Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с. 39 страница

В силу этого, распределение и перераспределение земельных участков осуществляется, прежде всего, с обеспечением требования ландшафтного подхода, поскольку создание условий для поддержания и улучшения устойчивых природных ландшафтов составляет одну из главных целей землеустройства.

4. Любой земельный участок – это сложное природное образование с зональными и региональными особенностями, обладающее устойчивой природной неоднородностью, которая является необходимым, а не случайным явлением (подобно тому, как без разнородности зарядов нет электрического тока, без разности уровней земли не потекут реки, без низменностей и высокогорий не будет ветров и т. п.).

Это обстоятельство влияет на правовой режим использования земель. Так, субъекты правоотношений по использованию земель обязаны осуществлять использование и охрану земельных участков на основе комплексного подхода к угодьям, как к сложным природным образованиям;

при использовании земельного угодья должен осуществляться индивидуальный подход, учитывающий особенности не только каждого участка, но и частей его. Так, если полезные свойства почв и их плодородие начинают ухудшаться, то пользователи обязаны восстанавливать и повышать их;* если возникают эрозионные процессы на земельном участке – пресекать их; если земля заражена карантинными вредителями и болезнями растений – осуществлять защитные мероприятия по устранению заражения. Неисполнение этих обязанностей влечет за собой административную ответственность (ст. 50, 97 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

*САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505.

5. Любому земельному участку, как и всякому имуществу, присуща порча как от естественных природных процессов, так и от деятельности людей. Например, металлическая вещь подвергается коррозии, если не принимать профилактических мер, а земельный участок – эрозии, если не бороться с нею; машина изнашивается от длительного использования, почвенное плодородие истощается, если его не компенсировать внесением удобрений и другими агротехническими мерами.

В отличие от обычного имущества, которое в конечном счете изнашивается, устаревает, заменяется более ценным, земля не может быть заменена какими-то другими объектами и не устаревает, она вечно значима для человеческого общества. Однако ее использование обязательно сопряжено с охраной, и функция охраны земли является неотъемлемой частью функций использования земель.*

*См.: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 1998..№ 29. Ст. 3390.

Неотъемлемость охраны земель ото всех форм и видов ее использования выражается в том, что:

охрана земель планируется в государственном масштабе и является неотъемлемой функцией государственного регулирования землепользования. На федеральном уровне разрабатываются совместно с субъектами РФ и органами местного самоуправления федеральные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями; органы же местного самоуправления осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель;

охране земель придан статус системы правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земельных угодий;

система охраны земель включает в себя комплекс правовых мероприятий, позволяющих государству осуществлять всестороннее правовое воздействие на негативные формы хозяйственной эксплуатации земель. Это: нормирование предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитарно-бактериальных и радиоактивных веществ в почве;*

*См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1917.

запрещение осуществления воздействия на землю без положительного заключения специальных экспертиз, дающих оценку отрицательного влияния на состояние земель и эффективности предусмотренных защитных мероприятий при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений сооружений и технологий;

экономическое стимулирование охраны земель;

запрещение финансирования проектно-изыскательских работ дйя объектов, деятельность которых наносит вред земле (ст. 28 ЗК).

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, как родового объекта, характеризует их в качестве категории земельного фонда.

Согласно ЗК на категории делится весь земельный фонд Российской Федерации, т.е. вне категории нет земель. Категории земель, исходя из смысла ЗК, выявляются:

в ходе ведения государственного земельного кадастра, осуществляемого по единой для всей республики системе за счет средств республиканского бюджета;

в ходе изъятия и предоставления земель, когда происходит перевод земель из одной категории в другую, а также отнесение земель к той или иной категории, осуществляемые местными органами самоуправления в соответствии с их компетенцией.

Земли сельскохозяйственного назначения как категории земельного фонда нельзя отождествлять с землями сельскохозяйственного использования. Если первые – это определенная категория земель, то вторая – земельное угодье, которое может находиться и в других земельных категориях. Например, ЗК предоставляет право несельскохозяйственным предприятиям передавать гражданам и сельхозпредприятиям для сельскохозяйственных целей во временное использование часть своих земель; на территориях земель населенных пунктов имеются земли сельскохозяйственного использования; для сельскохозяйственных целей во временное пользование могут предоставляться земли государственного лесного фонда.

Как категория, земли сельскохозяйственного назначения бывают двух видов: земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства (т.е. фактически используемые) и земли, предназначенные для этих целей, т.е. те, которые будут использованы для названных целей в ближайшее время и без которых невозможен процесс сельскохозяйственного производства.

Под понятием «сельскохозяйственное назначение» понимается широкий комплекс целей использования этих земель для указанных выше целей.

Сельскохозяйственным назначением охватываются как выращивание сельскохозяйственной продукции, так и весь связанный с этим цикл. Следовательно, все земли, обслуживающие этот цикл, подпадают под понятие «земли сельскохозяйственного назначения». Так, хранение продукции и агрохимикатов требует строительства складов; доставки техники, семян к полям и вывозки с полей готовой продукции, вызывает потребность во внутрихозяйственных дорогах; для управления сельскохозяйственным производством и содержания административного аппарата необходимо административное здание и т.п. Соответственно и земли, занятые под складами, внутрихозяйственными дорогами и административными зданиями, относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, хотя они по функционированию и не отличаются от земель несельскохозяйственного назначения.

Непосредственное сельскохозяйственное производство (выращивание сельхозкультур, откорм скота) невозможно без соответствующей инфраструктуры (дорог, жилых зданий, мастерских, складов и т.п.). Так, при организации крестьянского хозяйства на территории, где отсутствуют объекты производственного и социально-бытового назначения, государство берет на себя его первичное обустройство: строительство дорог, линий электропередач, водообеспечение, телефонизацию, землеустройство, мелиорацию земель. Местные органы самоуправления обязаны оказывать помощь в возведении производственных объектов и жилья.

Земли сельскохозяйственного назначения регулируются законодательством в качестве единого объекта, что означает:

1. Не всякие земли, а лишь пригодные для ведения сельскохозяйственного производства. Поэтому законодательство закрепило принцип приоритетного положения земель сельхозназначения: земли, пригодные для нужд сельского хозяйства, предоставляются прежде всего для сельскохозяйственных целей; далее, для несельскохозяйственных нужд (строительство промышленных предприятий и т.п.) предоставляются земельные участки несельскохозяйственного назначения или не пригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке; и наконец, предусмотрена охрана от необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота.

2. Не всякие пригодные для сельскохозяйственных нужд земли могут использоваться в качестве земель сельскохозяйственного назначения. Например, в заповедных зонах запрещается сельскохозяйственная деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов.

Земельное законодательство выделяет следующие виды земель сельскохозяйственного назначения:

1. Обычные виды земель, на которые распространяется общий режим использования. Закон не предусматривает каких-либо дополнительных гарантий или обязанностей по их использованию.

2. Земли сельскохозяйственного назначения, кадастровая оценка которых выше среднерайонного уровня (ценные земли). Изъятие таких земель с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линии связи, электропередачи и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

3. Земли сельскохозяйственного назначения особо ценные для данного региона по своей продуктивности. Перечень их устанавливается законодательством субъектов РФ. В состав таких земель входят опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также другие земли.

Изъятие таких земель не допускается.

4. Сельскохозяйственные земли, почвы которых деградированы и их восстановление невозможно в ближайшее время, а также земли, загрязненные химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, либо земли, зараженные карантинными вредителями и болезнями растений. Для таких угодий предусматривается консервация в порядке, предусмотренном Правительством РФ.*

*См. Постановление Правительства РФ от 5 августа 1992 г «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами» // САПП РФ 1992. № 8. Ст. 555.

5. Сельскохозяйственные земли, расположенные в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп. Установлен особый режим использования этих сельскохозяйственных земель.*

*См.: Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года» // СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4566.

Указанный режим особого использования может быть применен и на землях других категорий. Так, на землях природоохранного значения в местах проживания и хозяйственной деятельности этнических групп и малочисленных народов допускается использование данных земель для выпаса оленей; на землях природно-заповедного назначения – традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов; на землях лесного фонда – ведения северного оленеводства и охотничьего промысла.

«Чисто» сельскохозяйственными землями (сельскохозяйственными угодьями) являются земельные участки, используемые под выращивание сельскохозяйственных культур. Закон предъявляет особые требования и ответственность к содержанию и использованию этого вида сельхозземель. Так, неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение одного года, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства, является основанием для прекращения права собственности, землевладения, землепользования и аренды на этот участок.

«Чисто» сельскохозяйственные угодья можно подразделить на биоценозы (естественные угодья) – не подвергнутые окультуриванию пастбища, сенокосы, луга и т.п. и агроценозы (окультуренные человеческим трудом) – пашня, многолетние насаждения, окультуренные (мелиорированные) пастбища, сенокосы и другие сельхозугодья.

Все виды названных угодий являются природной машиной, которая либо сама, без вмешательства человека (естественные пастбища, сенокосы) производит сельскохозяйственную продукцию (кормовые травы), либо человеческий труд на ней позволяет получить сельскохозяйственные продукты (зерно, плоды, корнеплоды и т. п.).

В связи с тем, что данный вид сельхозугодий является потенциальным источником доходов пользователей землей, законом предусмотрены ставки сельскохозяйственного налога, дифференцированные с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения (ст. 5 Закона «О плате за землю», с изменениями от 10 августа 1994 г.). Например, если в Архангельской области был предусмотрен налог в размере 10 рублей с га пашни, в Московской области – 79, то в Воронежской области – 107 рублей.

Специфика использования сельскохозяйственных угодий заключается во вторжении их пользователя в механизм экосвязей земель с другими природными объектами, преобразование экосистем путем изменения режима их функционирования. Так, распашка земель превращает их в сельскохозяйственное угодье, которое осуществляет свою природную функцию только под влиянием человеческого труда: если не будет посева, посадки, обработки сельхозкультур, то они не вырастут; если не будет борьбы с сорняками, то посевы и посадки погибнут; если не проведены своевременно оросительные работы, то растения засохнут и т. п.

С учетом этой специфики закон устанавливает следующие основные обязанности по использованию сельскохозяйственных угодий:

1. Обеспечение оптимального водного режима почв. Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны осуществлять защиту земель от подтопления, заболачивания, иссушения; вправе в установленном порядке проводить оросительные и осушительные мероприятия,* не допуская бесхозяйственного излива воды, засоления и заболачивания земель, создавая наиболее благоприятный режим почвенной влаги.

*См.: Федеральный закон РФ «О мелиорации земель», принятый Государственной Думой 8 декабря 1995 г //СЗ РФ. 1996. № 3. Ст 142, который устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц), юридических лиц. осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель.

2. Обеспечение надлежащего солевого режима почв, для чего установлена обязанность осуществлять защиту земель от вторичного засоления. Каждое лицо, использующее сельскохозяйственные угодья, обязано вести борьбу с повышенной кислотностью почв, осуществляя их известкование и другие земледельческие мероприятия.

3. Обеспечение питательного режима почв, при котором бы плодородие не только не уменьшалось, несмотря на вынос питательных веществ с урожаем, а увеличивалось. Повышение плодородия почв является одной из главных обязанностей каждого собственника, землевладельца, землепользователя и арендатора, стимулируемой государством.

4. Обеспечение надлежащего культурно-технического состояния почв, ведение борьбы с зарастанием земель кустарником, мелколесьем, сорной растительностью, для чего каждый пользователь наделен правами проводить в установленном порядке культурно-технические работы на своем участке.

5. Обеспечение надлежащей экологической обстановки на земельном участке, не допуская ее ухудшения.

Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы:

1. Земли сельскохозяйственного назначения как объект правового режима имеют тройственную правовую характеристику: общий объект (часть земельного фонда), на который распространяется общий правовой режим использования земли; родовой объект (категория земель земельного фонда), на который распространяются правила особого правового режима, предназначенные для земель сельскохозяйственного назначения; а также непосредственный объект (как сельскохозяйственное угодье), на который распространяется действие норм земельного, финансового, и иных отраслей права;

2. Особенности земель сельскохозяйственного назначения, классифицированные по перечисленным трем уровням, позволяют построить целостную систему правового режима этих земель.

Регулирование правового режима земель сельскохозяйственного назначения, его возникновение, изменение, преобразования земельных положений в сельскохозяйственных предприятиях и организациях, дифференциация осуществляются исполнительными органами государственной власти. О том, что представляет собой система государственного регулирования правового режима, узнаем из следующего параграфа.

14.3. Особенности государственного регулирования правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Земельное законодательство предусматривает поэтапный порядок проведения земельной реформы в РФ. Право распоряжения землей осуществляют органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (первый этап), а затем происходит перераспределение земли с учетом оптимальных потребностей общества (второй этап). В соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»* и Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденным постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. (с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1992 г.)** был установлен двухгодичный срок для реформирования колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий. Таким образом, была внедрена идея ускоренного массового разукрупнения сельскохозяйственных предприятий в административном порядке: были образованы общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества закрытого и открытого типа, ассоциации сельскохозяйственных кооперативов, индивидуальных семейных, частных и коллективных предприятий и т. п.

*СА ПП РФ. 1992. № 1-2. Ст. 9. 'САПП РФ. 1992. №12. Ст. 931; №25. Ст. 2219.

Суть аграрной реформы заключается в реформировании организационно-правовых форм бывших сельскохозяйственных предприятий и приведение их в соответствие со ст. 50 ГК РФ (хозяйственные общества, акционерные общества (АО), общество с ограниченной ответственностью и общество с дополнительной ответственностью, товарищества – полное и товарищество на вере, и производственные кооперативы (подробнее об этом в курсе «Аграрное право»), раздел принадлежащего им имущества на паи для наделения работников этих предприятий, а также приватизация земель этих предприятий, которые были переданы в собственность коллективов, работающих на предприятиях, для выделения каждому причитающейся земельной доли.

Важным этапом аграрной реформы является утвержденная Указом Президента РФ от 18 июня 1996 г. Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в РФ на 1996–2000 гг. и Федеральная целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996-2000 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1996г.

Основной объем работы по проведению земельной реформы возложен на Государственный комитет РФ по земельной политике и его органы на местах (в дальнейшем сокращенно – Госкомзем).

Земельная реформа преследует две основные цели:

1. Перераспределение земель в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель.

2. Улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности земель сельскохозяйственного назначения, производство экологически чистой продукции.

Госкомзем при выполнении своих функций взаимодействует с другими федеральными органами в части:

разработки, экспертизы и содействия реализации федеральных, региональных и местных целевых программ и проектов;

привлечения финансовых ресурсов, включая иностранные инвестиции и кредит;

поддержки предпринимательства в сельском хозяйстве и связанных с ним отраслей промышленности, а также содействия ускоренному формированию рыночных структур в аграрном секторе и в сфере торговли и услуг;

привлечения в аграрный сектор квалифицированных трудовых ресурсов, в том числе в связи с сокращением Вооруженных Сил;

взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти и негосударственными структурами в подготовке проектов законодательных актов и нормативных документов;

содействия органам исполнительной власти в организации рационального использования земельных, водных и лесных ресурсов при проведении земельной и агропромышленной реформы;

участия в разработке и осуществлении государственной политики, направленной на улучшение обеспечения населения продовольствием;

проведения финансовой и коммерческой экспертизы конкретных программ и проектов, предлагаемых любыми разработчиками.

Госкомзем при выполнении своих функций взаимодействует с другими государственными органами, а именно:

1. С министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и его органами на местах в части:

разработки и осуществления программ проведения земельной реформы и использования земельных ресурсов;

обеспечения проведения проектно-изыскательских и землеустроительных работ по заявкам сельскохозяйственных организаций;

разработки предложений по выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель в сельхозпредприятиях МСХ РФ;

организации контроля за правильным применением земельного законодательства;

проведения экспертизы проектно-сметной документации по вопросам, связанным с использованием земли;

2. С Госкомитетом по охране окружающей среды РФ в части:

осуществления государственного контроля за охраной земель;

подготовки проектов нормативных актов по вопросам охраны земель;

сохранения и воспроизводства почв и улучшения природной среды;

разработки и осуществления программ проведения земельной реформы, использования земельных ресурсов, связанных с соблюдением природоохранных требований;

3. С Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-комунальному комитету в части осуществления градостроительной деятельности, связанной с земельными отношениями в границах населенных пунктов.

Государство осуществляет следующие функции правового регулирования режима земель сельскохозяйственного назначения:

1. Функция ведения учета и наблюдения за состоянием категории земель сельскохозяйственного назначения, который ведется в форме:

а) земельного кадастра, который позволяет получить систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, о качестве и ценности земель. Организация ведения земельного кадастра возложена на органы местного самоуправления, а обеспечение работ по ведению кадастровой работы – на Госкомзем;

б) мониторинга земель, представляющего собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда, который позволяет своевременно выявить изменения, возникшие в нем, дать оценку негативным процессам, обеспечить предупреждение и устранение их последствий;

в) выявление той части сельскохозяйственных земель, которые используются не по целевому назначению, либо используются неэффективно, либо выбыли из оборота, либо переведены в менее ценные угодья.

В результате такого учета из выявленных земель создается специальный земельный фонд для последующего перераспределения между нуждающимися гражданами, фермерами, предпринимателями и т. п.

2. Функция планирования использования земельного фонда. Госкомзем осуществляет экспертизу программ, схем и проектов в части развития землевладения, землепользования, землеустройства и рационального использования земель. Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ совместно с органами местного самоуправления разрабатывают и выполняют федеральные программы по национальному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими мероприятиями.

Органы местного самоуправления (их администрация) осуществляют планирование использования земель, находящихся в их ведении; сельские, поселковые и городские органы местного самоуправления организуют разработку и осуществление планов, проектов планировки и застройки поселений, генеральных планов, проектов планировки и застройки, планов земельно-хозяйственного устройства городов.

3. Функция распределения и перераспределения земель, в которой выделяются следующие правовые действия:

установление границ особо охраняемых территорий и границ территорий с особым правовым режимом использования земель;

изъятие земель для государственных и муниципальных нужд и возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства;

исполнение процедуры изъятия и предоставления земельных участков. Законодательство устанавливает особенности оборота земельных участков сельскохозяйственных организаций:

1) земельные участки сельскохозяйственных организаций по решению общих собраний членов (участников) сельскохозяйственных организаций и в соответствии с их уставами могут быть переданы в аренду:

другим сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам (до оптимального размера) для сельскохозяйственного производства. Передача в аренду более пятидесяти процентов земель может быть осуществлена только с разрешения органов исполнительной власти субъектов РФ;

гражданам и их кооперативам для ведения садоводства, животноводства, огородничества по согласованию с органами местного самоуправления;

гражданам и юридическим лицам для несельскохозяйственных нужд с разрешения органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с зонированием земель, а также градостроительной и другой утвержденной в установленном порядке документацией, необходимой для застройки;

2) для государственных и муниципальных нужд изъятие земель сельскохозяйственного назначения у собственников земли по их согласию осуществляется в порядке выкупа по рыночной цене или компенсации равноценным земельным участком;

3) сельскохозяйственные организации могут вносить земельные участки в уставный (паевой) капитал хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, создаваемых с участием других организаций при условии, что размер их инвестиций не менее стоимости переданных земельных участков;

4) сельскохозяйственные организации вправе обменивать земельные участки на земельные участки других сельскохозяйственных организаций и граждан с учетом проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства.

Субъекты РФ могут устанавливать максимально допустимые размеры земельных участков, сдаваемых в аренду и вносимых в уставный (паевой) капитал сельскохозяйственной организации, или вправе требовать предварительного согласования осуществления таких сделок.

Из сказанного видно, что ЗК РФ категорически не допускает купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения (за исключением продажи для государственных и муниципальных нужд).

Решение сельскохозяйственных организаций о сдаче в аренду, передаче в уставный (паевой) капитал, продаже для государственных и муниципальных нужд, об обмене земельных участков принимается общим собранием членов (участников) или уполномоченным им органом в порядке, определенном уставами или общими собраниями членов (участников) сельскохозяйственных организаций.

Дата добавления: 2015-05-31