I IV. Регулирование государственных доходов 7 страница

Придание законам о налогах обратной силы означает принятие соответствующего закона не только по истечении срока уплаты на­лога, но и до этой даты, однако после совершения событий или действий, в результате которых возникла обязанность уплатить на­лог. Так, Конституционный Суд РФ признал, что Закон о земель­ном налоге фактически имел обратную силу, так как устанавливал повышенные ставки не с начала календарного года, за который этот налог начислялся, а по прошествии значительного периода, хотя и до наступления срока уплаты. Землепользователи вели дея­тельность на земельных участках, ориентируясь на другие условия налогообложения. Условия и порядок налогообложения должны быть известны землепользователю в момент пользования, а не по прошествии времени¹.

Конституционный Суд РФ подчеркнул, что недопустимо не только придание законам о налогах обратной силы путем прямого указания на это в законе, но и издание законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания на это в тексте закона. В равной степени недопустимо придание таким за­конам обратной силы в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой².

Таким образом, конституционный запрет придавать закону об­ратную силу не может быть обойден при помощи каких-либо тех­нических и иных уловок. Этот запрет не может быть нарушен ни

¹ Постановление КС РФ от 8 октября 1997 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года «О ставках зе­мельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году»//СЗ РФ 1997 № 2. Ст 4901.

² Пункг 7 Постановления КС РФ от 8 октября 1997 г № 13-П.

Глава 12. Источники налогового права

при каких обстоятельствах. Конституция РФ не допускает отказа от этого правила, в том числе в условиях чрезвычайного положения.

Конституционное требование о недопустимости придания об­ратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухуд­шающим положение налогоплательщиков, распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Федерации, на акты органов местного самоуправления.

Закон может не только повышать обязательства налогоплатель­щиков, но и снижать их. Конституционный запрет придавать зако­нам о налогах обратную силу распространяется только на случаи ухудшения положения налогоплательщиков. Одновременно Кон­ституция РФ не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. При этом бла­гоприятный для субъектов налогообложения характер такого закона должен быть понятен как налогоплательщику, так и государствен­ным органам, взимающим налоги¹.

В соответствии с указанными конституционными положениями НК РФ определил, что акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и сборы, повышающие налоговые ставки, устанавливающие или отягчающие ответственность за нало­говые правонарушения, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регу­лируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют (п. 2 ст. 5).

НК РФ развивает положения Конституции РФ. Если в ст. 57 Конституции РФ речь идет о непридании законам обратной силы только в отношении налогоплательщиков, то НК РФ распространя­ет гарантии и на остальных участников налоговых отношений.

НК РФ устанавливает два режима обратной силы актов, улуч­шающих положение налогоплательщиков. В первом случае улуч­шающие законы всегда имеют обратную силу, а во втором — только тогда, когда это прямо предусмотрено законом. Первый режим рас­пространяется на акты законодательства о налогах и сборах, устра­няющие или смягчающие ответственность за нарушение законода­тельства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей (п. 3 ст. 5). Второй режим ус­тановлен в отношении актов, отменяющих налоги и сборы, сни­жающих размеры ставок налогов и сборов, устраняющих обязанно­сти налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, или иным образом улучшающих их положение (п. 4 ст. 5).

I f

' Пункт 4 Постановления КС РФ от 24 октября 1996 г № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»//СЗ РФ 1996. №45 Ст 5202

262 Раздел IV. Регулирование государственных доходов _______

В обобщенном виде действие актов налогового законодательст-

Действие актов налогового законодательства;£
не имеют обратной силы	могут иметь обратную силу	имеют обратную силу
устанавливают новые налоги; увеличивают размеры налогов, сборов; устанавливают или отягчают ответствен­ность;	отменяют налоги и сборы; уменьшают размер налога, сбора, исключают обязанности участников налоговых от­ношений, иным образом улучшают	устраняют или смягча­ют ответственность; устанавливают допол­нительные гарантии зашиты прав участни­ков налоговых отноше­ний
устанавливают новые обязанности;		положение участников на­логовых отношений
иным образом отягчают
положение участков
налоговых отношении

Вопрос о порядке внесения изменений в налоговое законода­тельство является вопросом его стабильности. Проблема стабиль­ности налогового законодательства тесно связана с принципом определенности налоговых обязательств. Конституционный Суд РФ отметил, что «только закон в силу его определенности, ста­бильности, особого порядка принятия может предоставить налого­плательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности»¹.

Определенность налоговых обязательств включает в себя и оп­ределенность в вопросе о периоде, в течение которого эти обяза­тельства будут оставаться неизменными. Частые изменения норма­тивной базы налогообложения противоречат принципу определен­ности налоговых обязательств.

Установление ограничений на изменение правил налогообложе­ния соответствует и принципу свободы предпринимательской дея­тельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), так как этот принцип предполагает наличие стабильных условий занятия предпринима­тельством.

Налоговый кодекс РФ предусматривает, что акты законодатель­ства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Это правило установлено в отношении актов, изменяющих условия

¹ Пункт 3 постановления КС РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 111 Закона Российской Федерации от 1 ап-

реля 1993 года «О государственной границе Российской Федерации» от 19 июля 1997 года».

в редакции

взимания установленных налогов. Что касается федеральных зако­нов, устанавливающих новые налоги и сборы, то они могут всту­пать в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их приня­тия, и не ранее одного месяца со дня их официального опублико­вания.

Эти же ограничения установлены в отношении актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, вводящих налоги и сборы (п. 1 ст. 5 части первой НК РФ). Речь, конечно, идет ₀ тех налогах и сборах, которые предусмотрены в ст. 14 «Региональные налоги и сборы» и в ст. 15 «Местные налоги и сборы» НК Рф.

Таким образом, те налоги, налоговый период по которым рав­няется календарному году (налог на прибыль организаций, подо­ходный налог с физических лиц, налог на имущество и др.), могут быть изменены в течение года многократно, однако все изменения: будут вступать в силу не ранее 1 января следующего года при усло-j вии, что такие изменения официально опубликованы до 1 декабря i текущего года. Если же публикация состоялась только в декабре, то: срок вступления изменений в силу сдвигается на год. Например, [закон, опубликованный в декабре 1999 г., вступит в силу не ранее У января 2001 г.

Условия взимания налогов с коротким налоговым периодом [например, для НДС и акцизов он равен, как правило, одному _Ме-1яцу) могут меняться значительно чаще.

В отношении сборов — разовых платежей, применительно к ко­торым налоговый период не устанавливается, изменения Могут вступать в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня опубликования соответствующего акта законодательства (п. 1 ст. 5 части первой НК РФ).

Перечисленные ограничения, однако, не касаются актов зако­нодательства, улучшающих положение налогоплательщиков. По­скольку такие акты имеют или могут иметь обратную силу, они вступают в действие по общеустановленным правилам: по истече­нии 10-дневного срока с момента официального опубликования, если иное не установлено в самом законодательном акте.

Установлению стабильных условий налогообложения способст­вует и включение в законодательство так называемых «дедушки­ных» оговорок. Это нормы, устанавливающие, что в случае измене­ния законодателем условий налогообложения, ухудшающих поло­жение налогоплательщика, прежние правила исчисления и взима­ния налога могут применяться налогоплательщиком в течение определенного периода. Ухудшение условий для субъектов малого предпринимательства может заключаться не только в возложении дополнительного налогового бремени, но и в необходимости ис­полнять иные, ранее не предусмотренные законодательством обя­занности, за неисполнение которых применяются меры ответствен­ности (ведение налогового учета, составление счетов-фактур, иных Документов, составление и представление отчетности и др.).

Кроме того, введение новых налогов может повлиять и на эко-

264 Раздел IV. Регулирование государственных доходов ______^

номические показатели деятельности налогоплательщика (повыше­ние иен на товары, снижение конкурентоспособности и др.)¹- Уста­новленная законодателем «дедушкина оговорка» не может быть произвольно отменена.

Это следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 1999 г. № 111-О². В абзаце 2 ч. 1 ст. 9 Феде­рального закона от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»³ предусматривалось, что в случае, если в результате изменения нало­гового законодательства будут созданы менее благоприятные условия для субъектов малого предпринимательства по сравнению с ранее действовавшими условиями, то в течение первых четырех лет их дея­тельность подлежит налогообложению в том же порядке, который действовал в момент их государственной регистрации.

Конституционный Суд РФ установил, что в момент государствен­ной регистрации жалобы заявителя действовал Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. № 222-ФЗ «Об упрощенной системе налогообложе­ния, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства»⁴. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ «О единрм налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» изменил условия налогообложения индивидуальных предпринимателей и оп­ределил, что со дня вступления его в силу не применяется указанная норма Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации».

Налоговая инспекция уведомила предпринимателя о необходи­мости уплаты налога по новым правилам. Конституционный Суд РФ указал, что норма об отмене абз. 2 ч. 1 ст. 9 Федерального зако­на «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» не может иметь обратной силы и не при­меняется к длящимся правоотношениям, возникшим до дня офи­циального опубликования нового правила регулирования. Подоб­ное истолкование указанного положения обусловлено конституци­онно-правовым режимом стабильных условий хозяйствования, выво­димым из ст. 8 (ч. 1), 34 (ч. 1). 57 Конституции РФ.

Пример «дедушкиной оговорки» содержится и в ст. 9 Федераль­ного закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инве­стициях в Российской Федерации»⁵.

Глава 12. Источники налогового права

' Определение КС РФ от 7 февраля 2002 г. № 37-О по жалобе гражданина Кривихина Сергея Васильевича на нарушение его конституционных прав поло­жениями абзаца третьего статьи 143 и пункта 2 статьи 145 Налогового кодекса Российской Федерации // Российская газета. 2002. № 89.

² Определение КС РФ по жалобе гражданина Варганова Валерия Витальевича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом «О едином на­логе на вмененный доход для определенных видов деятельности» и Законом Белгородской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» // Российская газета. 1999. № 154.

³ СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343. ⁴СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 15.

⁵ СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.

Налоговый кодекс РФ — основа налогового законодательства РФ. Остальное законодательство принимается только в соответст­вии с Кодексом. Статья 1 части первой НК РФ устанавливает, что законодательство РФ о налогах и сборах состоит из настоящего Ко­декса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о на­логах и сборах.

Соответствие Налоговому кодексу РФ — непременное требова­ние к законодательству субъектов Федерации, нормативным право­вым актам органов местного самоуправления (п. 4, 5 ст. 1 части пер­вой НК РФ).

Кодекс определяет, что ряд налоговых отношений может быть урегулирован исключительно Налоговым кодексом РФ. Так, согласно п. 5 ст. 3 части первой НК РФ федеральные налоги и сборы устанав­ливаются, изменяются или отменяются настоящим Кодексом. Это оз­начает, что не допускается установление, изменение или отмена кон­кретного налога законом, не вносящим изменений в сам Налоговый кодекс. С позиции этой статьи, в частности, не подлежат примене­нию различные нормы о налогах (например о предоставлении льгот), включенные в «неналоговое» законодательство.

В ряде случаев Налоговый кодекс РФ закладывает только осно­вы правового регулирования тех или иных отношений, предусмат­ривает необходимость принятия специального законодательства. Например, ст. 36 части первой НК РФ устанавливает, что феде­ральные органы налоговой полиции выполняют функции, опреде­ленные Кодексом, а также иные функции, возложенные на них За­коном РФ от 24 июня 1993 г. № 5238 «О федеральных органах на­логовой полиции»¹.

Особое значение имеет Налоговый кодекс РФ для таможенных платежей. Согласно ст. 13 части первой НК РФ таможенная пошли­на и таможенные сборы отнесены к федеральным налогам и сборам. Однако законодатели исходили из того, что к моменту принятия На­логового кодекса РФ уже имелось довольно обширное законодатель­ство, регулирующее отношения по исчислению и уплате таможен­ных платежей: Таможенный кодекс РФ², Закон РФ от 21 мая 1993 г. № 5003 «О таможенном тарифе³» и др. Поэтому ст. 2 части первой НК РФ определено, что к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возни­кающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей и привлечения к ответственности виновных лиц, законода­тельство о налогах и сборах не применяется, если иное не преду­смотрено настоящим Кодексом.

Таким образом, в отношении таможенных платежей НК РФ не закладывает основ их исчисления и взимания. Задача НК РФ —

¹ Российская газета. 1993. № 134.

² Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 17. Ст. 484.

³ Российская газета. 1993. № 107.

J

266 Раздел IV. Регулирование государственных доходов _______

привести таможенное законодательство в соответствие с общими принципами исчисления налогов и сборов.

§ 2. Дополнительные источники налогового права

Налоговый кодекс РФ не включает подзаконные нормативные акты в состав законодательства о налогах и сборах, отводит им ис­ключительно подчиненную роль (схема 20).

Подзаконные нормативные акты о налогообложении

Акты органов общей компетенции

Акты органов специальной компетенции

Указы Президента РФ

Постановления Правительства РФ

Принятие на

основе

делегированных полномочий

Принятие

в развитие

налогового

законодательства

Выделяют две категории подзаконных нормативных актов — ис­точников налогового права: акты, принятые на основе законода­тельного делегирования, и акты, издаваемые в развитие законов и имеющие целью обеспечить их выполнение. Обе категории под­законных актов издаются на основании и в соответствии с законо­дательством, не могут противоречить ему, изменять его или допол­нять.

Налоговый кодекс РФ устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного само­управления и органы государственных внебюджетных фондов в пре­дусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогооб­ложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять за­конодательство о налогах и сборах (ст. 4).

Делегирование представительными органами власти своих ис­ключительных законодательных полномочий органам исполнитель­ной власти ограничено.

Налоговый кодекс РФ в целях предотвращения принятия под-

Глава 12. Источники налогового права

законных актов, противоречащих законодательству о налогах и сбо­рах, устанавливает критерии несоответствия.

Согласно ст. 6 части первой НК РФ нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим Кодексу, если такой акт издан органом, не имеющим в соответствии с Кодексом права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением ус­тановленного порядка издания таких актов.

Не может соответствовать НК РФ и нормативный акт, отме­няющий или ограничивающий права налогоплательщиков, платель­щиков сборов, иных обязанных лиц, либо полномочия налоговых органов, установленные Кодексом.

Статьей 6 части первой НК РФ определено также, что подза­конный нормативный акт не может изменять определенное Кодек­сом содержание обязанностей участников отношений, регулируе­мых законодательством о налогах и сборах, содержание понятий и терминов, определенных в Кодексе, и др. В обобщенном виде признаки несоответствия подзаконного нормативного акта закону указаны на схеме 21.

Признаки несоответствия подзаконного нормативною акта по закону

Процессуальные нарушения

Нарушения

материальных норм

законодательства

Акт принят

Акт принят

Акт введен

Акт изменяет

Акт изменяет

Акт изменяет

с нарушением

с нарушением

в действие

содержание

порядок и усло-

вид и р

змер

компетенции

установленного

с нарушением

и объем прав

вия pCclj

пзацнп

ответственности

порядка

установленного

и обязанностей

прав и исполне-

за пр

1вонарушс-

порядка

участников

ния ООЯ.5,:

н ноете и

ния,

п оря до к и

налоговых

участниками нало-

основания

отношений

ювых отношений

привлечения к

ответственности

В последнее время в Российской Федерации большое значе­ние в регулировании налогообложения приобрели решения орга­нов конституционной юстиции, прежде всего Конституционного Суда РФ.

Рассматривая жалобы и заявления граждан, предприятий, госу­дарственных органов, КС РФ толкует конституционные нормы, дает конституционное толкование нормативных актов (придает нормативным актам конституционный смысл), интерпретирует об­щие принципы права. В результате этого модернизируются пред­ставления о юридическом содержании конституционной формы. КС РФ не изменяет словесной формы статей Конституции РФ, а толкует их, уточняет их смысл.

Можно сказать, что КС РФ занимается правотворчеством особого рода. Сформулированные им правовые нормы имеют особую форму, которая называется «правовая позиция КС РФ».

268 Раздел IV. Регулирование государственных доходов _______

Правовая позиция КС РФ — это прецедент толкования конститу­ционной нормы, выраженный в мотивированной части постанов­ления КС РФ.

Правовая позиция всегда связана с резолютивной частью поста­новления КС РФ, однако важно запомнить, что понятия «правовая позиция» и «решение по делу» не совпадают. Правовая пози­ция — это не вывод о несоответствии того или иного закона Кон­ституции РФ, а основание для такого вывода.

Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 ию­ля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Феде­рации»¹ решения КС РФ, включая выраженные в них правовые по­зиции, обязательны на всей территории РФ.

Эти решения ограничивают усмотрение законодательного орга­на, поскольку юридическая сила постановления КС РФ о призна­нии акта неконституционным не может быть преодолена повтор­ным принятием этого же акта (ч. 2 ст. 79 Закона о Конституцион­ном Суде). Ряд выраженных КС РФ правовых позиций трансфор­мируется законодателем в нормы законов.

Для всех судов правовые позиции как часть решения КС РФ имеют преюдициальную силу. Суды общей юрисдикции и арбит­ражные суды обязаны применять сложившиеся в практике КС РФ правовые позиции.

Так, если КС РФ на основе сложившейся правовой позиции о содержании статьи Конституции РФ признал норму конкретного закона о налоге не действующей как противоречащую Конституции РФ, то суды не могут опираться на нормы, содержащиеся в других законах, но аналогичные по содержанию отмененной норме.

Решения КС РФ и выраженные в них правовые позиции обяза­тельны и для самого КС РФ. Он связан системой аргументации, интерпретацией конституционных норм и принципов, выраженных в предыдущих постановлениях КС РФ.

Изменение правовой позиции КС РФ возможно, однако это до­пустимо в исключительных случаях и с соблюдением особой, ус­ложненной процедуры.

Правовые позиции КС РФ в отношении проблем налогообло­жения выражены в особой форме. КС РФ в ходе рассмотрения дел о проверке конституционности нормативных актов о налогах и сбо­рах толкует конституционные нормы и формулирует основные принципы налогообложения и сборов. В случае если нормативные акты о налогах и сборах противоречат этим принципам, КС РФ объявляет эти акты не соответствующими Конституции РФ.

Поэтому изучение правовых позиций КС РФ по вопросам на­логообложения и сборов в основном состоит в изучении сформули­рованных в постановлениях КС РФ основных принципов налого­обложения и сборов, определении их содержания, сфер и способов применения.

Уяснение смысла тех или иных положений НК РФ, правильное

Глава 12. Источники налогового права

СЗ РФ 1994 № 13 Ст 1447

их применение невозможно без изучения правовых позиций КС РФ по вопросам налогообложения и сборов¹.

Вопрос о судебной практике как источнике права является дис­куссионным. Однако нельзя не признать, что решения высших су­дебных органов — Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ имеют самое непосредственное влияние на практику при­менения нормативных актов о налогах и сборах.

Конституция РФ установила, что решения и действия (или без­действие) органов государственной власти, органов местного само­управления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Конституция РФ не исключает возможно­сти проверки судами общей юрисдикции и арбитражными судами соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую силу акту. Причем такой контроль мо­жет проводиться как при рассмотрении конкретного дела, так и вне связи с его рассмотрением.

Осуществляя эти полномочия, Верховный Суд РФ рассматрива­ет жалобы граждан и государственных органов о признании недей­ствительными и не подлежащими применению нормативных актов, принятых с нарушением законов, или других актов большей юри­дической силы. Предметом проверки становятся постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств.

Решение Верховного Суда РФ об отмене того или иного норма­тивного акта порождает новые права и обязанности участников на­логовых отношений, и только в этом смысле такое решение являет­ся нормотворческим. Однако суд не создает новой нормы права, не определяет правила, подлежащие исполнению. Вместо отмененного акта начинают действовать иные нормы, а в случае если образуется пробел в регулировании, отношения строятся исходя непосредст­венно из норм Конституции РФ. Поэтому о нормотворческой дея­тельности Верховного Суда РФ можно говорить с долей условно­сти.

В силу ст. 138 части первой НК РФ арбитражным судам подве­домственны дела по спорам об обжаловании организациями и ин­дивидуальными предпринимателями нормативных правовых актов налоговых органов, например инструкций.

Другое проявление деятельности высших судебных органов в сфере налогового права — это издание обзоров судебной и судеб­но-арбитражной практики. Право Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики закреплено в Конституции РФ (ст. 126, 127).

Здесь особенно заметна роль Высшего Арбитражного Суда РФ. Пленум ВАС РФ рассматривает материалы изучения и обобщения практики применения законов и других правовых актов арбитраж -

' Подробно о правовых позициях КС РФ по вопросам налогообложения и сборов см Гаджиев ГА, Пепеляев С Г Предприниматель — налогоплатель­щик — государство Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации М ИД ФБК-ПРЕСС, 1998

270 Раздел IV. Регулирование государственных доходов _______

ными судами и дает разъяснения по вопросам судебной практики, которые обязательны для арбитражных судов. Президиум ВАС РФ рассматривает отдельные вопросы судебной практики и о результа­тах информирует нижестоящие арбитражные суды (ст. 13, 16 Феде­рального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»¹).

Необходимо учитывать, что информационные письма не явля­ются источниками права, на них нельзя ссылаться в качестве обос­нования прав, обязанностей и ответственности спорящих сторон. Однако содержащаяся в них информация, безусловно, является ав­торитетной, выражающей правоприменительную политику высшей судебной инстанции.

Дата добавления: 2015-05-10