Препятствия в организации и проведении общественной экологической экспертизы

Ст. 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе» предусматривает право общественности организовывать и проводить – до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней - общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ), которая может стать юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

Аргументированные критические замечания ОЭЭ по проекту, как правило, оказывают влияние на заказчика и сочувствующих ему чиновников, и таким образом, ОЭЭ является работающим инструментом обеспечения прав граждан на участие в управлении по вопросам охраны окружающей среды. Организация ОЭЭ важна и потому, что во многих случаях это оказывается единственно доступным путем получения общественностью проектных материалов. Получение же на руки проектных материалов позволяет лучше подготовить аргументированные замечания, а в дальнейшем и судебную защиту своих прав.

Известны случаи влияния ОЭЭ на прекращение осуществления опасных проектов. Так, например, проект строительства плавучей АЭС в районе г. Певек (Чукотский АО) был летом 2001 г. отложен после обстоятельного разбора ОЭЭ, организованной неправительственной организацией «Кайра-Клаб» (Анадырь) и показавшей его экономико-экологическую несостоятельность. После поведения в 2001 г. ОЭЭ планов Минатома РФ по строительству Атомной станции теплоснабжения в г. Северске (Томская обл.), показавшей экономико-экологическую необоснованность этих планов, их реализация была временно приостановлена. Однако в подавляющем числе случаев организации ОЭЭ граждане сталкиваются с открытым или завуалированным нарушением права на этот путь участия в решении проблем охраны окружающей среды.

Несмотря на то, что в соответствии со ст. 24 (п. 3) закона «Об экологической экспертизе» (1995) должностные лица несут ответственность за незаконный отказ от официально регистрации ОЭЭ, отказ в регистрации заявления на проведение [m14] ОЭЭ, является распространенным нарушением.

Распространенным мотивом для отказа в проведении ОЭЭ служит утверждение, что планируемая деятельность не является объектом ОЭЭ. Многочисленные примеры использования этого аргумента связаны с точечной застройкой городских территорий - строительством отдельных домов, не предусмотренных или нечетко прописанных в проектах планировки. Градостроительным законодательством предусмотрена поэтапная проектная проработка жилой застройки. Генплан, проект планировки, проект застройки квартала - объекты ГЭЭ. Если существует проект застройки квартала или детальный проект планировки, где показана вся инфраструктура, то не надо экспертировать участок застройки отдельного дома, представленного в утвержденной и согласованной градостроительной документации. Но если в утвержденном ранее (и прошедшем ГЭЭ) плане застройки проектируемого отдельного дома не было – экологическая экспертиза необходима для соблюдения права жителей на благоприятную окружающую среду. Такая экспертиза должна оценить воздействие строительства на окружающую природную среду, нормируемые на жителя площади зеленых насаждений, территории площадок для игр, отдыха, занятий физкультурой, хозяйственных целей, выгула собак, стоянок автомобилей, для размещений сетей связи, канализации, тепло-водо-газо-электроснабжения, дорожной сети и т.д. Не дожидаясь проведения ГЭЭ в этих случаях, общественность вправе организовывать и проводить свою собственную (общественную) экологическую экспертизу и требовать учета ее результатов.

Тем не менее, например, в г. Липецке отказывают в проведении ГЭЭ не только участка застройки отдельного дома, (такие конфликты идут непрерывно с введением в действие закона об ЭЭ 1995 года), но и целого каскада домов. Основанием для отказа долго служил ответ Госкомэкологии России: «государственная экологическая экспертиза отдельного дома не проводится, если дом показан в генплане [m15]». Однако отдельные дома в генпланах обычно не показываются. Теперь отказ основывается на позиции Комитета природных ресурсов Липецкой области «жилые дома, не имеющие собственных индивидуальных инженерных сетей жизнеобеспечения, не подлежат экологической экспертизе». Вопреки мнению, что строительство отдельного дома не может нанести вред окружающей среде, застройка ул. Депутатской привела к оползневым явлениям и подтоплению склонов оврага, создало угрозу городскому источнику питьевого водоснабжения. Показательно, что в данном случае оставлены без внимания администрацией города не только обращения граждан, но и прокуратуры и Комиссии по правам человека при Президенте РФ.

Один из способов отказа в разрешении на проведение ОЭЭ – утверждение, что предполагаемые для экспертизы материалы являются секретными. Проект Генплана г. Липецка не был допущен ни к открытому общественному обсуждению, ни к ОЭЭ, поскольку имеет гриф «секретно». План детальной планировки центральной части города Липецка имеет гриф «для служебного пользования» и был допущен к ОЭЭ только после получения положительного заключения ГЭЭ, когда уже результаты ОЭЭ по закону можно не учитывать.

Еще один способ препятствия проведения ОЭЭ – волокита. В г. Липецке и других городах общественные группы, желающие провести ОЭЭ новых проектов застройки территорий, угрожающей ухудшением состояния окружающей среды, постоянно сталкиваются с тем, что власти делают вид, что заявление об ОЭЭ не поступало, или поступило не в тот орган, в который следует, или семь дней (отведенных законом на принятие решения о регистрации ОЭЭ) следует отсчитывать от даты регистрации этого документа в приемной руководителя (а такая регистрация искусственно затягивается). Все это переносит дату начала проведения ОЭЭ, время которой ограничено сроками проведения ГЭЭ (в соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе» общественная экспертиза поводится до или одновременно с ГЭЭ), и оставляет меньше времени общественным экспертам для изучения проекта. Возможно, что вступивший в силу в конце 2001 г. Кодекс РФ об административных правонарушениях (2001), предусматривающий наказание за отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы (наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда,ч.3 ст. 8.4. КоАП РФ), поможет изменить сложившееся положение.

Трудности возникают и на стадии приглашения экспертов. Так, помимо объективных трудностей (не все эксперты понимают, что такое ОЭЭ, общественность не располагает достаточными средствами…) возникают препятствия, прямо нарушающие права граждан. Известны случаи, когда руководство научных учреждений запрещало сотрудникам принимать участие в ООЭ в качестве экспертов.

Следующий способ торможения ОЭЭ – затягивание с предоставлением экспертируемых материалов экспертам ОЭЭ. Ни срок, ни вся процедура предоставления заказчиком материалов на ОЭЭ нормативно не урегулированы, и это дает возможность затягивать предоставление материалов экспертам.

Администрация Оричевского района Кировской области зарегистрировала 31 марта 2000 г. заявление о проведении ОЭЭ проектной документации ТЭО строительства объекта уничтожения химического оружия. Кировская областное отделение Всероссийского общества охраны природы (инициатор ОЭЭ), начиная с апреля 2000 г., неоднократно обращалась в ФЦП «Уничтожение запасов химического оружия в РФ», Федеральное управление по безопасному хранению и уничтожению химического оружия, НИИ «СОЮЗПРОМНИИПРОЕКТ» - (разработчику документации), к администрации района с просьбой предоставить материалы ТЭО. Через 7 месяцев администрация Оричевского района выдала комиссии ОЭЭ лишь часть документации. И только после обращений в прокуратуру необходимые для экспертизы документы были получены.

Экспертам комиссии ОЭЭ проектных материалов для строительства боксовых гаражей террасного типа по ул. Депутатской г. Липецка в предоставлении материалов было отказано, правда, разрешили их посмотреть в техотделе заказчика ООО «Кантри». Тем не менее, общественные эксперты смогли оценить проект лучше, чем эксперты ГЭЭ: они сразу же отметили, что проект разработан для сухих грунтов, в то время как склон Лога изобилует ключами. Правильность замечаний ОЭЭ уже подтверждена – заказчик столкнулся с существенными трудностями и спешно корректирует проект в разгар строительства.

Иногда при проведении ОЭЭ организаторы сталкиваются с физическим противодействием. Общественная организация "Зеленый Дон" в феврале 1996 г., в соответствии с законом об "Экологической экспертизе" обратилось в администрацию с заявлением о начале формирования экспертной комиссии по экспертизе проекта Ростовской АЭС. Однако, через несколько дней помещение «Зеленого Дона» было взломано, документы похищены и подготовка к проведению ОЭЭ была сорвана. В 1999 г. была сделана вторая попытка организовать ОЭЭ Ростовской - АЭС, теперь уже силами нескольких неправительственных организаций. После долгих задержек им удалось получить только часть необходимых для экспертизы документов (на этом основании впоследствии ОЭЭ была обвинена в недостаточной обоснованности выводов).

В редких пока случаях заключение ОЭЭ утверждается в качестве официального и приобретает статус ГЭЭ. Известно несколько случаев утверждения заключения ОЭЭ специально уполномоченным государственным органом экологической экспертизы, после чего, оно становилось заключением ГЭЭ со всеми вытекающими юридическими и экономическими последствиями. Один из них - ОЭЭ проекта золоторудного месторождения Дыбикс в районе Алханая (Читинская обл.). ОЭЭ была проведена в 1998 г. и ее заключение было утверждено официально. Нижегородский комитет по охране окружающей среды утвердил два заключения ОЭЭ: по проекту застройки жилого квартала на ул. Невзоровых, проведенной в 1999 г. по инициативе экоцентра "Дронт", и по проекту размещения базовой станции сотовой связи в г. Саров, которая была проведена в 2001 г. по инициативе ОЭО "ЭКОНА".

Хотя заключение ОЭЭ носит рекомендательный характер, оно должно быть обязательно рассмотрено на заседании экспертной комиссии ГЭЭ, и эксперты ОЭЭ должны быть ознакомлены в письменном виде с результатами рассмотрения. Согласно ст. 30 Федерального закона «Об экологической экспертизе» необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы является нарушением законодательства. Однако КоАП РФ не установил ответственность за этот вид нарушения. Эксперты комиссий ОЭЭ по Камчатскому газопроводу, нескольких общественных экспертиз, проведенных в 1996-2001 гг. в г. Липецке, как и большинства других ОЭЭ, не были ознакомлены с результатами рассмотрения их заключений государственными экспертными комиссиями. Как уже отмечалось выше, в г. Липецке ОЭЭ оказалась более квалифицированной, чем ГЭЭ, так как правильно отметила, что планируемый комплекс гаражей на склоне изобилующим родниками не только нарушает положения СНиП 2.07.01-89 (размещение гаражей и открытых стоянок свыше 300 мест только вне жилых районов), но и экологически опасен. К сожалению ГЭЭ, проведенная после ОЭЭ, не прислушивалась к мнению ОЭЭ.

Итак, несмотря на имеющуюся законодательную базу по участию общественности в процессе ГЭЭ, реализация этих норм сопряжена со значительными трудностями. Улучшить положение могло бы установление ответственности за прием на ГЭЭ неполной документации или с нарушением Положения об ОВОС (без материалов об участии общественности в принятии решений, выполненных в соответствии с действующим законодательством, за вынесение положительного заключения ГЭЭ при явном нарушении действующего законодательства по учету мнения общественности при проведении ГЭЭ, за неучет мнения общественности и непредставление аргументированного ответа на поданные письменные замечания и предложения; за противодействие организации и проведению общественной экологической экспертизы.

В целом, хотя существует законодательство, требующее проведения экологической экспертизы любой деятельности, потенциально угрожающей состоянию окружающей природной среды, этот институт без последовательной поддержки правительством, прокуратурой, судами постепенно ослабляется и не защищает гражданина, общество и государство от экологически опасных последствий планируемой деятельности.

5.5. Нарушение права граждан на участие в формировании политики в области использования атомной энергии

Ст. 14 Федерального закона «Об атомной энергии» устанавливает, что граждане и их организации имеют право на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. При этом установлено, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления обязаны проводить с участием, в том числе, общественных организаций (объединений) и граждан обсуждение вопросов по размещению, проектированию и сооружению объектов использования атомной энергии, и по результатам такого обсуждения принимать решения, которые подлежат обязательному опубликованию в официальном печатном органе.

Для того чтобы граждане и организации могли принять участие в обсуждении проектов программ в области использования атомной энергии, эти программы должны предварительно публиковаться. Этого, как правило, не делается. Правительство РФ в 1998–2001 г.г. принимало несколько постановлений о развитии атомной энергетики без каких-либо консультаций с общественностью и гражданами, в том числе «Концепцию обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации», Федеральную целевую программу «Ядерная и радиационная безопасность России» на 2000 – 2006 годы (пост. Правит. №159 от 28.02.00г.), «Стратегию развития атомной энергетики России до 2030 г. и на период до 2950 года (№ от 25 мая 2001 г.) и другие документы по обеспечению радиационной безопасности населения.

То же самое сейчас происходит при принятии планов строительства плавучих атомных станций, развертывания работ по строительству атомных реакторов нового типа, продления сроков службы устаревших АЭС и т.д. Так, например Минатом и местные органы власти приняли решение о сооружении плавучих АЭС в акватории Северодвинска и на Камчатке (г. Вилючинск). Однако никакого обсуждения и публикации результатов такого обсуждения в официальных органах не было. Среди других планов по ядерно- и радиационно опасным объектам, не прошедших в установленном порядке открытого обсуждения граждан:

§ проекты законов о ввозе отработавшего ядерного топлива в Россию;

§ сооружение могильника радиоактивных отходов на Новой Земле;

§ ввоз 41 т. болгарского ОЯТ и РАО на ГХК в г. Железногорск (Красноярский край) в 2001 г.

§ подъем затонувшего атомного крейсера "КУРСК";

§ организация переработки радиоактивных металлических отходов на ЛАЭС;

§ разработка проекта подземных атомных станций;

§ внедрение технологии уплотненного хранения отработавших тепловыделяющих сборок на АЭС;

§ строительство сухих хранилищ для ОЯТ на АЭС.

В России не менее 9 млн. чел. подвергаются повышенной радиационной нагрузке в результате аварий и катастроф в атомной промышленности. В этих условиях нарушение законов, обеспечивающих атомную и радиационную безопасность, государственными структурами является особенно нетерпимым и безответственным.

5.6. Нарушение права граждан на участие в осуществлении экологического контроля

Экологический контроль является действенным средством обеспечения экологических прав граждан. В соответствии со ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002) общественный экологический контроль осуществляется гражданами, общественными и иными некоммерческими объединениями «в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушениязаконодательства в области охраны окружающей среды». Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти и местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению. В соответствии со ст. 72 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991) общественный экологический контроль осуществлялся общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами с целью проверки выполнения требований охраны окружающей среды министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм их собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами. Общей юридической основой действий граждан по экологическому контролю является с одной стороны, их обязанность охранять природу (ст. 58 Конституции), а с другой - право обращения в государственные и муниципальные органы за защитой своих прав (ст. 33, 46 Конституции РФ).

Ст. 35 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» дает возможность осуществления общественного контроля за соблюдением санитарных правил, включающих и охрану среды обитания, общественным объединениям.

Рассмотрим некоторые примеры нарушения прав граждан при осуществлении общественного экологического контроля (ОЭК).

Большая группа граждан и ряд общественных организаций, реализуя свое право на общественный экологический контроль обратились в 2001 г. в Верховный суд РФ с просьбой отменить Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (№867 от 17.05.00 г.), согласно которому в России упразднялись Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства России, а их функции возлагались на Министерство природных ресурсов РФ (см. Приложение …). Совмещение этих функций в одном государственном органе противоречит нескольким федеральным законам, которые прямо указывают на то, что специально уполномоченный государственный орган в области охраны окружающей природной среды и государственные органы в области охраны и использования недр, лесных и водных ресурсов являются разными самостоятельными органами исполнительной власти специальной компетенции (ст.ст. 131, 133, 135, 136 Лесного кодекса РФ, ст.ст. 77, 78, 81, 83 Водного кодекса РФ, ст.ст. 37 и 38 закона «О недрах», ст.ст. 26 и 36 закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», ст.ст. 17, 18, 29 ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»). Кроме того, ст. 11 закона «Об экологической экспертизе» проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, отнесены к объектам обязательной государственной экологической экспертизы федерального уровня. Такой экспертизы указ Президента не проходил. Закон не предоставляет даже Президенту права до проведения экологической экспертизы решать вопрос, может или не может издаваемый им ненормативный правовой акт (каким является упомянутый Указ) привести к негативным воздействиям на окружающую среду. Президент не имел права издавать данный Указ (в части реорганизации государственных органов охраны окружающей среды и природопользования) без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Т.е. Указ в этой части незаконен по порядку его принятия. Верховный Суд РФ не признал права общественного контроля со стороны граждан и общественных организаций за соответствием принимаемых органами власти решений положениям Конституции РФ.

Пытаясь реализовать свое право на общественный экологический контроль, Костромское движение «Во имя жизни» получило отказ Костромского областного комитета по охране окружающей среды в выдаче для ознакомления документов, касающихся соблюдения природоохранного законодательства при строительстве Костромской АЭС. Решением Ленинского районного суда г. Костромы в 1999 г. действия председателя комитета признаны незаконными и на него возложена обязанность предоставить требуемую документацию.

Группа граждан – жителей г. Томска, осуществляя свое право на контроль за соблюдением экологических требований Сибирским химическим комбинатом (СХК) в части захоронения им жидких радиоактивных отходов в подземные горизонты обратилась в 1996 г. в суд с заявлением о признании лицензии СХК на право захоронения РАО недействительной ввиду отсутствия по ней положительного заключения государственной экологической экспертизы. Суд отказал в удовлетворении жалобы граждан.

Массовые выступления общественных экологических организаций г. Новороссийска и г. Анапы против строительства в Южной Озерейке нефтяного терминала Каспийского трубопроводного консорциума привели лишь к противодействию со стороны органов власти усилиям граждан по сбору информации, организации общественной экспертизы и проведению местного референдума по этой проблеме, а также к уголовному преследованию известного правозащитника М.М. Константиниди (см. главу 4).

Несомненно, общественный экологический контроль развит в стране далеко не в той степени, как это вытекает из законодательства. Одна из причин в том, что подзаконная нормативная база в этой области весьма неполна. Есть лишь два общероссийских специальных положения: «Об общественной лесной инспекции» (утв. приказом Рослесхоза №6 от 04.01.94 г.) и «Положение об общественной охотничьей инспекции в РСФСР» (утв. приказом Главохоты РСФСР №250 от 12.05.85 г.). Правда, в ряде субъектов Федерации разработаны и действую собственные положения, как, например, «Положение о внештатной экологической инспекции Томской области» (принято ОГУ «Облкомприрода» 23.01.01 г.).и аналогичное положение в Республике Мари-Эл.

Несмотря на неоднократные предложения Всероссийского общества охраны природы и других общественных экологических организаций, подзаконные акты по регламентации общественного экологического контроля не принимаются специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды. Одна из формальных причин - органы государственного управления не имеют полномочий по утверждению норм общественного контроля. Государственные органы могли бы создать общественную инспекцию, например, в форме внештатной инспекции государственного экологического контроля (по аналогии дружин по охране общественного порядка). Другой путь открывается с введением в законе «Об охране окружающей среды» (2002) понятия «муниципального экологического контроля», в котором участие общественности более чем естественно.

Законодательство в области ОЭК содержит и другие пробелы. Так ст. 72 закона «Об охране окружающей природной среды» (1991) отсылает в части порядка проведения общественного контроля к законодательству об общественных объединениях, а это законодательство не содержит таких норм. Ст. 13 упомянутого закона и ст. 68 закона «Об охране окружающей среды» (2002) указывают, что такой контроль осуществляется в соответствии с уставом общественного экологического объединения. Однако устав общественной организации не может чем либо обязывать иных физических и юридических лиц. Для действенной реализации прав граждан на общественный экологический контроль должны быть приняты специальные подзаконные акты. При этом уместно использовать положение ст.68 закона «Об охране окружающей среды» (2002) в соответствии с которым «результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению…».

Заключение

Дата добавления: 2015-05-31