ВВЕДЕНИЕ 5 страница. С помощью муниципального менеджмента отрабатываются механизмы наполнения бюджета в целях расходования финансовых средств на социальные нужды на муниципальном

С помощью муниципального менеджмента отрабатываются механизмы наполнения бюджета в целях расходования финансовых средств на социальные нужды на муниципальном уровне, увеличивается количество рабочих мест и создаются условия для приложения сил и способностей многих людей.

Таким образом, три вида управления, которые во многом совпадают (частично или полностью) по целям общественного развития (обеспечение высокого качества товаров и услуг), объединяют усилия и в механизмах, и технологиях их достижения. Поэтому можно считать, что корпоративный менеджмент в современных условиях общественного развития способствует оздоровлению хозяйственной жизни, социально-политических отношений. Его появление и развитие означают начало духовной революции, возрождение самосознания каждого, расцвет творческих дарований многих. Возродив принципы муниципального менеджмента на современной основе, Россия получает благоприятные предпосылки для выхода из кризиса и накопления потенциала развития как на местном, так и на федеральном уровнях. Совершенствование современного социального управления — это единый процесс рационализации управленческих и организационных отношений на федеральном, региональном и местном уровне в их неразрывном единстве.

Следовательно, наука муниципального управления не является ни изолированной и ни прикладной какой-либо отдельной науки: юридической, экономической, социологической. Она базируется на общеметодологических принципах фундаментальных общественных наук (философии, экономики, социологии, социологии управления, социальной психологии и политологам), на их частных теориях и технологических разработках применительно к анализу и преобразованию местных сообществ как особого типа социальных организаций, на науках, исследующих организационно-управленческие и социально-технологические законы и принципы построения сложных систем, их проектирования и развития. Общеметодологической для нее является общая теория управления социальными делами.

Тем не менее, она имеет свой собственный предмет, свою проблематику и является самостоятельным и очень современным направлением познания жизни, непосредственно связанным с раскрытием жизненных сил личности и социальных организаций, таящих в себе огромный творческий потенциал развития, который пока явно недостаточно реализуется. Отметим между тем, что именно это научное направление пока не имеет самостоятельного статуса, только недавно включено в перечень научных дисциплин, изучаемых в средних и высших учебных заведениях, что затрудняет формирование профессиональных кадров в области муниципального управления, способных целостно действовать в условиях неопределенности, находить неординарные решения местных проблем, в том числе и построения эффективных систем муниципального управления.

Между тем, как свидетельствует мировой опыт, низкий уровень управленческой культуры, недостаточный запас «критической массы» на этом уровне управления, где требуются особые знания, в том числе в области разработки и реализации муниципальных стратегий и социальных технологий, во многом способствует деградации местных сообществ, не позволяет обеспечивать накопление потенциала развития и обрекает их на функционирование на грани выживания.

Недостроенный этаж «нижнего» уровня управления отрицательно влияет на всю систему управления (федерального и регионального), которая представляет единство, а ее воздействие на объект управления — единый процесс. Если функции управления на этих уровнях целесообразно не распределены, действия нескоординированы, управление общественными процессами в целом является ущербным.

Следует учитывать, что пополнение кадрового резерва на высших этажах управления во многом воспроизводит тот инновационный консерватизм, который порой складывается в местном сообществе, поставляющем кадры управления наверх. Тем самым кадровый корпус лишается в обществе целостного восприятия действительности, следовательно, адекватного реагирования на интегральные явления жизни. В этой связи очень важно понять особенности теории и методологии муниципального управления, в основе которой лежат целостное познание явлений муниципальной жизни и комплексное и целенаправленное воздействие на муниципальные процессы.

Изменение современной системы управления в целом во многом происходит под влиянием постоянного расширения сферы местного самоуправления, которое в порядке обратной связи через формы народной демократии оказывает существенное воздействие на характер и содержание современной управленческой деятельности. Муниципальное управление, которое все в большей мере выступает как самоуправление, стимулирует процесс превращения человека, его социальных организаций из объекта воздействия в субъект.

Развитие самоуправления в муниципальных образованиях позволяет понять, в каком направлении меняется система мотивации к деятельности, в какой зависимости находятся управленческие и организационные отношения от системы мотивации к творческой деятельности, которая сегодня становится все в большей мере основным источником развития.

Решение этих вопросов представляется чрезвычайно важным для определения и реализации концепции и стратегии совершенствования как системы управления общественными делами в целом, так и муниципальными в частности.

Мировой опыт свидетельствует, что побеждает та цивилизация, та страна или группа стран выходит в передовые, где система управления создает «мотивационный душ», мотивационную среду для человека, в которой ему выгоднее работать больше и лучше, и направляет его усилия на решение проблем, стоящих перед местным сообществом, компанией, обществом в целом.

Это как раз то, чего сегодня не хватает на всех уровнях социальной организации: у российских граждан нет благоприятной мотивационной среды, а у работников — заинтересованности в производительном труде1 [1 См.: И.А. Волгин. Японский опыт решения экономических и социально-трудовых проблем. М., 1998. С. 38-39.].

Решение этих проблем, как показывает мировой опыт, японский прежде всего, лежит на пути включения средствами управления таких организационных систем, которые основаны на традициях, народной философии, народной мудрости2 [2 См.: Хироси Хазама. Идеология великой экономическом нации. Токио, 1996.].

Именно этот вектор управленческого ресурса обеспечил так называемое японское чудо — стремительное вхождение Японии в состав самых высокоразвитых стран мира. Оно основано на пяти известных системах: пожизненного найма; кадровой ротации; подготовки на рабочем месте; репутации; оплаты труда3 [3 См.: И.А. Волгин. Там же.].

Очевидно, что такая система управления разворачивается не только и не столько в обществе в целом, сколько на каждой фирме, в каждом местном сообществе, которые обеспечивают ей поддержку, организационную, интеллектуальную и профессиональную. Это означает, что каждому местному сообществу сегодня с учетом мирового опыта необходимо менять философию выживания на философию развития на основе совместных

ценностей (сопричастности к «малой Родине»), включать коллективный разум сообщества и с большей ответственностью решать проблемы развития местного хозяйства, местного производства с опорой на собственные ресурсы, изыскивая нетрадиционные источники доходов в интересах своих граждан.

Такая ориентация местных сообществ в управленческом плане предполагает необходимость выработки и реализации собственной концепции и стратегий развития местного сообщества, основанных на выявлении внутренних ресурсов, их всестороннем анализе и рациональном использовании.

Важнейшим средством достижения целостности в управлении муниципальным процессами является целеполагание. Конечно, генеральные цели местного сообщества в главном не могут не совпадать с целями общества, что означало бы его распад, но в стратегическом планировании местному сообществу необходимо учитывать прежде всего коренные интересы граждан данного сообщества, усилия которого должны быть направлены на обеспечение высокого качества их жизни, личной и семейной безопасности, корпоративных интересов, социального здоровья и хорошего социального самочувствия. Это предполагает всесторонний анализ имеющихся внутренних ресурсов, не только природных, климатических, но и хозяйственно-экономических, образовательных, интеллектуальных, управленческих, кадровых и т. п.

Следовательно, целеполагание в местном сообществе как средство достижения целостности объекта и субъекта управления должно быть, во-первых, творческим, основанным на глубоком изучении собственных возможностей; во-вторых, таким, где все компоненты системы в целеполагании составляют единый слаженный механизм, охватывающий все стороны жизни местного сообщества (экономическую, социальную, духовно-культурную).

интересы.

Именно поэтому многие ученые, занимающиеся управлением, считают сегодня систему стимулирования к деятельности (экономической, политической, социальной, моральной и т. п.) главным средством воздействия одного человека на другого, возбуждения его активности.

Поэтому, создавая ту или иную систему стимулирования, то есть систему предоставления каких-либо жизненных гарантий по результатам активных действий в соответствии с поставленной целью, можно всесторонне воздействовать на социальные процессы, социальное поведение, на всю совокупность муниципальных общественных отношений, прежде всего потому, что они всегда имеют социально-психологический аспект группового и межличностного взаимодействия.

Стимулы неразрывно связаны с целеполаганием, но еще в большей мере к нему имеет отношение мотив. Если стимул содержит в себе и причину, и цель активности в их единстве, а цель не всегда может быть осознанной, то мотив активно включает в сферу сознания идеальный образ, что делает саму активность более целесообразной, эффективной. Можно поэтому сказать, что мотивация к деятельности — это качественно иной способ стимулирования активности, который включает все сущностные силы личности: ценности, идеалы, мировоззрение, направленность человека, «я-концепцию» и т. п. Очень важно подчеркнуть, что в связи с подъемом творческих сил личности необходимо все более полное использование человеческого фактора, ресурса личности, который является определяющим в системе ресурсов местного сообщества. Поэтому теория мотивации становится все более важным, хотя и не единственным средством муниципального управленческого воздействия. Это особенно характерно для современного управления в местном сообществе, которое все в большей мере опирается на главные ресурсы: потенциал творческой личности, сильную социальную организацию, интеллектуальную собственность и ее составляющую — информацию. Правомерно считать, что сегодня необходимо говорить о новой парадигме управленческой теории в местном сообществе, которая все в большей мере основывается на приоритетном включении в содержание муниципального управления творческой личности, коллективного преобразующего интеллекта сообщества, а не только усредненных органов и организационных структур управления, которые как показал опыт, сегодня являются факторами, препятствующими достижению целости, гармонизации отношений природы и общества.

Именно интеллектуальные системы управления, состоящие из творческих индивидуальностей, мотивированных к управленческой деятельности, способны достигать наилучших результатов в управлении общественными делами, обеспечивать упорядоченность и высокий уровень организации социальных систем. Поэтому важнейшей функцией управления выступает наиболее полное включение в управленческую деятельность одаренных в этом отношении граждан, создание своего рода местной «управленческой элиты», облеченной доверием местного сообщества, профессионально выполняющей его главную миссию — создание простора для саморазвития, самопроявления сущностных сил человека, что и является главным условием повышения эффективности управления.

Поскольку управленческая деятельность всегда субъективна, человек — субъект этой деятельности, то она несет на себе печать либо талантливости и одаренности личности, либо ее ущербности, амбициозности, агрессивности и т. п. До тех пор, пока не будут устранены причины, деформирующие личность на ранних этапах ее социализации, нет никаких гарантий ее достойного и адекватного поведения на всех уровнях управления. Для России это особенно важно, потому что интеллектуальные и нравственные основы, которые закладываются в семье, в общине, потом приобретают особое значение в принятии разного рода управленческих решений, в том числе судьбоносных для всей страны.

Необходимо учитывать и тот факт, что управление — эмоционально-психологическое явление с ярко выраженной доминантой воли. Проявление этого фактора в социальных организациях отражается на социально-психологическом микроклимате, сознании, чувствах, жизненных ориентирах человека, формирует определенный тип его поведения и деятельности. Постоянное напряжение воли, груз ответственности, дисциплинированность, подчинение собственного «я» управленческой функции — вот естественные компоненты, которые присущи управленческой деятельности в здоровом местном сообществе. Если этого нет, то формируемые и реализуемые его органом управляющие воздействия вряд ли могут пользоваться авторитетом у людей и в должной мере влиять на их сознание и поведение.

Местное сообщество — это всегда не только формальная, но прежде всего неформальная структура. Формальное построение органа по подразделениям и должностям создает лишь внешнюю логическую схему для организационной деятельности, которая каждый раз, с учетом свойств конкретных людей, должна быть соотнесена с неформальной (отношения между людьми и социальными группами). Только тогда управленческая работа имеет шанс на успех. Момент неформальных отношений в организаторской деятельности нередко не учитывается, руководители делают акцент на собственной воле или близком окружении. Тогда управленческая деятельность теряет свой потенциал и снижается ее эффективность. Особо актуален момент неформальных коллективных отношений в больших социальных организациях, особенно в местном сообществе, где морально-психологические и нравственные регуляторы имеют большое значение.

Это определяет особенности всей системы управления в местном сообществе, которая, как правило, не имеет многоуровневой иерархической структуры. Направления прямых и обратных связей непосредственны, внутренние источники саморегуляции приоритетны.

Именно поэтому управленческие решения в местном сообществе принимаются не с учетом общественного мнения, а на его основе: дорога асфальтируется там, где люди ходят, а не наоборот.

Отсюда основополагающим законом муниципального управления является принципиально иная связь между объектом и субъектом управления — непосредственное волеизъявление людей, народовластие, где решение принимается самими гражданами

и находится под их постоянным контролем. Поэтому сама процедура принятия решений может быть более длительной, а механизм их реализации более мягким и коротким потому, что он заранее психологически подготовлен на основе достигнутого договора.

В целом налаживание постоянных обратных связей между населением и органами местной власти осуществляется на основе договора, который составляется не только в юридической форме, но в форме повседневного диалога власти и населения, непосредственного народного контроля за деятельностью власти по конечному результату, осуществления мер повседневной и своевременной коррекции принимаемых мер с максимальным учетом мнений людей, выражающих их коренные потребности и интересы.

Важно подчеркнуть, что в структуре муниципального управления главное звено — местное самоуправление, которое:

а) есть явление демократии, форма народовластия, и его надо рассматривать в системе демократии и с точки зрения обеспечения принадлежности власти народу;

б) представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их. В нем имеет место сочленение общественных форм и властных полномочий;

в) принадлежит к управленческим явлениям, призванным направлять, организовывать общественную жизнедеятельность людей;

г) является способом инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это форма реализации прав и свобод человека и гражданина1 [1 См.: Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1. С.11.].

С учетом вышесказанного можно сформулировать и такую закономерность муниципального управления, как постоянное расширение сферы демократии в управлении, распространение ее принципов не только на осуществление самодеятельности массы, их творческой энергии, но и на властные отношения на местном уровне, на все организационно-правовые

формы, возникающие здесь, в том числе в сфере местных рыночных отношений.

Итак, к числу основополагающих законов муниципального управления следует отнести:

1. Закон возвышения самоуправленческих начал, закрепляющих самоуправление как высший тип человеческого поведения, самовыражения личности, самореализации творческого потенциала населения.

2. Закон необходимого разнообразия в достижении целостности системы муниципального управления, адекватной разнообразию муниципальных образований, управляемых на основе полисубъективности, делающих муниципальное управление одним из самых сложных видов социального управления.

3. Закон возвышения социативности и духовности, что ориентирует органы муниципального управления на приоритет социальных целей во всеобщей системе целеполагания, их реализацию, не только с помощью нормативно-правового реагирования, а прежде всего нравственных, духовно-культурных регуляторов, прочно опирающихся на особенности российских традиций, обычаев, исторического прошлого, которое основано на общинных принципах организации общественной жизни.

4. Закон природосообразного воспроизводства жизненных сил местного сообщества и личности на основе целостного использования всех местных ресурсов, что требует создания благоприятных условий для жизнедеятельности каждого человека, обеспечивающих расцвет его творческих способностей, в том числе и в сфере управления и самоуправления.

5. Закон гармонизации отношений человека и природы на основе формирования ноосферного мировоззрения, утверждения природосообразного образа жизни, где природопользование и социальное поведение людей максимально сбалансированы, гармонизированы.

6. Закон приоритетности духовно-нравственных и природосообразных целей местного сообщества над средствами их достижения.

Если цели муниципального управления лишены духовно-нравственного и природосообразного содержания, общечеловеческих

ценностей, прежде всего гуманного отношения к каждому, то в муниципальном управлении имеет место подмена целей средствами. Например, утверждение приоритета экономики над социальным, политики над моралью. Это ведет к манипулированию общественным сознанием и недопустимо на любых поворотах исторического развития местных сообществ.

Поэтому постоянное повышение качества жизни населения, укрепление его социального здоровья на основе духовности, благоприятной жизненной среды, всей системы жизнеобеспечения являются приоритетными стратегиями, направленными на развитие, а не на выживание местных сообществ.

Основные принципы управления на местном уровне также приобретают свою специфику и во многом реализуются под влиянием таких основополагающих правил, которые присущи местному самоуправлению. Напомним в этой связи, что к их числу относятся:

самостоятельность конституционного института местного самоуправления как особой формы осуществления народной власти;

территориально-поселенческий принцип;

отнесение к компетенции органов местного самоуправления дел местного значения;

соразмерность материально-финансовых ресурсов функциям и полномочиям органов местного самоуправления;

сочетание форм непосредственной и прямой демократии в организации местного самоуправления;

формирование основных институтов местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

приоритетная роль представительных органов в нормативном регулировании общественных отношений, принятии бюджета, социально-экономических программ, распоряжении муниципальной собственностью;

исключительное право населения на самостоятельное определение системы, структуры и функций органов местного самоуправления;

осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий при условии обеспечения их деятельности материально-финансовыми ресурсами;

обязательность актов органов местного самоуправления;

государственные социальные гарантии для руководителей органов местного самоуправления и других должностных лиц, входящих в систему местного самоуправления;

право органов местного самоуправления на совместную деятельность, образование ассоциаций и вступление в международные организации местного самоуправления;

судебная защита прав и законных интересов и органов местного самоуправления, и территорий, и проживающих на территории граждан;

ответственность органов местного самоуправления перед населением.

Совершенно очевидно, что действие основных законов местного сообщества и использование в управленческой практике основных правил управления опирается на общие законы и принципы социального управления, которые для них являются общеметодологическими1 [1 См.: Основы современного социального управления: Учебное пособие / Под. ред. В.Н. Иванова. М., 2001. С. 42-51 и др.].

Однако среди всех законов управления, изучаемых наукой управления, для муниципального управления приоритетное значение приобретает закон обязательной передачи функций управления (прав, полномочий, ресурсов) народным органам самоуправления для развития их самодеятельной активности по управлению общественными делами, всемерного развертывания сил саморегулирования и саморазвития.

На наш взгляд, корпоративный способ организации социальной жизни в современных условиях позволяет не просто декларировать эти цели, а реализовывать их. Почему? Прежде всего потому, что эти заботы берут на себя не только государство, центральная власть, но и органы местного самоуправления, муниципальные образования, население территорий, городов и районов. Поэтому центр тяжести в решении этих вопросов во всем мире перемещается в муниципальные образования, которые при корпоративном хозяйствовании способны рационально обеспечивать здоровый образ жизни своего населения.

Решение этих задач возможно при одном условии: население — хозяин и собственник территории, на которой оно проживает. Поэтому самоуправление — основа развития муниципальных образований. Население городов и районов выступает собственником, совладельцем финансовых институтов, предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Совершенно очевидно, что до достижения этих целей во всем мире еще очень далеко. В России, например, доходы населения крайне низкие (до 80% бюджета семьи составляют затраты на питание), условия жизни не соответствуют современному уровню цивилизованного развития, у подрастающего поколения нет благоприятной «стартовой площадки» для жизни, собственность большей части населения сведена к наличию приватизированной квартиры.

К числу основополагающих законов социального управления, которое имеет особое значение для местного сообщества, относится также закон приоритетности социальных целей в целеполагании. Не производство, не политика, не экономика являются целью развития местного сообщества, а постоянное повышение качества жизни его членов, их благосостояние, социальное самочувствие, непрерывное совершенствование всего образа жизни.

Парадигма общественного развития местного сообщества заключается в том, что не экономика определяет его вектор, не само по себе хозяйство, наращивание или сокращение его объемов, а его совершенствование для повышения качества жизни граждан. Улучшение социальных параметров, прежде всего здоровья граждан (физического и духовного), является главным источником повышения эффективности экономических результатов: надежности продукции, ее качества, следовательно — более высокой эффективности местного производства.

В практике муниципального управления, как правило, одновременно применяют различные методы и их сочетание (комбинации), которые органически дополняют друг друга, находятся в состоянии динамического равновесия. Однако среди них можно особо выделить социальные и социально-психологические, применяемые в целях повышения социальной активности людей, мотивирующие их к самостоятельной деятельности, творческому решению местных вопросов под свою ответственность.

Последние, наряду с нормативно-ценностными и морально-этическими регуляторами, сокращают, ограничивают сферу применения политических, административных командных методов воздействия. Постепенно расширяется необходимость использования научных методов (прогнозирования, программирования, проектирования и др.), особенно стратегического целеполагания и планирования, без которых сегодня невозможно принятие системных долгосрочных антикризисных решений в муниципальном управлении.

Вопросы для повторения

1. Система муниципального управления: структурные элементы, взаимосвязь между ними.

2. Особенности системы муниципального управления?

3. Основные законы и принципы муниципального управления.

Вопросы для обсуждения

1. Система муниципального управления в реальной практике. Противоречия и пути их разрешения.

2. Реализуются ли основные законы и принципы муниципального управления на практике? Если нет, то почему?

3. Что, на Ваш взгляд, необходимо предпринять в первую очередь, чтобы укрепить систему муниципального управления?

Глава 5. Развитие теоретических

представлений о муниципальном

управлении

Появление науки о муниципальном управлении вызвано объективными общественными потребностями. Международный опыт свидетельствует, что ее становление, развитие и совершенствование, особенно под углом зрения социологии, экономики, права и управления, представляет собой длительный и сложный процесс. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в большинстве европейских стран, а также в США, Японии и ряде других государств в ходе муниципальных реформ в XIX в., а традиции общинного, городского управления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. «Муниципальные реформы XIX в., - отмечает Г.В. Барабашев, — основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма»1 [1 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд. Московского университета, 1996.].

Конституционное движение, толчок к которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильной бюрократической опеки центра. Требование последовательного проведения начал муниципального управления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма. Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центра в условиях демократического правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл «государством произвола».

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой заимствованы из французского и бельгийского права.

Ее сторонники доказывали, что право общин заведовать своими делами имело такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления:

управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления;

должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины;

общины являются отделенными от государства юридическими лицами.

Всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — нарушение ее прав. Однако эти теоретические постулаты нельзя было распространять на более крупные, созданные государством административные единицы, пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами. Отстаивать самостоятельность самоуправляющихся единиц от правительства, ссылаясь на их естественные права, было трудно. Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была достаточно уязвима.

Когда выяснилось, что понятие свободной общины нельзя

признать в качестве основного признака самоуправления, возникла необходимость заменить его другим. Согласно хозяйственной теории считалось, что самоуправление — это заведование не государственными, а собственными делами общины.

Дата добавления: 2015-04-29