Рентоориентированное управление и коррупция 3 страница

В заключение покажем, что восприятие коррупции в обществе существенно зависит от уровня борьбы с коррупцией.

Рис. 7. Диаграмма рассеяния по данным стран с переходной экономикой по следующим переменным: Индекс восприятия коррупции Transparency International, 1999 г. (вертикальная ось); Индекс контроля над коррупцией по данным исследования Мирового банка «Aggregate Governance Indicators» (горизонтальная ось).

Анализ динамики развития коррупции в различных странах приводит к рассмотрению различных пессимистических сценариев.

Во-первых, з ахват государства. Под захватом государства подразумеваются действия индивидов, групп и частных или общественных организаций, направленные на осуществление воздействия на формирование законов и подзаконных нормативных актов, определяющих государственную политику, путём противозаконного и неподконтрольного предоставления личных благ официальным лицам и государственным служащим.

Определение захвата государства выведено из концепции Regulatory Capture (приблизительно — захват регулятивных органов), достаточно давно утвердившейся в экономической теории. Regulatory Capture означает, что регулятивные органы государственной власти начинают выполнять свои функции в интересах тех фирм, чью деятельность они должны регулировать. Из-за различных поблажек и неофициальных льгот, предоставляемых подконтрольным организациям, искажается смысл деятельности этих органов. Хотя Regulatory Capture может осуществляться за счёт дополнительных выплат (взяток), предоставления чиновникам различных выгод и пр., средства Regulatory Capture не ограничиваются коррупционными мерами.

Захват государства шире в том плане, что он охватывает деятельность по созданию законов, правил, постановлений и т.п. широким кругом государственных институтов во всех трёх ветвях власти. В то же время захват как понятие , так как ограничивается лишь незаконными и неофициальными формами воздействия.

Говоря об истоках концепции захвата государства, следует упомянуть и о российском аналоге — «приватизации государства». Эта концепция не всецело соответствует захвату. Так, приватизация предполагает приобретение влияния на государственные органы и использование их как инструмент для достижения частных целей. В этом аспекте концепция приватизации оказывается шире захвата, предполагающего воздействие исключительно на формирование «правил игры». Кроме того, приватизация государства обычно осуществляется субъектами эндогенными по отношению к приватизируемому органу. Чаще всего это делается самими чиновниками. В противоположность этому захват предполагает действия внешних по отношению к государству агентов. Однако у этих теорий есть и общие черты — подмена общественных интересов и целей частными.

Теперь подробнее о самой концепции захвата государства. В качестве «захватчиков» могут выступать решительно все, а именно: индивиды, группы, коммерческие и некоммерческие организации и т.д. — все, кто обладает возможностью предоставить чиновнику личные выгоды. Любой, кто вступает в контакт с государственными органами, может рассматриваться как потенциальный «захватчик». Даже государственные служащие могут выступать в подобной роли, если их действия направлены на дальнейшее расширение и удовлетворение личных финансовых интересов за счёт общественных.

Влияние частных интересов на принимаемые государственными органами решения — это нормальное явление для любой политической системы. Захват государства как форма коррупции отличается от законных методов политического влияния — информирования и убеждения. Захват всегда ведётся через незаконные, скрытые, зависящие от личных предпочтений каналы. В большинстве случаев он подменяет частично или полностью законные и открытые каналы воздействия групп интересов на официальных лиц, ограничивая тем самым политическую конкуренцию. В данном аспекте захват представляет угрозу демократическим механизмам осуществления власти.

Различные типы захвата государства могут быть выделены на основе типологий «захватчиков» (частные фирмы, политики, этнические группы, военные и т.д.) и на основе захватываемых органов (исполнительные, законодательные, судебные).

Мировой банк рассматривает захват государства в паре с административной коррупцией. В исследованиях Мирового банка административная коррупция измеряется как процент годового дохода фирмы, используемый для дополнительных выплат чиновникам. Наиболее полно при измерении такой коррупции учитывается взяточничество.

К уже данному определению захвата государства необходимо добавить три принципиальных момента.

Главное необходимое условие возникновения захвата государства как одной из стратегий поведения бизнеса состоит в существовании этого бизнеса, причем бизнеса независимого, отделенного от государства. Это значит, что захвата государства не может быть в режимах с централизованной экономикой и государственной собственностью на средства производства за отсутствием субъекта захвата государства.

На первых стадиях переходного периода несовершенство правовых и демократических институтов, которые должны строиться по ходу транзита, создают для бизнеса стимулы искать решение своих проблем вне правовых рамок. Таким образом, по ходу транзита захват государства может увеличиваться на первых этапах.

Захват государства зависит от политики самого государства. Слабость государства, медленные и слабые институциональные реформы создают условия для роста захвата государства по мере усиления бизнеса. Захват государства может уменьшаться по мере увеличения силы и эффективности власти и проведения институциональных реформ. Захват государства может уменьшаться, если государство начинает контролировать крупный бизнес, ограничивая его или просто не давая ему создаваться.

Из этих рассуждений следует, что захват государства мал в двух ситуациях: первая — на старте транзита, когда некому захватывать государство; вторая — на поздней стадии транзита, если бизнес не имеет стимулов для такой стратегии, а государство помогает ему легально решать проблемы и не создает таких проблем попусту.

Учитывая коррупционную практику Российской Федерации, фондом «ИНДЕМ» предлагается рассматривать еще одну разновидность коррупции: «Захват бизнеса» («Business capture»). Под этим можно понимать совокупность стратегий и тактик власти, с помощью которых власть в лице своих представителей или организаций стремится обеспечить теневой контроль над бизнесом с целью извлечения административной ренты. Это выражается в разнообразных практиках власти, среди которых можно указать следующие:

¾ участие чиновников в управлении компаниями с долями областной или муниципальной собственности (эта и предыдущая формы захвата экономики в России благословлены законом);

¾ создание налоговых и подобных им льгот «своим» фирмам;

¾ участие чиновников в борьбе за собственность на стороне «своих» фирм;

¾ участие органов власти в искусственных банкротствах для перехвата собственности в пользу «своих» фирм;

¾ создание искусственных монополий для «своих» фирм;

¾ навязывание чиновниками своих людей на работу в руководство фирмами;

¾ протекционизм «своим» или подконтрольным фирмам;

¾ расстановка на руководящие посты в частных фирмах чиновников или их родственников;

¾ давление со стороны чиновников, с целью заставить выбрать «нужных» поставщиков или заказчиков продукции.

Анализ практики становления рыночной экономики в постсоветских странах позволяет утверждать, что по мере продвижения по пути транзита и по мере роста свободной экономики развиваются оба вида коррупции — Захват государства и Захват бизнеса. Административная коррупция выполняет при этом вспомогательную, сопутствующую роль. Причем, ее удельный вес тем ниже, чем выше уровень бизнеса. Можно предположить, что на начальных фазах Захват бизнеса развивается быстрее, чем Захват государства. Это связано с тем, что бизнесмены сами проявляют инициативу и предлагают чиновникам участие в бизнесе (в теневых формах) как разновидность услуг, оказываемых за протекционизм (в предельно общем смысле этого слова) чиновников по отношению к данному бизнесу.

По мере развития бизнеса эта стратегия становится не очень рентабельной и бизнес переключается на стратегию Захвата государства. Уровень этого вида коррупции будет расти в меру слабости государства и если оно не предоставляет бизнесу легальных и открытых механизмов влияния на политику.

Следующая фаза — рост Захвата бизнеса, но уже по инициативе власти, как реакция на Захват государства. Здесь набор индивидуальных стратегий отдельных чиновников или ведомств по Захвату бизнеса выступает заменителем единой стратегии государства по установлению общих правил экономической игры, если таковая не реализуется.

Дальше начинается конкуренция между двумя видами коррупции, двумя стратегиями поведения двух агентов — бизнеса и власти. Захват государства и Захват бизнеса растут в этой конкуренции, пока страна не попадает в зону неустойчивости. Из этой зоны ведут четыре реализуемые (допустимые) траектории. Первая — возврат в исходное состояние, характеризуемое полным или частичным свертыванием свободной экономики. Вторая траектория — переход в оптимальный режим, соответствующий тому случаю, когда бизнесу и власти удается договориться о разграничении зон влияния (экономика и политика), о единых для всех правилах игры и об открытых и легальных механизмах влияния бизнеса на политику в рамках общей практики влияния на нее институтов гражданского общества. Наконец, есть еще две траектории, которые соответствуют двум случаям «летального» исхода борьбы двух разновидностей коррупции. Третья траектория — стратегия Захвата государства побеждает, и бизнес устанавливает теневой контроль над властью на разных ее уровнях. Четвертая траектория — побеждает стратегия Захвата бизнеса. В этом случае при сохранении внешних признаков существования субъектов свободной экономики ее наиболее важная и доходная часть полностью попадает под теневой контроль власти или отдельных властвующих кланов. Примеры реализации двух этих траекторий можно найти как в некоторых странах СНГ, так и в отдельных регионах России. Объединим сказанное в виде таблицы 27 сценариев развития коррупции в стране.

Таблица 27. Изменения в уровне и структуре коррупции при реализации различных сценариев неблагоприятного развития коррупции в стране

Сценарии	Различные стороны коррупции
Общий уровень коррупции	Административная коррупция	Низовая и верхушечная коррупция	Криминальная коррупция	Захват государства и бизнеса
Возврат к административной системе	Возрастает	Возрастает	Преобладает низовая коррупция	Уменьшается	Отсутствует
Победа захвата бизнеса – Азиатская модель	Возрастает	Возрастает	Возрастает	Видоизменяется	Победа и рост захвата бизнеса
Победа захвата бизнеса – Латиноамериканская модель	Без особых изменений	Несколько уменьшается	Низовая умень-шается, верхушечная растет	Несколько уменьшается	Победа захвата бизнеса
Победа захвата государства	Возрастает	Возрастает	Без особых изменений	Возрастает	Победа и рост захвата государства

Кроме захвата государства и захвата бизнеса, третьей по вызову обществу угрозой является разложение общества на основе внедрения в повседневную жизнь бытовой коррупции. Взятки в образовании, медицине, на дорогах, даже в похоронных услугах становятся нормой поведения широких масс населения. Мы не возмущаемся и даже не удивляемся, когда слышим, что 60% продаваемой водки – «паленая», что лекарства в аптеках покупать опасно, ибо они фальшивые, что в колбасу подмешивают туалетную бумагу, что так называемое натуральное молоко сделано на 80% из сухого порошка, что надписям и этикеткам на упаковках нельзя верить и пр. и пр. Только с начала 2008 года подразделения экономической безопасности выявили 1,3 тыс. преступлений, связанных с получением взятки. Основной поток бытовых взяток направляется в такие сферы, как здравоохранение, высшее образование, автоинспекции, суды. При этом самая высокая цена взяток обнаружена в судах. Максимальные коррупционные риски характерны для автоинспекций, вузов и военкоматов.

Анализ показывает, что граждане готовы платить взятки за дефицитные государственные услуги или за повышение качества этих услуг в тех случаях, когда речь идет о важных ценностях (здоровье или образование), когда взятка служит инструментом решения важных проблем (военная служба, работа, жилье, защита прав в судах), когда с помощью взятки можно обойти искусственно созданные или нежелательные правовые преграды (автоинспекции). Немалая их часть приходится на учебные заведения, многие из которых уже давно прослыли самыми коррумпированными организациями. Приведем таблицу опроса населения, проведенного фондом «ИНДЕМ» еще в 2001 году. С тех пор ситуация с бытовой коррупцией значительно ухудшилась.

Таблица 28. Анкета граждан о частоте бытовой коррупции

Ситуации повседневной жизни
Не при-ходится	Редко	Время от времени	До-вольно часто	Очень часто
1. Получить бесплатную медицинскую помощь в поликлинике	23,8	25,0	30,2	15,0	4,6
2. Найти место в больнице для бесплатной операции или лечения серьезного заболевания	23,9	20,8	19,9	23,9	9,9
3. Попав в больницу, получить там бесплатную полноценную помощь и обслуживание	23,1	21,1	22,0	21,3	10,7
4. Поступить в нужную школу и успешно ее окончить	28,3	23,6	20,4	17,6	7,3
5. Поступить в вуз, перевестись из одного вуза в другой	21,9	16,2	17,9	22,5	18,2
6. Оформить или пересчитать пенсию	43,7	21,6	19,4	8,7	3,3
7. Оформить право на получение социальных выплат	35,4	26,1	19,6	10,6	4,9
8. Решить проблемы в связи с призывом на военную службу	22,8	12,7	15,1	21,7	24,3
9. Получить нужную работу или обеспечить продвижение по службе	20,9	18,4	24,5	21,0	12,6
10. Приобрести земельный участок (для дачи или ведения своего хозяйства) и (или) оформить право на него	31,3	25,1	21,0	13,2	6,7
11. Получить жилплощадь и (или) оформить юридическое право на нее	26,5	17,6	18,3	19,7	15,6
12. Получить услуги по ремонту, эксплуатации жилья	23,7	19,7	22,5	19,1	12,8
13. Добиться справедливости в суде	21,1	14,8	22,5	21,5	17,4
14. Получить помощь и защиту в милиции	21,2	17,0	24,7	19,8	14,7
15. Получить регистрацию по месту жительства, паспорт или заграничный паспорт, разрешение на оружие и т.п.	30,5	23,2	22,4	12,8	8,0
16. Урегулировать ситуацию с автоинспекцией (получение прав, техосмотр, нарушение правил дорожного движения и т.п.)	16,9	11,5	20,1	20,6	28,1

По данным ЮНЕСКО, за 2007 год сумма взяток в сфере отечественного высшего образования достигла 520 млн долл. И это, по словам специалистов, – не предел. Случаи вымогательства в российских вузах фиксируются с завидным постоянством.

«При поступлении в высшее учебное заведение преподаватель сам нередко предлагает абитуриенту или его родителям «помощь за деньги», – рассказал пресс-секретарь Департамента экономической безопасности МВД РФ Андрей Пилипчук. – Сумма взятки варьирует в зависимости от региона и престижности вуза. Скажем, в депрессивных регионах за поступление в университет и дальнейшее «сопровождение» студента могут запросить около 100 тыс. рублей, в то время как в экономически развитых центрах цена за место может доходить до 25 тыс. долларов».

По словам Андрея Пилипчука, в 2007 году за май-октябрь в рамках профилактической операции «Образование-2007» было заведено 391 уголовное дело о взяточничестве в высших учебных заведениях. «С мая 2008 года мы собираемся провести еще одну антикоррупционную операцию. Самыми коррумпированными традиционно считаются экономические и юридические университеты». Больше всего взяток берут также в институтах международных отношений, а вот в технических и творческих вузах взяточничество распространено в наименьшей степени. Это связано с тем, что престиж этих профессий невелик.

Вузовские преподаватели называют главными инициаторами взяток самих студентов, не желающих учиться. Поэтому для них абсолютно нормально предложить преподавателю деньги за сдачу зачета. Иногда эти просьбы даже напоминают угрозы. Студенты, в свою очередь, пеняют на чрезмерную требовательность педагогов и нехватку времени на учебу. «Сами посудите, когда нам готовиться к экзаменам, если приходится работать каждый день – одной стипендии на жизнь не хватает», – сетуют некоторые студенты. А денег на взятку хватает?

Тем временем, говорят независимые эксперты, с каждым годом появляются все новые формы взяточничества. «Например, студенты оплачивают экзамены не наличными, а переводят деньги на банковский счет преподавателя или просто покупают профессору путевку в Египет. Причем взяточничество в вузах зачастую основано на круговой поруке. Это особенно заметно при поступлении. Бывает, что абитуриентов якобы оформляют на подготовительные курсы, а на самом деле ничему не учат. Деньги делятся между преподавателями, составляется список тех, кто прошел эти курсы. К такому абитуриенту экзаменаторы относятся более лояльно».

Главную причину коррупции эксперты видят в отсутствии эффективных мер против взяточничества и в кризисе российского высшего образования. Скорее всего, серьезного результата рейды по вузам, увы, не дадут. Нужно бороться с взяточничеством не разовыми методами, а разработать комплексную программу. В вузах просто не должно быть механизмов для вымогания денег у студентов. На Западе студенты понимают, что от полученных в вузе знаний будет зависеть их карьера. Поэтому и взяточничество там не процветает. Многим российским студентам диплом нужен только для престижа. Да и сами преподаватели считают незаконное вознаграждение вполне нормальным. В советское время для педагогов взять плату за экзамен было просто невозможно. В 90-е гг. эта психологическая стена была сломлена, и восстановить ее снова очень непросто. Любые серьезные меры, которые могут быть предприняты против коррупции и иметь при этом долгосрочный устойчивый эффект, не дают мгновенной отдачи, а начинают работать только с временн ы м лагом, находящимся в интервале от года до десяти лет. Кроме того, мы полагаем, что должна планироваться не антикоррупционная кампания или программа, а постоянно действующая антикоррупционная политика государства.

Дата добавления: 2015-05-09