ВВЕДЕНИЕ 4 страница. Исследование целостной системы муниципального управления, которое начинается с выяснения его социально-философской сущности

Исследование целостной системы муниципального управления, которое начинается с выяснения его социально-философской сущности, как бы растворилось в частных подходах (экономическом, политическом, правовом, организационном и т. п.), каждый из которых является продуктивным только на единой концептуальной основе. Например, акцент на правовых аспектах, без которых просто не обойтись в понимании этого явления, нередко заводит в тупик без целостной материально-финансовой основы. Поэтому необходимо рассмотреть вопросы муниципального управления комплексно в историческом, правовом, экономическом, культурологическом и политологическом аспектах, которые пока не объединены целостным подходом — мировоззренческим и философским, концептуально-стратегическим.

Между тем, именно такой подход позволяет осуществить анализ многих проблем, трудностей и противоречий, предложить действенные меры в решении сложных вопросов управления в современной России, уточнить аспекты изучения этого вопроса.

Специфика муниципального управления состоит в том, что, во-первых, в нем сочетаются два вила воздействия: административного, государственного, и самоорганизации, самоуправления; во-вторых, достигается целостность этих видов воздействия. Причем саморегулирование осуществляется на основе постановки местных социальных целей, понятных каждому члену местного сообщества — высокое качество жизни его и его семьи, физическое и нравственное здоровье, развитие корпоративной культуры и образования, обеспечение личной безопасности и комфорта жизни в данной микросреде, что соответствует целям устойчивого развития — принципиальным стратегиям современного управления.

Разработка и реализация таких целей — главное содержание муниципального управления, предмет изучения многих наук (экономики, политологии, социальной психологии, философии, демографии, юриспруденции и т. п.). Причем это рассмотрение осуществляется не только под углом зрения их управленческих возможностей, но и с учетом особого типа объекта управления, который, во-первых, выступает и как субъект в виде местного самоуправления и, во-вторых, имеет иной уровень использования достижений всех видов научного знания.

Поэтому правомерно говорить о муниципальном праве, муниципальной экономике, муниципальной социологии и других отраслях научного знания как об относительно самостоятельных частных теориях, которые в совокупности составляют муниципальную науку и ее управленческие аспекты — муниципальное управление, использующее данные всех научных знаний на прикладном инструментарно-технологическом

уровне1 [1 Инструментально-технологический уровень освоения научных знаний является последним в системе перевода фундаментальных достижений науки в различные виды практической деятельности (инженерно-технической, производственной, воспитательно-педагогической и др.), где научные идеи обретают технологическое и организационное решение и способствуют получению нового результата, обогащенного научной мыслью. Перевод абстрактного языка науки на язык практической жизни, ее преобразование на интеллектуальной основе, появление нового вида собственности, составляющей сегодня в развитых странах 50% от совокупного общественного продукта, - суть научно-технической революции. Последняя так и не произошла в России, несмотря на выдающиеся достижения фундаментальной науки, которые так и не стали в массовом масштабе использоваться нашей промышленностью, сельским хозяйством, сферой обслуживания и коммуникаций, застыв нередко на уровне опытных образцов, не получивших распространения в серийном производстве.]. В связи с этим данная отрасль научного знания и обучения кадров требует укрепления и развития.

Муниципальная наука как междисциплинарная отрасль научного знания, изучающая все явления и процессы на местном

уровне в прикладном аспекте, предполагает, что основным методом исследования является системный подход при анализе местной жизни, который объединяет совокупность методов и средств, помогающих изучить особые свойства и структуру местного сообщества, как сложной социальной системы. Главная ее особенность состоит в том, что ее целостность достигается на основе приоритета социального и духовного в управлении общественными процессами на местном уровне.

Все это и составляет предмет муниципальной науки и ее органической составляющей — муниципального управления, которая достаточно быстро прогрессирует в странах Запада.

Она призвана ответить на коренные вопросы практики:

каковы жизненные силы, потенциал, социальные ресурсы местного сообщества и технологии их освоения?

какой быть местной экономике, местным финансам, муниципальной собственности, как развиваться местному хозяйству, формировать местный бюджет, устанавливать и собирать местные налоги?

каково соотношение управления и самоуправления на местном уровне?

каковы основы местного самоуправления, принципы, механизмы, формы и методы развития этого публично-правового и гражданского института?

каким, наконец, быть местному самоуправлению в России и в чем своеобразие российской модели местного самоуправления?

каковы стратегии развития местных сообществ и содержание правового регулирования этих процессов?

И это далеко не полный перечень жизненных проблем, являющихся предметом изучения на местном уровне организации общественной жизни и управления. Только осмыслив их в полной мере, можно минимизировать ошибки управленческих решений. Понятно, что это — комплекс управленческих знаний (политических, информационных, менеджеральных и др.), предметом изучения которых и должна стать новая отрасль знаний — муниципальная наука и ее составляющая — муниципальное управление. Без ее развития целостное развитие местного сообщества невозможно. Становление муниципальной науки в России только начинается, между тем как в развитых странах она уже давно получила не только самостоятельный статус, но и устойчивый механизм востребованности: ни одно решение местных органов власти не принимается без предварительных научных исследований и экспертных оценок.

Предметом исследования муниципальной науки должны стать прежде всего корпоративные интересы совместного проживания граждан.

К их числу относятся: совместное использование местных ресурсов для производственной, хозяйственной и социальной деятельности; создание корпоративной и укрепление муниципальной собственности для обеспечения благоприятных социально-экономических условий реализации жизненных сил личности и формирования гражданских институтов; совместное пользование социальной инфраструктурой территории на основе ее постоянного совершенствования; регулирование общественных связей муниципального образования; установление благоприятного социального климата совместного проживания; укрепление доверия, удовлетворенности жизнью и соседским окружением; реализация важнейших духовно-культурных потребностей личности в микросреде, связанных с получением образования, человеческим общением, потреблением культурных ценностей; освоение традиций и обычаев предков, развитие и обеспечение взаимодействия разных национальных культур.

Перечисленные интересы обусловлены, прежде всего, основными характеристиками населенного места (территория, население, инфраструктура), а также ролью местного самоуправления, определенной в законодательстве, другими словами — компетенцией.

Характеризуя объект управления (место проживания), следует исходить из упомянутых основных показателей, поскольку именно они оказывают определяющее влияние на формирование интересов совместного проживания. При этом в качестве первостепенных факторов выступают: географический, экономический, социально-демографический, а кроме того, фактор инфраструктурного единства. Например, географический

фактор имеет значение с точки зрения тех характеристик территории, которые могут оказывать влияние на укрепление или на разрыв совместных интересов. Определяющее тут — размеры территории и природные условия. Так, район во многих сибирских субъектах Российской Федерации может простираться на несколько сотен километров, и поселения, входящие в него, разделены не только расстояниями, но и естественными преградами. Понятно, что у местного населения вряд ли возникнут интересы совместного проживания. В то же время компактные, близко расположенные местные сообщества могут быть достаточно крепко связаны между собой.

Однако и этих характеристик для определения специфики муниципального управления в России явно недостаточно.

Местное сообщество — не только территориально-хозяйственное объединение, но и историческая, культурная, соседская общность, способная как субъект управления на основе совместных ценностей (сопричастности к «малой Родине», ответственности перед сообществом) преобразовать местное хозяйство, улучшить природно-климатические условия проживания в соответствии с интересами своих граждан, постоянно изменяя качество их жизни в лучшую сторону. Не поняв того, что на территории складываются корпоративные интересы граждан, социальные и духовные связи, особый тип социальной организации, закрепляемый историческим опытом, традициями, духовным складом, ничего нельзя понять и в системе муниципального управления, его важнейшего отношения — объектно-субъектного. Исследования показывают, что чем выше качество социального климата в местном сообществе, уровень духовности, развитость традиций, тем полнее проявляются источники его саморазвития, его возможности как субъекта управления.

Местное сообщество можно условно называть основной ячейкой организации общества, потому что оно объединяет такие первичные структурные единицы, как личность, семья, трудовые ассоциации, которые сами являются важнейшими социальными институтами и между ними возникают многочисленные общественные связи: экономические, социальные, духовно-культурные и политические (властные и правовые). Местные сообщества интегрируют их через институты, общественные объединения, корпоративные и властные органы, которые обеспечивают целостность данной социальной организации, представляющей интересы граждан данной территории перед всем обществом, его региональными и центральными структурами, защищают эти коренные интересы от ведомственных амбиций государства. В этой связи очень важно понять, что местное сообщество — это не только территория единого проживания, единство социально-экономических отношений, культурной и политической жизни, окрашенное и скрепленное историческими традициями, сложившейся местной культурой, но всегда неповторимая атмосфера социально-психологического микроклимата, который складывается под непосредственным воздействием группового и межличностного взаимодействия проживающих здесь людей, оказывающих прямое воздействие через непохожесть, талантливость, одаренность на эффект организации и на все институты совместного проживания, на все формы последующей социальной организации общества.

Местное сообщество — первичная и наиболее устойчивая ячейка общества. Когда социальный организм болен, то, опираясь на то социально-психологическое здоровье, которое осталось в каждой его клетке, извлекая из нее свой «генетический» потенциал и раскрывая клеточные жизненные силы, Россия в критические моменты развития всегда получала импульс «снизу» для обновления и возрождения. Вот поэтому местное сообщество всегда являлось и является фактором устойчивого развития.

Очень важно подчеркнуть, что в местном сообществе осуществляется первый этап социализации личности, закладывается фундамент будущей не только профессиональной пригодности, но и «я-концепции», ценностных ориентации, мировоззрения — всего того, что определяет ее устойчивость на все последующие годы, и, следовательно, общества в целом, которое в конечном счете состоит не только из общественных образований, но и из личностей «разного калибра», разных сущностных сил, гражданских ориентации. От «качества личности», меры ее творческих сил, талантливости, гражданственности и профессионализма зависит благополучие общества, основы которого закладываются в местном сообществе.

Реализация творческого потенциала человека, его полезная направленность (а его запас, как считают ученые, равен запасу атомного ядра) во многом зависят от благополучия местных сообществ, без которых нет единого социального дома, его фундамента и основы. Поэтому перед муниципальным управлением, его системой прежде всего стоит задача более полного использования творческого потенциала каждой личности; силы неформальной социальной организации, опирающейся на традиции народной жизни, национальной культуры; силы саморазвития, реализуемой через различные формы местного самоуправления, развивающей подлинное народовластие и стимулирующей включение людей в управление собственными делами под свою ответственность.

Подчеркнем, что в местном сообществе развитие местной экономики, местного хозяйства не является самоцелью. Нередко хозяйственная жизнь начинает эффективно развиваться с успешного решения социальных проблем, просто с проявления заботы местного сообщества о социальных и культурных нуждах своих граждан, что оборачивается более высоким качеством местной экономики, ростом производительности труда, появлением нетрадиционных источников доходов и т. п.

Очень важно понять, что в местном сообществе эффективность экономической жизни и хозяйственных результатов в первую очередь зависит от степени решения социальных и культурных проблем людей, от внимания к этим вопросам, что в порядке обратной связи рождает иную систему мотивации к труду и дает невиданный ранее экономический эффект.

Поэтому в местном сообществе экономическая и хозяйственная жизнь нужна не сама по себе, не как система, заданная «сверху», а как необходимый источник создания современных рабочих мест, зарабатывания средств на социальные и культурные нужды и должна носить социально-ориентированный и социально-организованный характер. Для реализации этого принципа в местном сообществе, как правило, есть многое: природные ресурсы, водные, земельные, энергетические, те или иные орудия производства, достаточно подготовленные к труду люди. Однако, на наш взгляд, пока отсутствуют достаточно эффективное на этом уровне объединение всех этих компонентов, достижение их целостности, выделение приоритетов. Достижение целостного воздействия и саморегулирования в целях обеспечения устойчивого функционирования и развития местного сообщества как социальной системы — главная функция муниципального управления.

Управленческим приоритетом достижения такой целостности (генеральная цель и главная стратегия) в местном сообществе является человеческий фактор. Необходимо понять, что человеческий фактор не реализуется «вообще», он превращается в абстракцию и не имеет механизма реализации, когда только многократно декларируется на макроуровне. Человек живет на микроуровне — в местном сообществе, здесь реализуются его важнейшие потребности, и если этого не происходит, то теряется смысл всех заявлений о человеческом факторе. Японцы сделали, как показала история, правильный выбор пути восстановления своей страны. Его ключевая особенность — развитие экономики через человека, через заботу о его благосостоянии, через обучение, заинтересованность в результатах труда и росте производства, но не в обществе вообще, а там, где непосредственно живет человек — на каждом предприятии, в каждом местном сообществе, с опорой на собственную корпоративную культуру. Именно поэтому законы общины, корпоративный дух были внедрены в каждый коллектив, была разработана региональная политика восстановления местных сообществ, развития их социальной инфраструктуры и использованы все современные технологии (прежде всего социальные), с тем, чтобы поднять личность, реализовать ее потенциал1 [1 См. подробнее: И.А. Волгин. Японский опыт решения экономических и социально-трудовых проблем. М. 1998; В.Н. Иванов. Социальные технологии в современном мире. М. 1996 и др.]. Достижение целостности осуществлялось преимущественно социальными и социально-психологическими методами. Японцы обосновали и реализовали такую часть науки, как развитие и проектирование социальных организаций на основе постоянного инновирования социальных целей. Научные изыскания стали достоянием всех управленцев-менеджеров, в том числе и муниципальных. Это значительное достижение японской системы муниципального, регионального и федерального управления, которое и обеспечило «японское чудо».

Пока в практике муниципального управления господствует односторонний подход: только правовой, или финансовый, или экономический и т. п., что не способствует достижению нового социального качества, которое позволяет системе не только выживать, но и развиваться, в наибольшей мере реализовывать ресурсы местного сообщества и обеспечивать высокий уровень жизни своим членам.

Итак, специфика муниципального управления состоит в том, что, во-первых, в нем сочетаются два вида воздействия: административного, государственного и самоорганизации, самоуправления; во-вторых, достижение целостности этих видов воздействия, саморегулирования осуществляется на основе постановки местных социальных и духовно-культурных целей, понятных каждому члену местного сообщества.

Разработка и реализация таких целей — главное содержание муниципального управления. Понятно, что оно — предмет изучения многих наук под углом зрения их управленческих возможностей, с учетом особого типа объекта управления, который, во-первых, выступает и как субъект в виде местного самоуправления и, во-вторых, имеет иной уровень использования достижения всех видов научного знания, а именно: муниципальный, инструментарно-технологический.

Поэтому предметом науки муниципального управления как междисциплинарной отрасли научного знания является системный подход, системный анализ местной жизни, который объединяет совокупность методов и средств, помогающих изучить особые свойства и структуру объекта — местного сообщества как сложной социальной системы, главная особенность которой состоит в том, что ее целостность достигается на основе приоритета социального и духовного, их воплощения в реальной микросреде, где живет каждый человек, реализуются его жизненные силы и личностный творческий потенциал.

Вопросы для повторения

1. Сущность муниципального управления.

2. Почему муниципальное управление является одним из самых сложных видов управленческой деятельности?

3. Муниципальное управление. Его объектно-субъектный характер.

Вопросы для обсуждения

1. Муниципальное управление как органическая часть муниципальной науки. Можно ли говорить об относительной самостоятельности этого вида знаний (если да, то почему)?

2. Предмет исследования муниципальной науки — муниципальные общественные отношения (процессы). В чем их специфика?

3. Насколько учитываются особенности муниципального управления в практике управления (если не в полной мере, то почему)?

Глава 4. Система муниципального

управления

Система муниципального управления, в которой реализуются разные функции управления, включает в себя:

а) использование разных отраслей муниципальной науки (муниципального права, муниципальной экономики, финансов, социологии, культурологии) как частных теорий, реализуемых на инструментарно-технологическом или прикладном уровне использования данных фундаментальных знаний, позволяющих соединять передовую теоретическую мысль с практикой;

б) применение всей совокупности методов и средств управления и местного самоуправления, в том числе вычислительной и организационной техники;

в) объединение специалистов разного профиля на основе муниципального управления, которое разрабатывает местные цели развития, стратегии и технологии их реализации, задает им объединяющий вектор.

Поэтому можно сказать, что наличие устойчивого равновесия между объектом и субъектом управления в местном сообществе зависит от разумного сочетания мер управления и самоуправления в одном субъекте - местном сообществе, что и позволяет адекватно отвечать на вызовы постоянно меняющейся среды (внешней и внутренней).

Местное сообщество как субъект управления, чтобы избежать деградации и кризиса, должно постоянно наращивать свой совокупный интеллектуальный, информационный, кадровый потенциал и адекватно улавливать суть происходящих изменений (внутренних и внешних), находить не только защитные силы для своих членов, обеспечивая им достойное качество жизни, социальное здоровье, личную безопасность, но и источники постоянного саморазвития, достижения тех социальных нормативов, которые рождены российской действительностью в лучших регионах страны и известны из мирового опыта.

Теория муниципального управления еще в большей мере, чем общая теория управления, основана на эмпирических данных, непосредственном наблюдении и опыте, что позволяет создавать образы управления в конкретных ситуациях и помогать талантливым людям из народа в процессе непосредственного участия в управлении находить неординарные решения в разных ситуациях. В сочетании со знаниями общих принципов и законов управления народная мудрость получает «второе дыхание» и способна дать такой управленческий результат, который в бюрократических коридорах власти невозможен.

Еще об одном элементе муниципального управления необходимо сказать — это муниципальный менеджмент. Наряду с государственными структурами управления на местном уровне, органами местного самоуправления и в тесном взаимодействии с ними он является основным двигателем развития рыночных отношений в местном сообществе, создания благоприятных социально-экономических предпосылок для развития малого и среднего предпринимательства на местах, для появления многих субъектов рынка в виде производителей многообразной продукции и ее потребителей. Именно через муниципальный менеджмент, посредством подготовленных кадров — муниципальных менеджеров — реализуется, наконец, главная идея разгосударствления собственности — сделать население хозяином средств производства или создать для этого экономические условия. Преодолеваются механизмы «дележа» через приватизационные фонды, сертификаты, что сегодня приводит в России к обнищанию основной массы людей, которые могли бы стать субъектами рынка.

Одновременно выстраивается механизм зарабатывания средств на социальные нужды на муниципальном уровне, увеличивается количество рабочих мест и создаются условия для приложения сил и способностей многих.

Поэтому появляются муниципальные социально-финансовые институты, промышленные группы, малые предприятия, которые начинают работать в интересах населения и местного сообщества.

Муниципальный менеджмент во многом обеспечивает развитие

и совершенствование экономической системы, ее постоянное обновление, создание инновационной среды, ломающей традиционные структуры и открывающей дорогу преобразованиям.

Муниципальный менеджмент сегодня понимается представителями разных школ не только как вид занятий (владение капиталом, знания, рынок, конкуренция), но и как характер поведения человека на рынке, раскрывающий его интеллектуальный потенциал, творческие возможности. Наличие в человеке инновационного поискового стиля поведения уже делает его потенциальным менеджером, который осуществляет творческую поисковую экономическую деятельность, связанную не только с риском, но и с глубоким знанием конъюнктуры рынка, которая осваивается с помощью информационной культуры и концептуального мышления. Сегодня можно говорить о принципиально новой менеджерской культуре, которая, на наш взгляд, и явилась основным условием ее «второго рождения» в 70-е годы нашего столетия на местном уровне.

Утверждению этой культуры способствовало изменение соотношения спроса и предложения (80-е годы) на местных рынках. Возникает острая проблема: индивидуализировать производство, вводить гибкие технологии, искать свою нишу и на муниципальном рынке, который потребовал неординарных творческих решений, а следовательно, инновационного и еще более творческого поведения управленца, чему способствовала информационная и технологическая революция. В эти годы коренным образом меняется вся деловая стратегия предпринимательского поведения: «от абстрактного подхода к потребителю — к выяснению его потребностей, индивидуальных вкусов» и т. п.1 [1 См.: Карлоф Б. Деловая стратегия. М., 1991. С.74. 70]. Возникает потребность в гибком и динамичном производстве, инновационном поиске, в новых технологиях, маркетинге. Словом, и муниципальное управление к концу XX века становится инновационным по своей сущности под влиянием развития местного рынка и муниципального менеджмента.

В этом суть менеджерской революции, которая пошла снизу — от местного сообщества, где быстрыми темпами стал развиваться муниципальный менеджмент. Последний затронул прежде всего уровень муниципального образования, коренным образом изменив качество взаимоотношений между жителями территорий, промышленно-финансовыми группами и субъектами муниципального управления. Произошли коренные изменения в составе управляющих-менеджеров, которые в массе своей стали профессионалами и оказались в состоянии осуществлять эффективное воздействие на темпы социально-экономического развития территорий. Увеличивается число собственников — совладельцев финансовых институтов и коммерческих образований. Каждый муниципальный менеджер, нанятый по контракту и несущий ответственность за управленческую деятельность по результатам работы, становится как бы малым предпринимателем в сфере управления. Так формируется предпринимательская культура нового типа — менеджеральная.

Процесс этот происходит в массовом масштабе, который в корне меняет всю систему управления на местах и делает ее целесообразной: население — акционеры — совет — менеджмент. В результате менеджеры получают широкие полномочия, но и несут ответственность за делегированные им полномочия перед населением. Как показал мировой опыт, это единственно эффективный механизм формирования ответственной и профессиональной команды не только менеджеров, но и местной администрации, которая в противном случае становится деспотическим чиновничьим аппаратом. Население определяет цели развития местного сообщества. Администрация и менеджеры, соблюдая принципы корпоратизма и менеджмента, обеспечивают подотчетность менеджеров и администрации органам представительной власти на местах. Это является не только важнейшим принципом организации корпоративного управления, но и механизмом формирования современной управленческой культуры в целом.

Таким образом, с помощью корпоративных начал и цивилизованного муниципального менеджмента, по своей природе инновационного, наукоемкого, а не только кустарного, сосредоточенного преимущественно в сфере торговли и распределения,

создаются, наконец, условия для оздоровления всей общественной жизни, цивилизованного местного рынка.

XXI в. потребует еще большего расширения указанной тенденции, когда не экономика будет господствовать над социальностью и духовностью, а последние все в большей мере будут определять вектор общественного развития, его цели и приоритеты. Именно поэтому любые попытки ограничения предпринимательского энтузиазма населения, чрезмерного регулирования в данной области государственно-административными мерами сужают источники развития, сдерживают своевременное обновление общественных структур, порождают застой и кризисные явления.

Понимание проблем, выявление ведущих тенденций развития стимулируют и новые методы их решения. Они появляются в сфере управления, носят стратегический и тактический характер. Органы управления, в том числе и государство, вырабатывают меры социальной защиты населения, которые позволяют еще в большей мере социально ограничивать рынок. Предъявляются новые требования к развитию главного субъекта управления — государства, которое вынуждено делегировать многие функции регулирования хозяйственной деятельности своим гражданам, территориям, производственным союзам и ассоциациям, малым и средним предприятиям. Это, в свою очередь, укрепляет материально-финансовую и правовую базу органов местного самоуправления, которые все активнее влияют на более правильное использование ресурсов территорий (социальных, духовно-культурных, управленческих и т. п.), а не только природных. Они позволяют также разгружать верхние этажи власти и управления от несвойственных им функций и дают возможность сосредоточиться на современных методах управления (стратегических, программно-целевых, информационно-аналитических и т. п.). Очень важно подчеркнуть, что последние перестают быть привилегией только центральной власти и становятся достоянием всех субъектов управления (регионов и местных сообществ). Теперь уже и местное сообщество, отдельно взятое предприятие или фирма на основе информационных технологий, банков данных разрабатывают своего развития, положив в их основу корпоративные цели — результаты. Поэтому в обществе осуществляется ускоренный процесс становления управленческой культуры, формируется концептуальное мышление снизу доверху, а программно-целевые и прогностические методы управления, проверенные жизнью, становятся нормой управленческой деятельности на всех ее уровнях. Постепенно прагматические и спонтанные действия непрофессионалов начинают восприниматься как анахронизм, тупиковый путь управленческого поведения и на федеральном, и на региональном, и на местном уровнях.

Это и есть процесс становления гражданского общества, которое позволяет изменить отношения между центральной и местной властью, обеспечить их сбалансированное взаимодействие на всех уровнях управления (центральном, региональном и местном) на основе согласия и взаимоконтроля, включения многих субъектов собственности во властные отношения.

Именно в условиях гражданского общества появляются действенные механизмы общественного контроля за центральной властью, за использованием капитала, в том числе и финансового.

Дата добавления: 2015-04-29