Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с. 41 страница

4. И, наконец, учитываются требования экологической обстановки данной местности, что диктует те или иные изменения режима использования угодий. Так, с признанием данной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации на землях сельскохозяйственного назначения должны проводиться оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов (п. 3 ст. 58 Закона «Об охране окружающей природной среды»).

Подводя итог сказанному выше, можно сделать следующие выводы:

1. Все субъекты правоотношений по использованию земель сельскохозяйственного назначения можно подразделить на:

субъекты в широком смысле – обладающие титулом на право использования земель (собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы);

субъекты в узком смысле – осуществляющие непосредственную эксплуатацию сельскохозяйственных угодий на законных основаниях без наличия титула на право их использования (работники сельскохозяйственных предприятий, лица, работающие по договору и т. п.).

2. Перечисленные субъекты обладают определенными правомочиями по использованию земель сельскохозяйственного назначения, круг которых различен в зависимости от статуса этих субъектов.

3. Все правомочия субъектов по использованию земель сельскохозяйственного назначения выражаются в трех основных функциях, заключающихся в праве владения, пользования и распоряжения земельными участками.

4. Правомочия субъектов конкретизируются в каждом конкретном случае использования земель с учетом действующего законодательства, устава сельскохозяйственной организации, состояния используемых угодий и экологической обстановки данной местности.

14.5. Охрана земель сельскохозяйственного назначения

Под правовой охраной земель сельскохозяйственного назначения понимается система правовых и иных мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния.

В процессе осуществления земельной реформы отмечены факты нарушения земельного законодательства и злоупотребления при совершении сделок с земельными участками. Сохраняется высокий уровень самовольного занятия земель, получили распространение случаи уклонения от оформления и переоформления прав на землю, несвоевременного внесения земельных платежей, нецелевого использования земельных участков или их неэффективного использования, приводящего к порче земель и уничтожению плодородного слоя почвы, что обусловлено несовершенством нормативно-правовой базы осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель. В связи с чем в Федеральной целевой программе* предусматривается проведение следующих мероприятий:

*Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 года №694 «О Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы». (СЗ РФ. 2000. №27; Ст. 3379).

разработать законодательные и иные нормативные правовые акты, предусматривающие уточнение порядка государственного контроля за использованием и охраной земель, усиление административной и уголовной ответственности за нарушение земельного законодательства, введение экономического стимулирования охраны земель, направленного на повышение заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности, а также меры по усилению прав и государственной защите государственных инспекторов по использованию и охране земель и материальному стимулированию их деятельности;

совершенствовать механизм определения ущерба, причиненного нарушениями земельного законодательства;

улучшить профилактическую работу по предотвращению нарушений земельного законодательства и информированности населения о деятельности органов государственного контроля за использованием и охраной земель;

укрепить взаимодействие органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, и органов прокуратуры, юстиции, внутренних дел путем проведения совместных комплексных целевых проверок по соблюдению земельного законодательства. Так как земли сельскохозяйственного назначения являются основной производственной частью земельного фонда России и занимают там особое место, то для них устанавливается и особый охранительный режим. Для его осуществления предусматривается несколько элементов:

а) особый порядок изъятия земель сельскохозяйственного назначения для использования в иных целях;

б) обязательные меры по восстановлению нарушенных земель сельскохозяйственного назначения;

в) наличие разнообразных мер ответственности за нарушение правового режима сельскохозяйственных земель, Законодательство Российской Федерации предусматривает наличие нескольких видов ответственности за нарушения правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

1) Административная ответственность. В статьях Земельного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях установлено, что данный вид ответственности наступает за совершение таких правонарушений, как самовольное занятие земельных участков, загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами и отходами, порча и уничтожение плодородного слоя земли, искажение сведений о состоянии и использовании земель, порча сельскохозяйственных и иных земель, захламление земель и иные виды. Наложение штрафов на виновных не снимает с них обязанности по устранению нарушения. Налагаются и взимаются штрафы полномочными Государственными органами, к которым следует отнести и местные органы Госкомзема, а также органы санитарного и эпидемиологического контроля, органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов. Полномочный орган рассматривает материалы о наложении штрафа в установленном порядке и в срок от пяти до пятнадцати дней. Штраф взыскивается в бесспорном порвдке. Но это может быть обжаловано в суд, решение которого обязательно.

2) Уголовная ответственность. В Земельном кодексе указано, что уголовная ответственность устанавливается Уголовным кодексом. Но в новом Уголовном кодексе есть лишь одна статья (254) об уголовной ответственности за земельные правонарушения. В ней говорится, что отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности, или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до трех лет или лишением свободы на тот же срок.

Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет. Но ясчитаю, что наличие лишь единственной статьи является большим пробелом в законодательстве. Ведь старый Уголовный кодекс предусматривал ответственность в частности за самовольный захват земель.

3) Гражданско-правовая (имущественная) ответственность наступает по факту нарушения земельного законодательства, связанного с причинением вреда землям, охраняемым законом, правам и интересам собственников, землепользователей и арендаторов земли независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности. Она наступает при соблюдении нескольких условий. Ущерб должен причиняться противоправным поведением виновного; при возникновении имущественного вреда; если имеется вина причинителя.

4) Дисциплинарная ответственность, регулируемая трудовым законодательством. Но в устаревшем Земельном кодексе об этом виде ответственности ничего не говорится.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что Россия располагает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне неэффективно.

Начатая в 1991 году земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. Земельный рынок и его инфраструктура находятся в стадии становления. Существующие механизмы распоряжения, владения, пользования землей ограничивают доступ к земельным ресурсам и не позволяют осуществлять перераспределение земли и передачу ее эффективно хозяйствующим субъектам. Отсутствует система гарантий прав на земельные участки, что приводит к снижению интереса инвесторов. Размеры и механизм начисления земельных платежей несовершенны, а их доля в бюджетах всех уровней мала. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия почв. Поэтому необходимо скорейшее принятие нового Земельного кодекса и внесение соответствующих изменений в законодательство РФ. Нужно разработать реально действующий механизм реализации вновь принимаемых и уже принятых актов и законов.

Контрольные вопросы:

1. Понятие и признаки правового режима земель.

2. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как общего объекта (правовой режим, свойственный всем землям сельскохозяйственного назначения).

3. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как родового объекта (правовой режим категории земли).

4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как объекта непосредственного правового регулирования (правовой режим земельных угодий).

5. Государственные органы земельной реформы.

6. Функции государственного регулирования режима использования земель сельскохозяйственного назначения..

7. Субъекты правоотношений по использованию земель в широком смысле.

8. Субъекты правоотношений по использованию земель в узком смысле.

9. Содержание правоотношений по использованию земель сельскохозяйственного назначения.

10. В чем суть правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения?

ГЛАВА 15

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ (ГОРОДОВ, ПОСЕЛКОВ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ)

15.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель поселений

Земля является важнейшей частью природной среды. Все земли в РФ подразделяются на несколько категорий. Одной из них являются земли поселений. Данные земли представляют собой пространственно-операционный базис располагающихся на них городов и других поселений. В настоящее время, когда все население проживает в городах, поселках и иных поселениях, крайне важно рациональное использование земель данного вида, разработка вопросов государственного регулирования (то есть система учета, мониторинга, кадастра) их использования, а также наличие достаточных мер для охраны данного режима от нарушений.

Землями поселений признаются земли, предоставленные для размещения и развития городов, поселков и сельских поселений.

Земли поселений – одна из категорий земель в земельном фонде России.

Согласно Градостроительному кодексу РФ от 7 мая 1998 г.* все населенные пункты Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки), сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки) и иные поселения.

*СЗ РФ. 1998 г. № 19. Ст. 2069.

При этом в зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на:

сверхкрупные города (численность населения свыше 3 миллионов человек);

крупнейшие города (численность населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек);

крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);

большие города (численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);

средние города (численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек);

малые города и поселки (численность населения до 50 тысяч человек);

крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тысяч человек);

большие сельские поселения (численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);

средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);

малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).

Градостроительный кодекс РФ регулирует градостроительную деятельность – деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.

Использование земель поселений осуществляется на основе градостроительной документации – документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке.

Статья 7 Кодекса обеспечивает право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. В соответствии с Конституцией РФ каждый гражданин имеет право на благоприятную среду жизнедеятельности. Осуществление такого права гражданина предусматривает:

градостроительное планирование развития территорий и поселений;

участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности; государственное нормирование градостроительной деятельности; лицензирование градостроительной деятельности отдельных видов; сертификацию строительных материалов отдельных видов и услуг отдельных видов в области строительства; государственный и общественный контроль за осуществлением градостроительной деятельности и соблюдением законодательства российской Федерации о градостроительстве;

компенсацию в административном порядке вреда, причиненного гражданам в результате нарушения законодательства РФ о градостроительстве и повлекшего за собой ухудшение среды жизнедеятельности; возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства РФ о градостроительстве; привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении, законодательства РФ о градостроительстве.

В науке земельного права под правовым режимом земель следует понимать «правовой порядок» их использования. Данный правовой порядок складывается из нескольких элементов:

1. Обьект правового регулирования, который в свою очередь классифицируется на общий (т.е. вся земля РФ), родовой (определенная категория земель, используемая по целевому назначению) и специальный (т.е. конкретный земельный участок, предоставленный и используемый по непосредственному целевому назначению).

2. Наличие государственных органов, обладающих правомочиями в области строительства.

3. Круг субъектов правоотношений по использованию земель данной категорий.

4. Наличие эффективного правового механизма, обеспечивающего надлежащий правовой режим использования земель.

Таким образом, можно сказать, что «правовой режим земель» это порядок государственного регулирования использования этих земель (т.е. порядок их учета, мониторинга, контроля), само использование, а также их охрана (т.е. наличие мер предупреждения правонарушений, устранение последствий нарушения и определение ответственности за нарушение).

Важная роль в регулировании земельных отношений в поселениях принадлежит Федеральному закону «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», принятому Государственной Думой Федерального Собрания РФ 18 октября 1995 года.* Данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества. Федеральный закон направлен на развитие архитектурного искусства, содействие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры, а также природных ландшафтов.

*СЗ РФ. 1995 г. № 47. Ст. 4473.

В Земельном кодексе нормы о землях всех видов поселений (т.е. землях городов, рабочих, курортных и дачных поселков и сельских поселений) помещены в один раздел. Это говорит о том, что правовое регулирование земельных отношений в городах и сельских поселениях имеет общие сходные черты.

Назначение земель поселений заключается в том, что они функционируют как фундамент, как место, пространственно-операционный базис, используемый в целях строительства. Пространственную и земельно-ресурсную основу городских и сельских поселений составляют территории в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий.

Земли поселений могут быть охарактеризованы общими для них отличительными признаками.

1. Земли городов и сельских поселений имеют общее предназначение:обслуживание городов и сельских поселений.

2. Земли поселений характеризуются тем, что они расположены внутри черты: для земель городов – городской черты, а для земель поселений – черты сельских поселений. Данная черта – внешняя граница земель города, поселка, сельского поселения, которая отделяет их от других категорий земель. Она устанавливается и изменяется органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов. Включение земельных участков в черту города, поселка, сельского населенного пункта не влечет прекращения права собственности на землю, права землевладения, землепользования и аренды на эти участки.

Следует отметить, что городская черта и черта сельских поселений устанавливается и изменяется в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом и земельным законодательством РФ. Однако черта поселений охватывает не только земли, застроенные зданиями и сооружениями, но и незастроенные земельные участки, предназначенные для обслуживания хозяйства и населения.

Городская черта и черта сельского поселения определяет внешнюю границу, т.е. размер их территории. Внутренняя организация земель осуществляется в соответствии с утвержденными генпланами, проектами планировки и застройки.

Все земли в пределах черты поселения находятся в ведении соответствующих органов местного самоуправления.

В состав земель городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских поселений входят:

1) земли городской, поселковой и сельской застройки, состоящие из земель, застроенных и подлежащих застройке жилыми, культурно-бытовыми, промышленными, религиозными и иными строениями и сооружениями;

2) земли общего пользования, состоящие из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий и других земель, служащих для удовлетворения нужд города, поселка, сельского поселения;

3) земли сельскохозяйственного использования и другие угодья, к которым относятся пашни, сады, виноградники, огороды, сенокосы, пастбища. К другим угодьям относятся кустарники, торфяники, овраги, карьеры и др.;

4) земли природоохранного (земли заказников, запретных и нерестоохранных полос, земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции, другие земли в системе охраняемых природных территорий, земли памятников природы); оздоровительного (земельные участки, обладающие природными лечебными факторами, благоприятными для организации профилактики и лечения); рекреационного (т.е. земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристических баз, стационарных и палаточных туристическо-оздоровительных лагерей, домов рыболова и охотника, детских туристических станций, парков, лесопарков, учебно-туристических троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения); историко-культурного назначения (т.е. земли, на которых и в которых располагаются памятники истории и культуры, достопримечательные места, в том числе объявленные заповедными, национальными парками, историко-культурными заповедниками (музеями-заповедниками), а также занятые учреждениями культуры и с которыми связано существование традиционных народных художественных промыслов, ремесел и иного прикладного искусства);

5) земли, занятые лесами, а в городах – городскими лесами;

6) земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения (т.е. земли, предоставленные в пользование или аренду предприятиям, учреждениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач).

Главным юридическим признаком, свойственным как всем землям поселений, так и отдельным их видам, является основное целевое назначение земель. В соответствии с этим признаком земли поселений характеризуются, с одной стороны, единством общего целевого назначения, а с другой, – разнообразием конкретного назначения отдельных земельных участков. Это позволяет все вышеперечисленные земли именовать землями поселений и в то же время делить их на виды.

Основная для всех земель поселений задача – разместить населенный пункт и обеспечить его развитие и функционирование как единого и сложного социально-экономического организма.

15.2. Особенности государственного регулирования земельных отношений в поселениях

Государственное регулирование земельных отношений в поселениях осуществляют на федеральном уровне – Правительство РФ и другие органы исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности (федеральный орган архитектуры и градостроительства; органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации); на уровне субъектов РФ – органы государственной власти субъекта РФ и органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ (территориальные органы архитектуры и градостроительства); на местном же уровне государственное регулирование осуществляют не входящие в систему государственных органы местного самоуправления. Они сами не пользуются землей, поэтому функцию хозяйственной эксплуатации не выполняют. Однако в своей деятельности по регулированию земельных отношений органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями, которые устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ о местном самоуправлении.

В ведении муниципальных образований в области градостроительства находятся: принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий; разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган государственной власти предложений об их утверждении; организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований; принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной деятельности; организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости; разрешение споров в области градостроительной деятельности в пределах своей компетенции; финансирование разработки и реализации градостроительной документации;

осуществление контроля за соблюдением нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также законодательства РФ о градостроительстве; утверждение положений об органах архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований; информирование населения о принимаемых и принятых решениях в области градостроительства, организация и проведение референдумов по вопросам в области градостроительства; выполнение функций заказчиков разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке.

Компетенция соответствующих органов местного самоуправления на местах распространяется лишь на территории, находящиеся внутри соответствующей черты. В изъятие из общего правила, компетенция органов местного самоуправления может распространяться и за пределы городской (поселковой) черты – на так называемую пригородную зону, то есть на сельские поселения, расположенные в непосредственной близости от городов (поселков).

Помимо указанного выше общего управления, осуществляется ведомственное управление землями поселений, которое ведется Государственным комитетом РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике, а также соответствующими органами этого Комитета в составе субъекта РФ, при областных, краевых, районных и городских органах местного самоуправления.

Следующим субъектом управления землями поселений являются отделы жилищно-коммунального хозяйства при городской администрации. Через эти отделы городские органы местного самоуправления проводят основную работу по регулированию отношений, складывающихся при градостроительной деятельности.

Итак, городские органы местного самоуправления распоряжаются землями города. В то же время много земель в городах находится во внутриведомственном регулировании различных министерств и ведомств. Поэтому для земель городов важной задачей является оптимальное сочетание общественного и внутриведомственного управления.

Как уже указывалось, ведомственное управление землями городов осуществляют Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ. В своей деятельности он наделен полномочиями, которые можно классифицировать следующим образом:

1) нормотворческая деятельность (например, представление в Правительство РФ проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области градостроительства);

2) координационная деятельность (например, принимает участие в координации аварийно-восстановительных работ в зонах чрезвычайных ситуаций);

3) контрольная деятельность (например, осуществляет контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве, федеральных градостроительных нормативов и правил);

4) организационная деятельность (например, организует подготовку и переподготовку специалистов в области архитектуры и градостроительства).

Названные выше органы, ведающие вопросами архитектуры и градостроительства, возглавляют главные архитекторы. Кандидатура главного архитектора отбирается в установленном порядке на конкурсной основе из числа архитекторов, имеющих лицензии, и утверждается соответствующим органом исполнительной власти.

Сейчас, в самый разгар земельной реформы, складывается некоторая особенность ее проведения в городах. Так, стало развиваться проведение конкурсов и аукционов по продаже земельных участков или прав на их аренду. Согласно «Положению о Комиссии по вопросам земельных отношений в г. Москве» в Москве создана комиссия по вопросам земельных отношений при правительстве Москвы для предварительного оперативного рассмотрения вопросов земельных отношений, градостроительного регулирования и размещения нового строительства (реконструкция, реставрация) на территории Москвы, а также для организации, контроля за проведением и подведения итогов конкурсов по предоставлению в долгосрочную аренду земельных участков. Данная Комиссия обязана:

Дата добавления: 2015-05-31