Управлению муниципальным хозяйством 1 страница

Полномочия органов местного самоуправления по

Г л а в а 12

СОДЕРЖАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Органам местного самоуправления принадлежит особая роль в решении вопросов управления муниципальным хозяйством на своей территории.

Основу данных полномочий составляют положения ст.130 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми к числу важнейших вопросов местного значения, относятся вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Особенностью данной группы полномочий является то, что они направлены на решение экономических, производственных, социально-бытовых вопросов и характеризуются самостоятельностью органов местного самоуправления в управлении соответствующими объектами муниципальной собственности, распоряжении средствами местного бюджета, создании и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и т.д.[278]

Как это уже было отмечено в предыдущей главе учебника, закрепленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления в данной области деятельности можно разделить на две группы: во-первых, те из них, которыми наделяются органы местного самоуправления всех видов муниципальных образований; во-вторых, те полномочия, которые находятся в компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Так в области управления муниципальным хозяйством, в соответствии с требованиями указанного Закона, к компетенции органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов (за некоторыми изъятиями) и городских округов отнесены такие одинаковые по своей сути вопросы местного значения (сферы деятельности органов местного самоуправления) как:

- формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль за исполнением данного бюджета;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (в муниципальном районе – организация электро- и газоснабжения поселений);

- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов (в муниципальном районе – вне границ населенных пунктов), за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования;

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства (кроме муниципального района);

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- опека и попечительство (кроме поселения);

- формирование и содержание архивных фондов;

- создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- организация библиотечного обслуживания населения;

- территориальное зонирование соответствующих земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель муниципального образования;

- охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах муниципального образования (кроме муниципального района);

- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов (кроме муниципального района);

- организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования и охраны лесов, расположенных в его границах (кроме муниципального района).

Из числа указанных полномочий, с точки зрения более глубокого рассмотрения их содержания, представляются наиболее значимыми полномочия органов местного самоуправления:

1. по управлению муниципальной собственностью;

2. во взаимоотношениях с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на территории муниципального образования;

3. по финансовому обеспечению муниципального хозяйства;

4. в сферах земельных отношений, недропользования и охраны окружающей среды;

5. в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

6. в сфере предпринимательства.

Право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью основано на положениях ст. 132 Конституции Российской Федерации. Однако управлять имуществом еще не значит быть собственником этого имущества. Поэтому, если допустить, что органы местного самоуправления не являются собственниками муниципального имущества, иных объектов муниципальной собственности, то возникает вопрос о том, кто же тогда собственник? По этому вопросу в юридической литературе развернулась активная полемика, в которой приняли участие и высказали свои суждения представители различных отраслей права[279], но к общему выводу не пришли.

Законодательная регламентация этого вопроса тоже оказалась весьма противоречивой. В ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Четкого ответа на вопрос о собственнике здесь тоже нет, так как понятие ”обеспечивает” может подразумевать и непосредственное владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью, и через формируемые им органы местного самоуправления.

Такая двойственная характеристика собственника использована и в принятых на основе Конституции федеральных законах о местном самоуправлении. В соответствии со ст. 29 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляли органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Ст.2 Федерального закона ”О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” (1997г.) устанавливала, что права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образованияорганами местного самоуправления или непосредственно населением в соответствии с уставом муниципального образования.

Следует признать, что положения указанных законов о непосредственном осуществлении населением прав собственника муниципальной собственности не в полной мере отвечали установлениям ст.215 Гражданского кодекса РФ, признающей собственником муниципальное образование. Эти положения не подкреплялись и конкретной правоприменительной практикой. Все правомочия собственника, как правило, осуществляли только органы местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 51) закрепил, что теперь только органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Такую конструкцию ч. 1 ст. 51 Закона трудно признать удачной. Во-первых, несмотря на содержащиеся в статье общие ссылки на Конституцию РФ, здесь обнаруживаются отход от конституционных положений и подмена понятий. За органами местного самоуправления, как отмечалось, Конституция закрепляет лишь право самостоятельного управления муниципальной собственностью. Наделение лишь органов местного самоуправления полномочиями самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью не отвечает ч. 1 ст. 130 Конституции РФ. Самоуправляется ведь население, а не органы местного самоуправления. Право собственности необходимо населению в качестве одного из условий осуществления самоуправления.

Во-вторых, формулировка ст. 51 теперь лишает субъектов Федерации права принимать законы в сфере муниципальной собственности. Регулирование этих вопросов Российская Федерация оставляет за собой, адресуя свои веления напрямую органам местного самоуправления.

В-третьих, порядок самостоятельного владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью органы местного самоуправления определяют сами для себя своими нормативными правовыми актами. В частности, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. (ст. 35) отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Кроме того, если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 29) устанавливал, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или самостоятельно представительным органом, то Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (ст. 51) прямо указал, что теперь порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Следует признать, поскольку контроль населения за деятельностью муниципальных органов в сфере муниципальной собственности, также как и участие населения в решении вопросов собственности не предусмотрены (кроме тех редких случаев, когда полномочия представительного органа осуществляет сход граждан), постольку не исключены и злоупотребления при реализации такой абсолютной самостоятельности органов местного самоуправления.

Между тем, полномочия в данной сфере весьма обширны. Органы местного самоуправления в установленном порядке вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъекта Федерации, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями и на праве оперативного управления - за муниципальными учреждениями. Остальное имущество составляет муниципальную казну.

В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" права муниципальной собственности и другие вещные права на недвижимое муниципальное имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.[280] Государственная регистрация таких прав осуществляется, в том числе и на основании актов органов местного самоуправления, принятых в рамках компетенции этих органов. Органы власти субъектов Российской Федерации вправе делегировать органам местного самоуправления часть своих полномочий в области организации системы государственной регистрации права собственности. Органы местного самоуправления вправе, исходя из публичных интересов, издавать акты, ограничивающие (обременяющие) права собственника.

Муниципальные образования обязаны организовать учет муниципального имущества и ведение реестра муниципального имущества. Представительный орган муниципального образования, как правило, утверждает Положение об учете муниципального имущества и ведении Реестра муниципального имущества. Под реестром муниципального имущества понимается муниципальная информационная система, представляющая собой совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах муниципальных баз данных, содержащих систематизированные поименные перечни объектов учета и данные о них.

Объектами учета в Реестре являются расположенные как на территории муниципального образования, так и за его пределами:

а) муниципальные унитарные предприятия, организации, учреждения и муниципальное имущество, закрепленное за этими юридическими лицами;

б) муниципальный жилищный и нежилой фонды;

в) инженерные сети;

г) финансовые вложения и муниципальное имущество, переданное не муниципальным юридическим лицам.

Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие их основные юридические, производственные, технико-экономические, стоимостные (оценочные) характеристики, отражающие индивидуальные признаки и особенности этих объектов.

Держателем Реестра является комитет по управлению муниципальным имуществом. Основанием для включения или исключения объектов из Реестра являются: а) решения органов государственной власти Российской Федерации; б) решения органов государственной власти субъектов Федерации; в) решения органов местного самоуправления; г) договоры купли-продажи имущества, имущества, сданного в аренду, залог; д) решения судов и иные акты передачи прав на имущество и сделок с ним.

К ведению муниципальных образований в сфере управления муниципальной собственностью относится формирование соответствующих органов, необходимых для эффективного управления муниципальным имуществом. К ним относятся: комитет по управлению муниципальным имуществом; отдел экономического прогнозирования, финансовый отдел и др. Их правовой статус также определяется муниципальными правовыми актами.

Деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом должна основываться на определенных принципах:

а) использование муниципального имущества как инструмента экономического развития территории;

б) использование имущества по целевому назначению с извлечением максимального социального и (или) экономического эффекта;

в) поддержание муниципального имущественного комплекса в работоспособном состоянии;

г) эффективная реализация муниципального имущества, по тем или иным причинам не приносящего социального и (или) коммерческого эффекта;

д) приобретение (или создание вновь) имущества, необходимого для решения социальных задач.[281]

Деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью самым тесным образом связана с приватизацией муниципального имущества. Правовой основой деятельности органов местного самоуправления в этой сфере являются положения Федерального закона от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества"[282].

При приватизации муниципального имущества используются следующие способы приватизации:

1) продажа муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

2) продажа муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

3) продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам;

4) выкуп арендованного муниципального имущества;

5) преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находится в муниципальной собственности;

6) внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

7) отчуждение находящихся в муниципальной собственности акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, владельцам муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.

Органами, осуществляющими процесс приватизации муниципальной собственности, являются соответствующие комитеты по управлению имуществом и фонды имущества. Комитеты по управлению имуществом разрабатывают местные программы приватизации, которые принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

При приватизации муниципального имущества законным средством платежа признается денежная единица (валюта) Российской Федерации.

Доходы, полученные в результате использования и приватизации муниципального имущества, поступают в местные бюджеты.

Деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью самым тесным образом связана с организацией их взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности.

В Гражданском кодексе РФ (ст.113) предусматривается создание муниципальных унитарных предприятий - коммерческих организаций, не наделенных правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество такого предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Имущество, являющееся муниципальной собственностью и находящееся на балансе муниципального предприятия, принадлежит предприятию на праве полного хозяйственного ведения. Имущество, являющееся муниципальной собственностью и закрепленное собственником за учреждением, состоящим на муниципальном бюджете, находится в оперативном управлении этого учреждения. Фирменное наименование муниципального унитарного предприятия должно содержать указание на собственника его имущества[283].

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности; устанавливают и регулируют тарифы на продукцию (услуги) таких предприятий, учреждений и организаций; утверждают их уставы; назначают и увольняют их руководителей, а также заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, определяемом уставом муниципального образования.

К исключительным полномочиям представительного органа муниципального образования в этой сфере относятся вопросы:

определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;

установления тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

Кроме того, к компетенции представительного органа относится и принятие решений об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Важное место в хозяйственной деятельности органов местного самоуправления занимают их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности.

По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, такого рода отношения строятся в соответствии с нормами гражданского законодательства на договорной основе.

Органы местного самоуправления вправе: координировать участие таких предприятий и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования; устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений в случаях, установленных законом; заключать с предприятиями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, договоры о сотрудничестве в экономическом и социальном развитии территории, на производство товаров народного потребления и иной продукции, оказание услуг; осуществлять функции единого заказчика и объединять средства предприятий различных форм собственности на строительство в муниципальном образовании социально значимых объектов, решать вопросы о создании совместных предприятий с участием иностранных инвесторов, заключать договоры с зарубежными партнерами на приобретение продукции для нужд развития территории, населения за счет имеющихся валютных средств и на иной основе.

Важную роль в привлечении предприятий, организаций к решению вопросов социально-экономического развития играет муниципальный заказ[284]. Муниципальный заказ – это совокупность заключаемых муниципальных договоров (контрактов) с хозяйствующим субъектом (юридическими и физическими лицами) на выполнение определенного вида работ, оказания услуг, поставку товаров, финансируемых из местного бюджета[285]. При этом могут использоваться и иные собственные финансовые и материальные средства муниципального образования.

Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ:

а) по благоустройству территории муниципального образования;

б) по коммунальному обслуживанию населения;

в) по строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры;

г) по производству продукции;

д) по оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, а также на выполнение других работ.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставку товаров и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года определил (ст. 54), что порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Решение о формировании муниципального заказа принимается представительным органом местного самоуправления ежегодно при утверждении бюджета муниципального образования на текущий год. Размещение муниципальных контрактов осуществляется на открытых торгах в форме открытого конкурса. Основанием для заключения муниципального контракта является решение конкурсной комиссии, утвержденное органом местного самоуправления либо уполномоченной организацией от имени муниципального образования.

Использование муниципальных заказов позволяет муниципальным образованиям также развивать добросовестную конкуренцию, добиваться эффективности и открытости процесса расходования средств местных бюджетов, содействовать занятости населения, поддерживать отечественного товаропроизводителя.

В области хозяйственного строительства органы местного самоуправления осуществляют деятельность по планированию комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Действуя в указанном направлении, органы местного самоуправления разрабатывают, утверждают и организуют выполнение планов и программ комплексного экономического и социального развития муниципального образования, утверждают отчеты о выполнении таких планов и программ. При этом принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

На федеральном, региональном и местном уровнях получает развитие практика программно-целевого планирования, включающая разработку и принятие программ, затрагивающих различные сферы социально-экономической и культурной жизни нашего общества.

Деятельность органов местного самоуправления по планированию развития своей территории носит комплексный характер и должна быть ориентирована на мобилизацию собственных возможностей и ресурсов, развитие реального местного самоуправления, вертикального и горизонтального взаимодействия муниципальных образований, создание адекватной полномочиям материально-финансовой базы, приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения, формирование производственной инфраструктуры, обеспечивающей развитие рыночных отношений в экономике.

Разработка проектов планов и программ развития территории местного самоуправления осуществляется органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления с учетом аналогичных документов, принимаемых на вышестоящих уровнях управления, а также сведений о проектах планов и программ развития предприятий и организаций, расположенных на данной территории. Планы и программы развития территории содержат как экономически и технически обоснованные цели и задачи, так и способы и методы достижения этих целей и решения задач.

Помимо планов комплексного социально-экономического развития муниципального образования органы местного самоуправления с учетом имеющихся у них материально-финансовых ресурсов и средств принимают целевые программы: "Жилье", "Социальная защита", "Здравоохранение" и др. Программы и планы, принимаемые органами местного самоуправления, могут быть краткосрочными (текущими) - на год или более короткий срок и долгосрочными (перспективными), принимаемыми обычно на срок полномочий органов местного самоуправления.

Для осуществления органами местного самоуправления хозяйственного строительства используются соответствующие средства местного бюджета.

Конституция РФ (ст.132) закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований федерального и регионального законодательства. Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.

Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Согласно ст.35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) вопросы утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении находятся в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления.

Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

В соответствии со ст. 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) проект местного бюджета, решение представительного органа об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. В случае невозможности опубликования этих сведений органы местного самоуправления обеспечивают жителям возможность ознакомиться с указанными документами.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Они вправе самостоятельно за счет местного бюджета определять: объем финансирования мероприятий по социально-экономическому развитию территории; направления использования средств бюджета на инвестиции, собственные целевые программы и мероприятия по охране окружающей среды, содержание и использование памятников истории и культуры, благоустройство городов и поселений, развитие физической культуры и массового спорта, организацию строительства, содержание и ремонт муниципального жилищного фонда, объектов коммунального назначения, учреждений социально-культурного назначения, на содержание органов местного самоуправления и т.п.

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Дата добавления: 2015-05-31