максимального использования имеющихся ресурсов и предпосылок, создания полюсов роста и формирования собственной дееспособной экономической базы.

На внутрирегиональном уровне новая стратегия связана с формированием финансово-экономической базы городов и муниципальных образований, достаточной для поддержания и развития социальной инфраструктуры и бюджетного обеспечения сферы обслуживания и неработающего населения1 [1 См.: Системные проблемы России. Путь в XXI век. М., 1999. С. 640-643 и др.]

.

Соглашаясь в принципе с такой трактовкой территориальных стратегий, считаем, что на уровне местного сообщества особое значение приобретает стратегия создания и проектирования социальной организации, чему уделяется огромное внимание в японской практике муниципального управления.

Чем и как занимается организация, зависит от решений, определяющих ее цели, задачи, средства их достижения и характер деятельности. Это — важнейшие стратегические решения, которые определяют результаты, успехи и жизнеспособность организации. Процесс их принятия и осуществления называется стратегическим управлением. Принятие стратегического решения означает выбор одной или нескольких альтернатив из множества возможных вариантов. Процесс стратегического осуществления такого выбора говорит о том, что нужно обеспечить организации именно такие структуры, процессы и культуру взаимоотношений, которые помогут провести курс, определяемый стратегическими решениями руководителей. При принятии решений и их осуществлении необходимо планировать, намечая конкретные задачи деятельности в данных условиях на определенный срок.

В основе стратегического управления могут лежать разные подходы: рациональные с применением формализованных методов, ассоциируемых со стратегическим (перспективным, долгосрочным) планированием; опирающиеся на неформализованные методы и разработанные специально только для данной конкретной ситуации.

В быстро меняющихся и трудно предсказуемых условиях небольшие организации, реагируя на ситуацию, скорее всего выберут последний подход. А крупные организации, которым нужно проявлять дальновидность и заранее позаботиться о будущем (потому что от заявки до инвестиций у них проходит много времени и отсутствие планирования может дорого им обойтись), скорее всего изберут системный рациональный подход муниципального управления.

Его модель такова:

Рассмотрение задачи.

Обозначение целей деятельности и ценностей организации.

Обозначение альтернативных программ или возможных вариантов и их оценка в свете целей деятельности организации.

Расчет затрат по каждому из возможных вариантов.

Принятие стратегического (на длительную перспективу) решения.

Составление планов и подготовка бюджетов для осуществления стратегии.

Наблюдение и контроль (управление, регулирование, проверка).

Исследовательские статистические службы организаций предоставляют информацию министерствам и прочим правительственным органам, в каждом из которых есть собственные статистические отделы. На основе этой информации составляются прогнозы, планы и оценки на перспективу. Однако опыт показал, что статистические службы не всегда предоставляют информацию в такой форме, чтобы ее можно было немедленно использовать.

При преодолении неопределенности ценностей руководители независимо от того, принимают они стратегические решения или нет, должны знать, к достижению каких целей нужно стремиться. Их должны информировать те, на кого возложена ответственность за определение целей деятельности организации. Они информируют руководителей органов, находящихся в сфере их компетенции, о том, к реализации каких ценностей те должны стремиться и какие цели преследовать.

При всей сложности этого процесса, связанного с изменением политического курса, его колебаниями, тем не менее в последние годы от организаций требуются разработки официального документа-заявления о возложенной на них миссии, где указывались бы цели, говорилось бы о методике оценки этих целей, а также предусматривались бы средства возмещения вреда или взыскания в тех случаях, когда цели не достигнуты и пользователям услуг нанесен ущерб.

Таков мировой опыт решения управленческих проблем на уровне конкретных организаций, которого явно недостает России.

Весьма редко бывает, чтобы отдельная организация самостоятельно обладала бы всеми средствами достижения своих целей и обеспечила осуществление намеченного курса в различных областях. Скорее всего, для осуществления стратегических планов необходимо сотрудничество разных структур, частных фирм и других различных организаций. Такими посредниками могут быть отдельные люди или целые организации, прежде всего научные. Они налаживают обмен информацией между действующими лицами, участвующими в принятии решений, помогают выработать общий подход к проблемам, с которыми нужно справиться. Накопленный опыт позволяет сделать ряд выводов. Первый состоит в том, что нельзя планировать или активно руководить всем и всегда. Вместо этого нужно использовать такой подход, когда избираются ключевые проблемы, а планирующие органы и руководители занимаются разработкой именно этих, самых острых и важных в данное время проблем, стремясь свести неизвестность вокруг них к минимуму. Из этого следует, что существующий стратегический план не является непреложным, потому что завтра же могут появиться новые главные проблемы, которыми следует заняться. Поэтому пересмотр ежегодных бизнес-планов проводится довольно часто. Важно, чтобы он не приобрел характер спонтанного. Второй вывод, к которому пришли специалисты, заключается в том, что процесс не менее важен, чем итог, или, иначе говоря, планирование важнее, чем планы. Третий вывод заключается в том, что стратегическое управление — это повторяющиеся по спирали круги постижения и коллективного обучения. Необходимо помнить о конечных целях, но мы идем к ним через ряд периодов — циклов обучения, а не просто по прямой через ряд промежуточных этапов.

Таким образом, задача стратегического управления — не только выработка окончательного курса, в том числе и для местных сообществ, но и в процессе сведения к минимуму неопределенности попытка создать ряд документов, которыми могут руководствоваться организации в повседневном процессе принятия решений. И плюс к этому — процесс коллективной учебы на прошлом опыте организации с учетом того, чего требует среда. Разработка и исполнение всего этого требуют создания организаций, специализирующихся на планирующей или аналитической деятельности.

Предпосылки для этого следующие:

изменяются отношения местных администраций с населением — из простых проводников политики государства они становятся органами, ответственными за социальное обустройство местных жителей;

возникает необходимость строительства новой системы отношений местной власти с производителями товаров и услуг, которые в большей своей части представлены нарождающимися предпринимательскими структурами;

в связи с этими изменениями усиливается роль и меняется характер управленческой деятельности местных властей.

Конечно, важным результатом первого этапа становления муниципального управления в современной России стало более полное осознание роли местной общины в системе российской государственности: сильное местное сообщество — основа сильного государства. Политические, социальные, экономические интересы граждан связаны с интересами государства, прежде всего через групповые интересы жителей одного города, села, района, реализуемые посредством самоуправления. Сегодня, когда столь сильно стремление отдельных регионов к обособлению, именно местное самоуправление может стать носителем консолидации усилий человека, местной общины, государственной власти федерального и регионального уровней, направленных на возрождение жизненных сил каждого, создание благоприятного экономического, социального, экологического, духовного жизненного пространства для большинства населения страны.

Это позволит снять с органов государственного управления огромный груз повседневных забот и дать им возможность сосредоточиться на главных ключевых проблемах государственного строительства. Однако на пути всеобщего развития самодеятельности населения возникает немало экономических, финансовых, социальных и управленческих преград и барьеров. Многое зависит от повышения правового статуса местного сообщества и развертывания его подлинной природы — местного самоуправления.

Исследование показало, что в России с большим трудом пробивает дорогу глобальная тенденция — становление сообщества в виде различных гражданских образований, прежде всего местных сообществ, рассчитывающих на свои собственные ресурсы, жизненные силы, внутренний творческий потенциал каждой личности.

Становится все более очевидным, что недостаток управленческой

инновационной культуры местного сообщества — одна из основных причин трудностей, испытываемых местным населением. Это проявляется, прежде всего, в низком профессионализме, а нередко и в консерватизме местного руководства, в отсутствии новых идей, выверенных стратегий развития, что порождает пассивность и иждивенчество социального сознания. Если организационно-инновационный фактор игнорируется, то правовые, материальные меры вряд ли приведут к заметному улучшению муниципального управления. Опыт таких стран, как Финляндия, Германия, Япония, убедительно свидетельствует, что оздоровление управленческой ситуации в стране в целом, качество использования управленческого ресурса начинается с инноваций на местном уровне, которые обычно инициируются центром.

Какие же параметры инновационной культуры и поведения муниципального образования являются залогом устойчивого социально-экономического саморазвития территории?

Во-первых, это определение стратегии изменений, ориентированной на приоритетные цели и задачи. Главное здесь — убедить людей в том, что сопротивление назревшим переменам, социальное иждивенчество, консерватизм не оправдывают себя.

Во-вторых, это политика поддержки и поощрения творческой активности населения, депутатов, муниципальных служащих, хозяйственных руководителей, малых предпринимателей. Необходима хорошо отлаженная, работающая система сбора, изучения и реализации предложений по перспективным и текущим изменениям. Должна быть создана такая социальная атмосфера, в которой люди были бы уверены, что все их конструктивные инициативы, предложения, запросы будут серьезно и заинтересованно рассмотрены местными органами власти и приняты к исполнению другими субъектами муниципального управления. Если же по каким-либо причинам они отклоняются, то следует аргументирование разъяснить возможные альтернативы решения того или иного вопроса. Четкая обратная связь, технология ее осуществления являются необходимыми элементами инновационной культуры, оптимизации всей системы местного управления.

В-третьих, необходима система гласности, поощрения, стимулирования творческой инициативы населения, обеспечивающая использование мотивационного, соревновательного, образовательного, инновационного, духовно-нравственного, социально-психологического и других видов социальных ресурсов. В совокупности это социальный интеллект, общее достояние муниципального образования. Умение развить его и грамотно использовать — важнейший показатель инновационной культуры.

В-четвертых, процесс формирования инновационной культуры находит свое выражение в определении миссии, кредо муниципального образования. Это — качество жизни населения, социальное здоровье, продолжительность жизни людей, материальный достаток, общественная безопасность. Решение этих стратегических целей предполагает переход на корпоративный метод хозяйствования, новейшие формы муниципального менеджмента и внедрение концепции социальной и экономической поддержки интересов населения, осуществление конституционного права населения на местное самоуправление.

В-пятых, инновационная управленческая культура является одним из важнейших факторов воспроизводства жизненных сил муниципального образования. Жизненные силы — это совокупный потенциал местного сообщества, способность населения создать материальные и духовные ценности, изменять условия жизни в экодиалоге человека и природы. Речь идет о производительности труда, рациональности, эффективности производственно-трудовой деятельности, потребительской, политической, социально-культурной, семейно-бытовой и других сферах жизни.

Обращает на себя внимание тот факт, что изменения в инновационной культуре довольно редко выделяются в качестве прямой задачи становления муниципального управления, в том числе муниципального менеджмента. Инновационная культура позволяет местному сообществу открыто, честно и реалистично оценивать свое состояние и реагировать на социальные изменения. Когда муниципальные образования остаются один на один со своими проблемами, первоначальная культура государственного

патернализма и социального иждивенчества становится неприемлемой. Рыночные и структурные изменения оказывают существенное влияние на культуру и приводят к серьезным столкновениям традиционного и инновационного в этой области. Многие нынешние руководители и муниципальные служащие глубоко осознают эти изменения и являются поборниками уже другой культуры, инновационной. Становление новой культуры, ориентации на собственные силы оказывается процессом весьма сложным и болезненным.

Представляется, что главным ущербным фактором курса реформ является подавление социальной и экономической жизни муниципальных образований, всех его субъектов: органов государственной власти и местного самоуправления, муниципального менеджмента, малого предпринимательства и всего населения.

В этой связи необходима не только сильная политика центра, но и многоотраслевая муниципальная политика, мотором реализации которой должны стать не только местная власть, органы местного самоуправления, но и муниципальный менеджмент, малое муниципальное предпринимательство. Последние должны подчинить свою деятельность решению главных задач местного сообщества — повышению качества жизни своих жителей, укреплению их социальной защиты и личной безопасности.

В этом одна из главных особенностей муниципального управления. Субъекты муниципального управления должны работать на реализацию ключевых целей местного сообщества, которые, являясь корпоративными, отличаются по своей специфике от целей и задач всего общества.

Вопросы для повторения

1. Какова, на Ваш взгляд, современная модель развития местных сообществ?

2. Ведущие стратегии развертывания жизненных сил местных сообществ.

3. Повышение субъективной роли местных сообществ. Какие управленческие стратегии этому призваны содействовать?

Вопросы для обсуждения

1. Инновационная управленческая культура в местных сообществах. В чем ее суть и почему она необходима?

2. Каковы предпосылки утверждения инновационной управленческой культуры в местных сообществах? Что, на Ваш взгляд, мешает этому процессу?

Глава 3. Особенности муниципального

управления

Особенности муниципального управления как вида деятельности определяются его сущностью. Она может быть раскрыта как система мер целенаправленного воздействия общества в целом и государства как главного субъекта управления на реализацию жизненных сил местных сообществ, рациональное использование имеющихся здесь ресурсов (природно-географических, экономических, хозяйственных, социальных, духовных и др.). Усилия общества в этом направлении, возрастающие по мере повышения его зрелости, становления демократической и социальной государственности, органически сочетаются с усилиями самого местного сообщества как субъекта управления по достижению собственных целей обустройства территории, раскрытию жизненных сил местного сообщества, повышению качества жизни проживающих здесь граждан, реализации творческого потенциала личности, начинающей здесь первые шаги своей социализации.

Подчеркнем, что многосубъектность управления на муниципальном уровне, его нацеленность на удовлетворение конкретных потребностей многих людей с многообразием их ожиданий, интересов, ценностей делают муниципальное управление одним из самых сложных видов социального управления.

Развертывание муниципального управления имеет принципиальное философско-мировоззренческое значение для всего общества, становления его гражданских институтов, развития демократии, формирования социального облика.

Современная модель развития общества: от тоталитарных, организованных «сверху», к организации «снизу» за счет самоорганизации и саморазвития местных сообществ, делегирующих часть полномочий и ресурсов федеральному центру, становится определяющей на пути общественного прогресса.

Такой механизм самоорганизации общества позволяет разрешить

вековое противоречие между личностью и государством, где последнее, декларируя права и свободы личности, на деле часто выступало и выступает механизмом разрушения и сдерживания творческих потенциалов многих, блокировало и продолжает сдерживать самореализацию жизненных сил человека.

Сегодня это противоречие наиболее кричащее. С одной стороны, становится очевидным, что социальный творческий потенциал многих людей — основной источник развития и социального прогресса, с другой — именно он является наиболее невостребованным со стороны главного субъекта управления — государства. Выход из этого тупика один — освобождать государство от несвойственных ему властных функций регулирования всех сторон общественной жизни своих граждан, развивать гражданские институты общества на всех уровнях управления общественными делами, прежде всего на муниципальном. Ведь именно здесь и утверждается современная парадигма общественного развития: цель общественного развития — не экономика, не осуществление реформ, не утверждение рыночных отношений, а творческое саморазвитие личности, полная саморегуляция ее сущностных сил.

К сожалению, разрушая местные сообщества, сдерживая источники его саморазвития, современные государства, российское в особенности, тем самым подавляют творческие способности людей, проживающих в местном сообществе.

Социально-исторический опыт как отдельных социумов, так и всего человеческого сообщества в целом свидетельствует о том, что, несмотря на формационные различия, культурно-цивилизационную и локальную специфику жизнедеятельности социальных организмов, ведущей тенденцией общественно-политического (а в конечном счете и любого другого — экономического, духовного и т. д.) развития является тенденция к демократизации всех сфер общественной жизни, сущностей характеристикой которой является непременное развитие муниципальных образований и жизненных сил личности.

Вот почему в социально-политической истории любого народа, любой страны четко прослеживаются общие моменты:

как только ослабевают тоталитарные путы, немедленно получают импульсы к возникновению (если их не было), к возрождению (если они существовали в зачаточном состоянии) или к дальнейшему развитию (если они уже функционировали) разнообразные самоуправленческие структуры. Демократия, если она не просто декларируется, а проявляется в системе политической организации и жизнеустройства общества, предполагает наличие самоуправленческих начал как верных признаков становления гражданского общества.

Это, в свою очередь, означает наличие элементов самоуправления на всех уровнях власти — от общегосударственного до местного. Причем именно от развитости местного самоуправления, от эффективности его выборных органов, выражающих непосредственным образом интересы местных сообществ, зависит степень самоуправления как системного качества, а значит, и степень демократизации данного общества.

Вот почему под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. (Из Европейской хартии местного самоуправления).

Все это имеет непосредственное отношение и к современному российскому обществу, в котором уже около десяти лет осуществляются попытки преобразовательных процессов. Основным вектором их развития должны стать утверждение демократии, становление гражданского общества, возникновение, наконец, современных форм государственности, основанных на верховенстве закона, социальных ценностях, поддержке и развитии самоуправленческих начал, прежде всего, на местном уровне, в муниципальных образованиях, где они призваны стать важнейшим гражданским институтом общества и взять на себя значительную часть общегосударственных проблем. Однако этого так и не произошло, хотя декларировалось в качестве смысла и содержания осуществляемых реформ.

Горбачевская «перестройка», приведшая к нарастанию деструктивных явлений в системе государственного управления,

а затем провозглашенный президентом Б.Н. Ельциным курс на радикальное реформирование «всех и вся» ввергли российскую систему местной власти в жесточайший кризис. В начале 90-х годов возникла ситуация управленческого паралича: старые органы по понятным причинам уже не работали, а новые, на ходу изобретаемые, еще не могли эффективно функционировать, поскольку не было ни самой системы местного самоуправления как таковой, ни ее правовой и финансово-экономической поддержки.

Особо следует подчеркнуть, что перестройка и реформирование общества в целом, органов власти, местных в том числе, как это стало очевидно сегодня, осуществлялись без продуманных концептуально-стратегических основ, законодательной базы, в условиях хаоса в высших эшелонах власти, что привело к тяжелым потерям в системе социальной организации российского общества, в том числе и на местном уровне. Сегодня ясно, что становление реального муниципального управления и местного самоуправления — одна из самых сложных задач формирования правового государства и гражданского общества1 [1 См.: Конституция Российской Федерации. М., 1998. С.27-29.].

В первой половине 90-х годов началось формирование новой, качественно отличающейся от советской модели системы местной власти. Важным шагом в этом направлении было принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, провозгласившей разграничение органов государственной власти и местного самоуправления. Вступление в силу в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определило роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его реализации.

Таким образом, можно сказать, что заложен фундамент законодательной базы местного самоуправления. Однако этого явно недостаточно. Во-первых, наличие законов еще не является обязательным условием их реализации в политической практике. Во-вторых, само правовое пространство, созданное

вокруг местного самоуправления, лишено единой концептуальной основы, а потому нередко противоречиво, не имеет механизма реализации. В-третьих, и это хотелось бы особо подчеркнуть, становление и развитие муниципального управления осуществляется без прочной концептуально-стратегической основы, которая всегда определяет приоритеты в осуществлении тех или иных частных мер, систему используемых механизмов (социальных, нормативно-правовых, финансовых, налоговых и т. п.).

Дата добавления: 2015-04-29