О праве на информацию человека и гражданина

Субъекты права на информацию. Содержание права на информацию

Частично этот вопрос затронут в главе о субъектах ин­формационного права.

Наиболее крупная классификация субъектов в систе­ме реализации права на информацию позволяет выделить виды таких субъектов, как «человек», «гражданин» — фи­зическое лицо; «население»; «юридическое лицо», «органи­зация»; «орган государственной власти», «орган местного самоуправления»; «общественные образования», «государ­ство», «межгосударственные образования». Право каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реали­зуется с учетом общего правового статуса этих субъектов и их рол и,в определенном правовом пространстве, а в кон­кретной ситуации — с учетом конкретного субъективного права на информацию и организационной формы его реа­лизации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта. Именно это многообразие субъектов информа­ционного права и их правомочия по реализации всех форм проявления права на информацию и должно было бы стать предметом общего единого базового закона «О праве на ин­формацию».

Во всем многообразии субъектов, реализующих отноше­ния по поводу производства, получения и использования информационных ресурсов, человек и гражданин является первичной фигурой. Для определения статуса этого субъек­та в области права на информацию необходимо установить его наиболее точную юридическую характеристику.

Такая характеристика имеет, по крайней мере, три грани:

а) формально-правовую, связанную с признанием права в форме его позитивного юридического оформления в за­коне отдельного государства и международного сообще­ства;

б) сущностную, связанную с нормативно закрепленным содержанием данного права, реализуемого через опреде­ленные полномочия и корреспондирующие ему правовые обязанности;

в) процессуальную, регулирующую порядок реализации права.

Рассмотрим содержание этих аспектов оформления пра­ва на информацию.

1. Государственно-правовой подход при легитимации нрав индивида использует термины «гражданин» и «каж­дый» (по статьям Конституции о правах человека и граж­данина). Эти термины привязаны к законодательству, действующему в определенных территориальных грани­цах государства, которое через институт гражданства обя­зывает государство гарантировать реализацию прав i раж-дан на своей территории. Юридическая наука различает систему публичных и гражданских прав и рассматривает гражданина в качестве субъекта национального публично­го и гражданского права. Как видно из приведенного выше текста, право на информацию включается и в систему пуб­личного, и в систему гражданского права РФ.

Вместе с тем строго территориальные рамки прав граж­дан расширяются двумя способами:

1) Конституция предусматривает распространение нрав и обязанностей граждан своего государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62);

2) Конституция в процессе легитимации прав граждан использует не только термин «гражданин», но и термин «человек», объединяя их в понятии «каждый». Этим прие­мом Конституция включает граждан своей страны в систе­му международного права, регулирующего права человека независимо от его государственно-правового статуса. Гла­ва 2 Конституции называется «Права и свободы челове­ка и гражданина», а ст. 62 Конституции предусматривает возможность гражданину России иметь гражданство ино­странного государства (двойное гражданство) в соответ­ствии с федеральным законом или международным дого­вором РФ.

Эти нормы Конституции, распространяемые и на сферу права на информацию, выводят это право из границ «терри­тории» государства в рамки «пространства», имеющего гло­бальный, межтерриториальный характер. Эта особенность правового статуса гражданина Российской Федерации соз­дает легитимную основу гибкого, мягкого включения граж­дан России в мировое информационное пространство.

2. Содержательная сторона права на информацию, как уже говорилось, имеет достаточно широкий диапазон. По сравнению с нормами Всеобщей декларации прав чело­века и Международного пакта о гражданских и политиче­ских правах конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматрива­ет наряду с такими формами его реализации, как свобода мысли и слова, свобода поиска, получения и распростране­ния, также и свободу «производить» и «передавать» инфор­мацию любым законным способом. Это расширяет фронт и позитивного, и субъективного права человека и гражда­нина, действующего в рамках российского законодатель­ства.

Отмеченное обстоятельство обязывает и законодателя учитывать все позиции (а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию), урегулировать содержательную и про­цедурную стороны отношений, связанных с рассматривае­мым предметом. Это касается политической, гражданско-правовой и социальной сфер жизнедеятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.

С этой точки зрения и следует рассматривать назначе­ние и содержание законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на информацию. Но сегод­ня именно понимание содержательной стороны проектов закона О праве граждан на информацию является в опреде­ленной мере конфликтным. Одна группа разработчиков, ко­торая представила проект такого закона в Государственную Думу, считает возможным ориентироваться только на пози­цию доступа к информации, т.е. реализацию конституцион­ного права искать и получать информацию. Все остальные формы реализации этого права по данному проекту остают­ся за пределами закона «О праве доступа к информации». Он лишается качества комплексного закона в части права граждан на информацию.

С другой стороны, этот же закон рассчитан на примене­ние не только к гражданам, т.е. индивидуально представ­ленным субъектам отношений, но и к другим субъектам. По крайней мере, к юридическим лицам. Это также вы­зывает возражение, ибо не учитывает специфики субъек­тов коллективного свойства, их статуса и форм деятельно­сти в информационной сфере. Компромиссным решением в пользу принятия федерального закона о доступе является позиция, согласно которой термин «доступ» трактуется как реализующий все формы права на информацию.

В статье 8 Закона об информации, которая называется «Право на доступ к информации», выделяются две группы субъектов. Это граждане (физические лица) и организа­ции (юридические лица). Они вправе осуществлять поиск, получение любой информации в любых формах и из лю­бых источников при условии соблюдения требований, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами. В ч. 2 этой статьи установлено, что гражданин имеет право на получение от государствен­ных органов, органов местного самоуправления информа­ции, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Выделяем последнюю часть нормы в силу ее неопределен­ности. Для правоприменения важны критерии отнесения сведений к «затрагивающим права и свободы граждани­на». Часто это положение трактуется только как область непосредственных интересов гражданина в социальной сфере. Однако следует учитывать, что человек и граж­данин — не только обыватель, зависимый от властных и иных структур. Он и избиратель, и предприниматель, и семьянин, и служащий, и носитель творческих способ­ностей — субъект всего диапазона конституционных прав. Его интересует очень большой спектр информации. Поста­новление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обе­спечении доступа к информации о деятельности Прави­тельства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» в известной мере это учитывает и определяет более 50 видов сведений, которые должны быть представлены для всеобщего сведения через сайты федеральных органов государственной власти. Обяза­тельность создания таких сайтов и поддержание их содер­жания в соответствии с постановлением правительства имеет свою историю. Имеем в виду ряд судебных процес­сов, инициированных Институтом свободы информации (Санкт-Петербург).

Но и это не исчерпывает всего фронта информации, ко­торая должна быть доступна человеку. Такие формы, как библиотеки, музеи, архивы, разные фонды, информации из­вестны. Они дополнены сегодня таким богатым и одновре­менно опасным источником, как Интернет. Все это говорит в пользу более глубокого регулирования права на информа­цию человека и гражданина в Российской Федерации.

В заключение отметим, что предлагаемый подход к ре­шению вопроса о содержании закона «О праве на инфор­мацию» соответствует и выводу экспертной комиссии Европейского Совета. Этот вывод был сделан по докладу руководителя рабочей группы и одобрен предварительной экспертизой на конференции по вопросам развития зако­нодательства в области информации и информатизации в России, которая состоялась в Москве в октябре 1996 г.

3. Третий аспект правового оформления права на ин­формацию — процессуальный. Частично он реализуется на уровне федерального закона. Это не только запрос и по­рядок его обеспечения. Есть немало ситуаций, которые тре­буют более детального урегулирования порядка, например, передачи информации от собственника к другим пользова­телям, правил распространения своей собственной инфор­мации или информационного ресурса, принадлежащего другим лицам.

См.: Павлов И. Ю. Право граждан на доступ к информации о дея­тельности органов государственной власти и судебная практика его за­шиты // Теоретические проблемы информационного права. М.: ИГП РАН, 2006. С. 135-146.

Важное место занимают процедуры защиты права на ин­формацию и самого информационного ресурса от различных угроз. В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным преступлениям, но и правонару­шениям в области работы с информацией, ее использова­ния, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с проблемой нарушения безо­пасности в области информации и права на информацию. В КоЛП РФ имеется специальная глава по вопросам ин­формации и связи. Это лишний раз подчеркивает значение вопроса о более глубокой проработке процессуальной сто­роны позитивных отношений по поводу применения пра­ва на информацию и одновременно отношений, связанных с реализацией правоохранительных функций государства.

Вопросы определения права собственности, исключи­тельных прав авторов, соблюдения режима ресурса по кате­гории доступа и защиты, правильности документирования и т.д. — все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной инфор­мации о таких правилах. В этой части непочатый край рабо­ты. Необходимо обновление правил пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различ­ных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Для решения этих проблем необходим базовый закон «О праве па информацию».

Закон о праве граждан на информацию призван обе­спечить получение гражданином информации, необходи­мой прежде всего для реализации всех его прав и свобод, для удовлетворения всех его жизненно важных интересов. Это касается его личной жизни, жизни семьи, но не только. Гражданин имеет право на получение, производство и рас­пространение информационного продукта, который он сам создает или приобретает за свои средства. Он может зани­маться и предпринимательством в области информации и информатизации без образования юридического лица, если это не запрещено законом. Все это свидетельству­ет о приоритете правового регулирования права граждан на информацию не только через призму «доступа» к ин­формации.

8.4. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

Для решения вопросов о праве на информацию 2009 г. являлся как бы переломным. Принят специальный феде­ральный закон по этой проблеме. Нельзя сказать, что про­шедшие годы с момента принятия Федерального закона от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и разработки первоначальных про­ектов закона о праве на информацию были временем без­действия законодательных органов России в плане реализа­ции права на информацию. Уже в 1996 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О праве на информацию». Он содержал 14 статей и в 1997 г. был принят в первом чтении. При подготовке ко второму чте­нию в этот проект было внесено более 80 поправок. Одна­ко в 2000 г. Государственная Дума этот законопроект воз­вратила к процедуре первого чтения, а затем отклонила. После этого появлялись проекты законов «О праве на ин­формацию в Российской Федерации» В. В. Похмелкина и С. Н. Юшенкова; коллективный проект «О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления» (В. А. Рыж­ков, И. Н. Морозов, С. А. Насташевский, В. И. Черепков). Этот законопроект был внесен в Государственную Думу РФ в ноябре 2004 г. И можно сказать, что с этого момента внимание было сосредоточено на более узкой проблеме — доступа граждан к информации о деятельности органов го­сударственной власти и местного самоуправления.

Этапы работы с проектами федерального закона о до­ступе только к этой категории информации также не были простыми. Но для определения рамок этого варианта уже существовала основа, заложенная постановлением Прави­тельства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной вла­сти».

21 января 2009 г. был принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности го­сударственных органов и органов местного самоуправле­ния1 (далее в данной главе — Закон, Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ), который вступил в силу 1 января 2010 г. Этим фактом легитимирована открытость и прозрачность орга­нов публичной власти РФ. создана законодательная база для реализации гражданами и юридическими лицами права на доступ к очень важной категории информации — откры­тым массивам документов о деятельности органов публич­ной власти России. Доступ — это синхронное обеспечение поиска и получения искомой информации: реализация права ее искать и обязанность держателя этой информации предо­ставить ее пользователю информационных ресурсов госу­дарственных органов и органов местного самоуправления.

Закон состоит из пяти глав, включающих в общей слож­ности 26 статей: гл. 1 «Общие положения» (ст. 1—8); гл. 2 «Организация доступа к информации о деятельности госу­дарственных органов и органов местного самоуправления. Основные требования при обеспечении доступа к этой ин­формации» (ст. 9—11); гл. 3 «Предоставление информации о деятельности государственных органов и органов мест­ного самоуправления» (ст. 12—22); гл. 4 «Ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятель­ности государственных органов и органов местного само­управления» (ст. 23—25); гл. 5 «Заключительные положе­ния».

Этот Закон имеет важнейшее значение не только для граждан и иных субъектов при реализации ими современ­ных форм получения информации, но и для всех органов государственной власти и местного самоуправления, по­скольку устанавливает принципы организации должного уровня информирующей деятельности и основания для ее осуществления. На уровне закона оформлены те направле­ния их работы, которые к настоящему времени уже реали­зованы в рамках Федеральной целевой программы «Элек­тронная Россия» (далее — ФЦП «Электронная Россия»), программ регионального и отраслевого уровней. Это обя­зывает властные и административные структуры поднять работу в области инновации своей деятельности на другой, более высокий уровень организации и культуры, обеспе­чить новые формы контроля населения за их деятельно­стью в интересах государства и его граждан.

Общие положения этого Закона включают восемь статей, определяющих основные понятия, сферу действия Закона, правовое регулирование отношений по доступу, основные принципы обеспечения доступа, обозначение информации, доступ к которой ограничен, способы обеспечения доступа, формы предоставления информации и права пользователя информацией.

Наиболее принципиальной для понимания проблемы имеет именно общая часть, поэтому остановимся на неко­торых ее положениях более детально.

Законодатель не стал определять предмет и цели дей­ствия данного Закона. Эти вопросы косвенно прослежи­ваются через предложенные понятия и сферы отношений, на которые Закон распространяется, а также указания на то, где он не должен себя проявлять. В рассматриваемом Законе дано определение информации, отличное от анало­гичного, имеющегося в Законе об информации, в котором информация определена как сведения, данные, документы. Согласно ст. 1 Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «информация о деятельности государственных органов и органов местно­го самоуправления — информация (в том числе докумен­тированная), созданная в пределах своих полномочий госу­дарственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления... либо поступившая в указанные органы и организации...».

Как видим, определение информации в данном случае ориентировано не на форму представления, а на ее источ­ник — «созданная в пределах полномочий» субъектов — го­сударственных органов и органов местного самоуправле­ния, а также их подведомственных организаций. Некоторый дискомфорт вызывают два момента в этом определении, ко­торые приводятся далее. Отдельно стоит фраза: «К инфор­мации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятель­ности органов местного самоуправления — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятель­ности» (курсив наш. - И. Б.). Если орган власти действует в пределах своей компетенции, то он и принимает соответ­ствующие нормативные правовые акты, и в большинстве случаев это именно та информация, которая требуется поль­зователю. Это первое замечание. Второе касается оговорки «иная информация». Здесь открывается возможность пре­тензии пользователя по поводу любой информации, цирку­лирующей в системе названных органов.

По вопросу о субъектах стоит обратить внимание на при­менение общего термина «пользователь». Под ним понима­ются граждане (физические лица), организации (юриди­ческие лица), общественные объединения, а также и сами государственные органы и органы местного самоуправле­ния. Возможно, было бы полезно упомянуть иностранцев и лиц без гражданства в контексте Конституции.

Определение понятия «пользователь» (и это не только в данном Законе) не является достаточно полным. Поль­зователь бывает активный и пассивный. Активный поль­зователь — тот, который предоставляет свою информацию в средства доступа к ней (например, в источник информа­ции, скажем, в центр общественного доступа, на свой сайт в Интернете, и т.п.). Пассивный пользователь — тот, кто ищет информацию и ее получает или не получает на основе закона. Не упомянута в определении пользователя и такая категория субъектов, как СМИ, о которой говорится в тек­сте Закона.

Чрезвычайно важен вопрос о содержании права доступа и источниках его удовлетворения.

В статье 2 Закона указано, что его действие не распро­страняется на отношения, связанные с обеспечением досту­па к персональным данным, обработка которых осущест­вляется государственными органами и органами местного самоуправления, а также на порядок предоставления эти­ми органами информации о своей деятельности в связи с осуществлением ими своих полномочий. Здесь есть два момента, ущемляющих права граждан и иных физических лиц. Во-первых, что касается персональных данных. Они в любом случае должны предоставляться при запросе граж­данина как пользователя информационным ресурсом госу­дарственных и муниципальных органов. Часть запросов как раз и касается неточного учета персональных данных, их искажения или потери и влияния этих фактов на принима­емые индивидуальные решения. Если законодатель желает определить доступ только к нормативным правовым актам, то это следует указать в самом начале закона.

Второй момент также имеет ограничительное значение. Введение системы «одного окна» для граждан в целях со­кращения их походов по ряду ведомств в поисках докумен­тов, необходимых для реализации своих субъективных прав, только и основано на внутреннем обмене информацией меж­ду причастными к ответу на запрос гражданина органами.

Данный сюжет еще раз возвращает нас к теме сферы дей­ствия Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ. Известно, что государ­ственные органы осуществляют постоянные функции в по­рядке организации и осуществления публичного управления и одновременно реализуют публичные информационные и иные услуги гражданам и другим субъектам. Отчеты о со­стоянии и реализации функций управления и услуг равным образом интересуют граждан и юридических лиц, а также иные организации. Закон этих обстоятельств не учитывает. При описании прав пользователя информацией в п. 1 ст. 8 имеет смысл упомянуть не только о получении, но и о праве «ис­кать» и «запрашивать» информацию. По данному Закону не ясно, где найти указание о том, что та или иная информа­ция ограничена в доступе. И здесь важно обозначить связь Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ с Законом об информации.

Не преследуя цели рассматривать каждую норму Зако­на от 09.02.2009 № 8-ФЗ, позволим сформулировать только один вывод. Он касается сложностей, которые неизбежно появятся при его реализации. Для каждого закона важней­шим требованием и условием его эффективности является ясность его цели. В данном случае, исходя из названия нор­мативного акта, речь идет об обеспечении доступа к указан­ной информации. Из текста должно быть видно, для чего это нужно перечисленным субъектам, а при доступе через Интернет - самому широкому, неограниченному кругу лиц. При ответе на вопрос «для чего?» можно назвать две главные цели. Первая касается доступа, т.е. получения ин­формации для использования ее в процессе решения сво­их собственных проблем. Не для простого любопытства гражданин или иной субъект обращается за информацией о деятельности государственных органов и органов местно­го самоуправления. Получаемая информация становится ресурсом ее получателя (реципиента) и позволяет ему дей­ствовать в своих интересах более грамотно и обоснованно.

Вторая цель, которая решается в процессе получения запрашиваемой информации, связана с реализацией граж­данами и их ассоциациями в разных организационных фор­мах функции контроля за деятельностью органов власти, должностных лиц. Она неизбежно вытекает из решения первой, основной задачи — знать, как следует действовать в той или иной жизненной ситуации и активизировать свою деятельность по реализации своих прав и обязанностей. За­кон значительно бы выиграл, если бы эта сторона его назна­чения была нормативно представлена в его тексте. Человек получает информацию, чтобы активно реализовывать свое право участвовать в управлении. Это важная черта совре­менной демократии, и к этому гражданин должен осознан­но относиться, особенно если это подчеркнуто законом.

Данный Закон, ориентированный только на «доступ», не затрагивает таких прав граждан и иных субъектов, как право на распространение, обмен информацией, создание своей собственной информации, предоставление ее и полу­чаемой из других источников информации иным пользова­телям. Это значит, что еще потребуются дополнительные правовые акты, которые бы установили порядок реализации всего комплекса прав, а соответственно, и обязанностей, вытекающих из ст. 29 Конституции. Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ — лишь первый шаг в раскрытии всех форм реа­лизации конституционных прав граждан и иных субъектов в области формирования и использования информации, активного участия в создании реального информационного общества России.

Дата добавления: 2015-05-10