И муниципальных расходов

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

Понятие и виды государственных и муниципальных расходов. Выполнение любых функций государства требу­ет затрат финансовых ресурсов. Расходы государства — это одна из сторон его финансовой деятельности³. Государствен-

¹ См. подробнее: Финансовое право: Учебник / Отв.ред.
Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 1999.—
С. 502-504.

² Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв.
ред. М.В. Карасева — М.: Юристъ, 2002.— С. 314.

³ До принятия Бюджетного кодекса Украины в финансово-
правовой литературе и в законодательстве Украины и других госу-

_flbie расходы — вид финансовых отношений, связанных с беспрерывным целевым использованием денежных средств. Государство и органы местного самоуправления используют для покрытия первостепенных расходов денежные средства, мобилизуемые в централизованные фонды — Государствен­ный и местные бюджеты:

— государственные целевые внебюджетные фонды;

— собственные фонды государственных предприятий, учреждений и организаций с целью выполнения задач и функций, финансирования государственной и коммуналь­ной социальной и культурной сфер, государственных целе­вых программ, расширенного воспроизводства отдельных государственных и коммунальных предприятий в соответ­ствии с действующим законодательством.

Основным назначением всех звеньев бюджетной системы является финансовое обеспечение бесперебойного функци­онирования государства и органов местного самоуправле­ния.

Расходы, осуществляемые на территории государства, представляют определенную систему и классифицируются по разным основаниям.

Расходы государства можно классифицировать: на те­кущие расходы и расходы на развитие; в связи с разделе­нием централизованных фондов — бюджетов на общий и специальный расходы можно классифицировать на связан­ные с финансированием действующих учреждений, учеб­ных заведений, социальных программ и т.д. и на расходы, связанные с отдельными, специальными мероприятиями, программами; расходы классифицируются и по роли в об­щественном производстве — на развитие материального производства и нематериальной сферы; по общественному назначению: экономическое развитие, социально-культур-

Дарств СНГ воспринимались как тождественные термины «расхо­ды» и «затраты». Пункты 13 и 14 ст. 2 Бюджетного кодекса дают разное толкование этим терминам: расходы бюджета — средства, Направляемые на осуществление программ и мероприятий, пред­усмотренных соответствующим бюджетом, за исключением средств На погашение основной суммы долга и возврат переплаченных в бюджет сумм, а затраты бюджета — это расходы бюджета на по­гашение основной суммы долга. Представляется, что различия в Терминах практически нет, есть разные виды расходов.

ные мероприятия, наука и образование, оборона страны правоохранительная деятельность, управление, внешне­экономическая деятельность, обслуживание государствен­ного долга; по целевому назначению: на заработную плату, начисления на заработную плату, хозяйственные расходы, текущий и капитальный ремонт.

Расходы можно классифицировать и в зависимости от форм собственности субъектов, осуществляющих публич­ные расходы, — на государственные и муниципальные¹.

В финансово-правовых отношениях по расходам всегда участвуют 3 субъекта: орган, уполномоченный государ­ством или органом местного самоуправления, представляю­щий публичный интерес, поскольку отношения возникают не в интересах отдельного юридического или физического лица, а в интересах государства или местного самоуправ­ления.

Вторым непременным субъектом отношений в области расходов является банк, через который Государственное казначейство выдает средства, и третьим — получатель денежных средств. Получателем денежных средств высту­пают государственные и муниципальные учреждения, предприятия и организации. А если есть решение о выде­лении средств из Государственного или местного бюджета предприятиям негосударственной или немуниципальной формы собственности, средства будут выданы и им.

В случаях недостаточности бюджетных средств для по­крытия всех расходов, включенных в бюджет, применяет­ся секвестр расходов, т.е. пропорциональное сокращение всех расходов, кроме защищенных (ст. 55 Бюджетного кодекса). Защищенные расходы определяются ежегодно Законом о Государственном бюджете Украины.

В Государственном бюджете расходная часть, начиная с 2000 года, разделяется на 2 части — общую и специаль­ную, а в Бюджетном кодексе дается распределение полно­мочий и механизм делегирования полномочий между уровнями бюджетной системы Украины. Статья 82 Бюд-

¹ См.: Таблица «Классификация расходов Государственного бюджета». — Ю.В. Пасічник. Бюджетна система України та за­рубіжних держав. К.: Знання-Прес, 2002, С. 369; ХимичеваН.И. Финансовое право. — М.: Юристъ, 1999. — С. 529; Г.А. Тосунян, А.Ю.Викулин. Финансовое право. — М.: Дело, 2001. — С. 158.

ясетного кодекса устанавливает расходы, финансируемые из Государственного бюджета, а статья 87 — государствен­ные программы.

В расходную часть общей части Государственного бюд­жета включается и Резервный фонд. Расходование средств резервного фонда проводится по распоряжениям Кабинета Министров Украины, а контроль осуществляют Верховная Рада Украины и Счетная палата.

Понятие и правовые принципы финансирования госу­дарственных и муниципальных расходов. Государствен­ные и муниципальные расходы осуществляются в порядке финансирования¹. Финансирование — это безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств. Финансирова­ние осуществляется из разных источников — бюджетов разных уровней — от Государственного до сельского, вне­бюджетных целевых фондов, собственных средств государ­ственных и муниципальных предприятий. В зависимости от источников финансирования можно выделить три его вида: бюджетное финансирование, самофинансирование и кредитование.

Финансирование государственных расходов — это осно­ванный на правовых нормах плановый, целевой, безвоз­вратный и безвозмездный отпуск денежных средств, осу­ществляемый с учетом оптимального объединения собствен­ных, кредитных и бюджетных источников финансирования в меру осуществления плана использования денежных средств для исполнения государственных функций с со-

¹ До недавнего времени термин «финансирование» применял­ся только на принципах безвозвратности и безвозмездности и этим отличался от такого отпуска средств для покрытия расходов как кредитование. Кредитование до недавнего времени было банков­ским термином, т.к. средства на условиях возвратности и возмезд-ности отпускались только банками после заключения гражданско-правового кредитного договора. Институт банковского кредито­вания в современных условиях получил широкое распространение, но появился и институт государственного кредитования, когда бюджетные средства могут быть отпущены из бюджета на усло­виях возвратности и возмездности. Правда, плата за такие креди­ты небольшая, но получить их можно только на основе распоря­жения Кабинета Министров Украины.

блюдением режима экономии и при постоянном осущест­влении контроля.

Правовые основы сметно-бюджетного финансирова­ния. Сметно-бюджетное финансирование — это безвоз­мездное и безвозвратное предоставление денежных средств из бюджетов разных уровней на полное содержание орга­нов, учреждений и организаций, определенных Конститу­цией Украины, а также учреждений и организаций, создан­ных в установленном порядке органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым или органами местного самоуправления (п. 6 ст. 2 Бюджет­ного кодекса).

На сметно-бюджетном финансировании находятся госу­дарственные и коммунальные: учреждения социальной сферы; школы, средние специальные и высшие учебные заведения; учреждения охраны здоровья — больницы и поликлиники, детские дошкольные учреждения; учрежде­ния культуры — библиотеки, дома культуры, детские теа­тры, объекты физической культуры; учреждения Мини­стерства обороны, Пограничных войск, Службы безопас­ности Украины, Министерства внутренних дел Украины; органы законодательной и исполнительной власти, суда и прокуратуры¹.

Бюджетные учреждения получают средства из бюджета на основе планового документа — сметы.

Смета — основной финансово-плановый акт, в котором устанавливается объем бюджетных ассигнований, их по­статейное и поквартальное распределение.

Смета состоит из статей, каждая из которых содержит однородную группу расходов, имеющих строго обязатель­ный характер и не подлежащих изменению, поскольку они распределяют бюджетные назначения, утвержденные За­коном о Государственном бюджете или решением о местном бюджете.

Статьи расходов составляются на основе норм расходов, т.е. единых типовых измерителей сметных расходов по однородным учреждениям.

¹ См.: Функциональную структуру расходов бюджета Укра­ины.

По юридическим свойствам нормы расходов подразде­ляются на:

1) обязательные, не подлежащие изменению при при­менении. Они, как правило, устанавливаются Верховной [радой Украины, Кабинетом Министров Украины (штаты, Ставки зарплаты, расходы на командировки);

2) расчетные (факультативные) — это средние затраты на расчетную единицу. Эти нормы устанавливаются бюд­жетными учреждениями по согласованию с финансовыми врганами.

По содержанию нормы подразделяются на натуральные (материальные) и финансовые (денежные). В основе натураль­ной нормы лежит размер затрат в натуральной форме (затра­та электроэнергии на 1 м² площади, которая освещается) на одну расчетную единицу, а финансовая норма — это матери­альная, которая выражена в деньгах, т.е. нормы расходов [характеризуют объем затрат на одну расчетную единицу.

В зависимости от базы расчетов различают обобщенные и постатейные нормативы. Обобщенные нормативы — это объем затрат по всем статьям расходов на определенный производственный (по профилю учреждения) показатель. Например, нормы расходов на охрану здоровья на одного жителя. Постатейные нормативы отражают нормы расходов в разрезе отдельных статей. Например, норма расходов на питание в больницах на одного больного.

Нормативы подразделяются по методу исчисления на рассчитанные на основе физиологических потребностей (на питание, освещение и т.д.) и рассчитанные на основании статистических наблюдений.

Смета доходов и расходов бюджетного учреждения — основной плановый документ, которым определяется об­щий годовой объем, целевые поступления и использование средств учреждения. Помесячное распределение средств бюджетного учреждения проводится в плане ассигнований из общего фонда бюджета на год. Составление сметы осу­ществляется на основе лимитной справки о бюджетных ассигнованиях, присланной вышестоящим распорядителем бюджетных средств в недельный срок после утверждения бюджета, из которого финансируется бюджетное учрежде­ние. Смету бюджетного учреждения утверждает руководи­тель вышестоящего учреждения.

Расходы бюджетных учреждений подразделяются на две группы: капитальные и текущие. Капитальные — это рас-ходы развития, а текущие, в свою очередь, подразделяются на административно-хозяйственные и операционные. Ад­министративно-хозяйственные — расходы на содержание аппарата управления, хозяйственного и обслуживающего персонала, командировки, приобретение инвентаря и т.д. Операционные — это расходы, связанные с характером деятельности учреждения (приобретение книг для библио­теки, зарплата библиотекарей, библиографов и т.д.).

Социально-культурные расходы. Из Государственного бюджета финансируются только общегосударственные учреждения, мероприятия и расходы. В основном социаль­но-культурные и медицинские учреждения финансируют­ся из местных бюджетов.

В Украине законодательство предусматривает защиту таких социальных групп:

— ветеранов труда и граждан преклонного возраста;

— военнослужащих;

— матерей с детьми;

— пострадавших вследствие Чернобыльской катастро­фы;

— участников боевых действий и ветеранов Великой Отечественной войны;

— малообеспеченных семей;

— молодых семей и других категорий.

Наше государство расходует значительные средства на социальную защиту населения, текущие социальные про­граммы, а по остаточному принципу финансируются наука, образование и культура.

Научные учреждения в Украине подразделяются на три группы:

1) Учреждения Академии Наук Украины. К ним отно­сятся учреждения, исследующие фундаментальную нау­ку — физику, математику, химию и т.д. В систему Акаде­мии Наук Украины входят пять государственных отрасле­вых Академий — Медицинская, Педагогическая, Правовая, Искусств и Сельскохозяйственных наук, включающих в свой состав научно-исследовательские институты, центры и лаборатории.

2) Ведомственные учреждения (например, Государствен­ная Академия налоговой службы создана Главной государ­ственной налоговой администрацией). При Президенте Украины, министерствах, ведомствах функционируют на­учно-исследовательские учреждения, проводящие иссле­дования для конкретного направления деятельности. На­пример, при Президенте создан Национальный институт стратегических исследований и Академия управления, при НБУ — Украинская академия банковского дела и т.д.

3) Учреждения, подчиненные Министерству образова­ния и науки. В этих научных заведениях обучаются студен­ты и проводится большая научно-исследовательская рабо­та. Статья 55 Конституции Украины установила право каждого на образование. И действительно, государство обе­спечивает доступность и бесплатность дошкольного, пол­ного среднего, профессионально-технического и высшего образования в государственных и муниципальных учебных заведениях. Получение общего среднего образования в Украине бесплатное.

Процесс государственного регулирования образования сводится к установлению государственного заказа, который регулируется из бюджета, и социальных нормативов, вы­раженных как в натуральном, так и в денежном выраже­нии.

Финансирование охраны здоровья и физической куль­туры. Статья 49 Конституции Украины установила право каждого на охрану здоровья, медицинскую помощь и ме­дицинское страхование. Охрана здоровья обеспечивается государственным финансированием соответствующих со­циально-экономических, медико-санитарных и оздорови­тельно-профилактических программ. В государственных и коммунальных учреждениях охраны здоровья медицин­ская помощь предоставляется бесплатно. Государство спо­собствует развитию лечебных учреждений всех форм соб­ственности.

Смета финансирования учреждений охраны здоровья основывается на показателях: по стационару — по количе­ству коек и койко-дней, по поликлиникам — по количеству врачебных посещений. Система заработной платы — по категориям врачей, среднего и младшего медицинского

персонала, административно-управленческого и обслужи­вающего персонала. Кроме бюджетов, источниками финан­сирования медицинских учреждений могут быть доходы получаемые от предприятий, учреждений по договорам на проведение медицинского обслуживания, проведение про­филактических мероприятий (прививок от гриппа и т.п.), доходы от предоставления платных услуг и т.п., поступле­ние спонсорских взносов, благотворительных взносов (на­пример, за счет денежных взносов клуба «Ротари» из ка­надского города Ванкувера было оборудовано отделение «Детское сердце» в клинике им. Н. Амосова, а за счет рота-риацев из Австралии —подготовлены хирурги для этого отделения).

Расходы на культуру и искусство. В соответствии с функциональной структурой расходов бюджетов в Украине раздел 10 — «Культура и искусство» — включает расходы на: искусство, культуру, библиотеки, музеи, заповедники, клубы, другие учреждения, кинематографию, архивное дело и другие учреждения в области искусства и культуры.

При финансировании расходов на культуру денежные средства из Государственного бюджета выделяются глав­ному распорядителю бюджетных средств — Министру культуры и искусства Украины, который распределяет средства для 20 распорядителей бюджетных средств. В их число входят Комитет по Национальным премиям Украины имени Тараса Шевченко, Академия искусств Украины, Всеукраинский музыкальный союз, Союзы композиторов, писателей, художников, театральных деятелей и т.д.¹.

После получения средств из бюджета (бюджетные на­значения) распорядители бюджетных средств переводят их на счета подведомственных предприятий, организаций и учреждений культуры.

Финансирование обороны.В Украине оборона страны, защита ее суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности возлагается на Вооруженные Силы

¹ См.: Наказ Міністра фінансів України від 13 березня 2000 року № 47 «Про упорядкування розпорядників коштів Держав­ного бюджету» із змінами, внесеними наказом Мінфіну № 604 від 27.12.2001р.

Украины. Финансирование обороны осуществляется по принципу минимальной достаточности¹. Согласно Функ­циональной структуре расходов бюджетов Украины рас­ходы на оборону финансируются на:

содержание Вооруженных Сил;

закупку вооружения и военной техники;

капитальное строительство;

научно-исследовательские и исследовательско-кон-структорские работы;

другие расходы в области обороны.

Главным распорядителем бюджетных средств является Министр обороны. Финансирование Министерства обороны и Пограничных войск осуществляется на основе смет, ис­ходя из сумм, утвержденных в Государственном бюджете.

Содержание воинских частей осуществляется на основе смет, где основными статьями расходов являются денежное содержание военнослужащих и заработная плата вольно­наемных. Приобретение вооружения и военной техники определяется потребностями постоянной замены техники и вооружения в связи с моральным старением и окончани­ем срока эксплуатации. Финансируются расходы на обо­рону исключительно из Государственного бюджета Украи­ны.

Финансирование органов законодательной, исполни­тельной власти, правоохранительных органов. Функции государства, возложенные на него Конституцией Украины, выполняют органы государственной власти. Согласно ста­тье 6 Конституции Украины государственная власть осу­ществляется по принципу ее разделения на законодатель­ную, исполнительную и судебную. Финансирование веток государственной власти осуществляется из Государствен­ного бюджета.

В функциональной структуре расходов бюджетов Укра­ины первым разделом идет государственное управление, которое включает:

¹ См.: Опарін В.М., Малько В.І., Кондратюк С.Я. Бюджетна система. — К.: КНЕУ, 2000. — С. 38-39. В работе авторы дают три основных типа военных доктрин: 1) полный отказ от военных расходов; 2) создание могучей военной супердержавы; 3) финан­сирование обороны по принципу минимальной достаточности.

1) функционирование законодательной власти;

2) функционирование исполнительной власти;

3) содержание Президента Украины и его аппарата;

4) содержание финансовых и фискальных органов;

5) общее планирование и статистическую службу;

6) другие расходы на общегосударственное управле­ние.

На содержание Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, Администрации Президента Украи­ны и местных государственных администраций составля­ются штатные расписания с количеством работающих и сметы расходов. Из Государственного бюджета финансиру­ются расходы на проведение выборов и общегосударствен­ных референдумов.

Судебная власть, Прокуратура, органы безопасности и органы внутренних дел содержатся также за счет Государ­ственного бюджета в соответствии с правилами сметно-бюджетного финансирования и штатных расписаний.

Расходы местных бюджетов. Расходы местных бюд­жетов делятся на два фонда — общий и специальный, ана­логично тому, как разделяются расходы Государственного бюджета. Районные и областные бюджеты исполняются местными администрациями на основе решений о местных бюджетах, принятых соответствующими советами, а сель­скими, поселковыми, районными бюджетами распоряжа­ются советы и их исполнительные органы.

Согласно статье 70 Бюджетного кодекса расходы мест­ных бюджетов, установленные решениями о местных бюд-жетах, включают бюджетные назначения на цели, связан­ные с реализацией программ, установленных статьями 88-91 Бюджетного кодекса, которые зависят от уровня местного бюджета. Из бюджетов сел, поселков, городов районного значения и их объединений финансируются рас­ходы на: содержание органов местного самоуправления сел, поселков, городов районного значения; образование: до­школьное и общее среднее; первичную медико-санитарную, амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь; сельские, поселковые и городские дворцы культуры, клубы и библиотеки.

Из районных бюджетов, бюджетов городов, Автономной Республики Крым и городов областного значения финан­сируются расходы на: государственное управление; обра­зование; охрану здоровья; социальную защиту и социальное обеспечение; государственные культурно-просветительные и театральные зрелищные учреждения; государственные программы развития физкультуры и спорта.

Все вышеперечисленные расходы местных бюджетов учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов.

Глава 14

Дата добавления: 2015-05-10