ТЕМА 19. Перспективы европейской Конституции. Лиссабонский договор

Договор, учреждающий Конституцию для Европы от 20 октября 2004 года сделал попытку объединить все предшествующие основополагающие правовые документы, лежащие в основе Европейского Союза. "Единство в разнообразии" - такой девиз избран для конституции Европейского союза, выработку проекта которой завершил Конвент будущего Европы.

В проекте Конституции установлено, что символом и флагом ЕС является круг из 12 золотых звезд на синем фоне, гимном - "Ода радости" из 9-й симфонии Бетховена, а 9 Мая отмечается во всех странах ЕС как День Европы. Символы Союза определяются Статьей I-8 Договора, относящихся к числу новых.

Проект Конституции ЕС состоит из Преамбулы, четырех частей (240 страниц и содержит 448 статей). В структуру Договора входят также 36 протоколов и приложения. Впервые он сводит в единый текст результаты всех европейских договоров, которые до него составляли правовую базу ЕС. В этом смысле Европейская Конституция привносит не слишком значительное число нововведений. По сути Конституция представляет собой документ, сводящий воедино Договор о Европейском Союзе в его Маастрихтской, Амстердамской и Ниццской редакции, а также Европейскую Хартию о фундаментальных правах (приложение к договору в Ницце).

Часть I представляет Общие положения, часть II – Хартия Союза об основных правах, часть III – Политические принципы и основы действия Союза, часть IV – Общие и заключительные положения.

Из 450-ти статей новыми явились всего 54. На некоторых из них, являющихся ключевыми для политической сферы, остановимся подробнее. Статья I-6 «Союзное право» устанавливает, что Конституция и законодательство, принятое институтами Союза, обладают верховенством над законодательством Государств-участников. Статьи 12, 13, 14 части первой разграничивают области компетенции, причем к области исключительной компетенции Союза относятся вопросы экономического характера, а к области совместной компетенции – социального.

Из сферы политической к исключительной компетенции Союза относится заключение международных соглашений, относящихся к нормам Союза. Статья 17 определяет области вспомогательной, координационной и дополнительной деятельности на европейском уровне: охрана и укрепление здоровья; промышленность; культура; туризм; образование, молодежь, спорт и профессиональное обучение; государственная защита; административная кооперация. О Статьях 22 и 28, учреждающих новые институты Президента Европейского совета и Министра иностранных дел Союза, соответственно будет сказано подробнее в главе, посвященной институциональному развитию ЕС.

Ряд статей оговаривают те принципы и процедуры, которые де-факто существовали в ЕС до подписания Конституции, закрепившей их де-юре. Статья I-45 конституционного Договора провозглашает принцип демократического равенства, который подразумевает получения гражданами равного внимания от его институтов, органов, ведомств и агентств, а Статья I-47 – принцип участия в управлении. Такое участие выражается в следующем: институты предоставляют возможность гражданам и представительным объединениям выражать свое мнение во всех сферах деятельности Союза и свободно обмениваться этими мнениями; институты поддерживают постоянный открытый диалог с представительными организациями и гражданским обществом; Комиссия проводит широкие консультации с целью обеспечения прозрачности и согласованности деятельности Союза. Особо оговаривается возможность для граждан напрямую обращаться в Еврокомиссию с предложениями об издании законодательных актов, обеспечивающих выполнение Конституции.

Статья I-57 является единственной в разделе «Союз и его соседи», которая предполагает развитие особых отношений с соседними государствами, направленных на создание пространства процветания и добрососедства, построенных на ценностях Союза. Реальным воплощением этой части Конституции уже стала политика «нового соседства», начатая весной 2003 года.

Отказ французов и голландцев одобрить текст Договора, учреждающего Конституцию для Европы, означающий фактический провал процесса ратификации, не был неожиданным ни для политиков, в том числе и руководителей этих стран, ни для политологов. Предварительные опросы показывали примерно такой же результат, какой и был подведен по итогам референдума.

Тем не менее, для европейской бюрократии провал Конституции на референдуме оказался крайне неприятным событием и заставил по-новому взглянуть на стратегию развития европейской интеграции и процессы, происходящие в общественном мнении европейцев. Сразу после объявления результатов референдума во Франции появилось очень много комментариев и мнений по поводу причин негативного отношения к Конституционному договору. Все они сводились к трем причинам: во-первых, это недовольство граждан «старых» государств - членов ЕС состоявшимся расширением (таким образом, «нет» Конституции понимается как «нет» расширению); во-вторых, неприятие Турции как потенциального члена Евросоюза; и, в-третьих, боязнь европейцев потерять гарантии высоких жизненных стандартов, которые предоставляет им социальное государство.

Однако более рациональным представляется, что такой причиной стал целый комплекс проблем, с которыми столкнулись европейцы в последнее десятилетие. Для понимания того, что же случилось с этим основополагающим для дальнейшей интеграции документом, и какова его дальнейшая возможная судьба, необходимо рассмотреть весь конгломерат проблем, каждая из которых может быть названа в качестве причин провала. Основные причины носят общеевропейский характер, но некоторые, которыми также нельзя пренебрегать, носят характер национальный.

Среди причин общеевропейского характера прежде всего следует выделить политико-идеологические.

Одной из значительных причин, но не самой главной, оказалось то, что Конституция недалеко ушла от предыдущих основополагающих документов ЕС, в частности Маастрихтского и Амстердамского договоров, которые отличались избыточностью текста, его запутанностью и явными пробелами в понимании сущности Европейского Сообщества (ныне Союза). Текст Конституции также лишен по сути дела европейской идентификации. Подход разработчиков Конституции таков, что позволяет растягивать ЕС если не до бесконечности, то, по крайней мере, в таких масштабах, в каких это интеграционное образование не сможет существовать.

В этом случае с очевидностью проявилось существование «пропасти» между еврократами, для которых провал Договора оказался довольно неожиданным, национальными правительствами, которые предполагали такие результаты, но активно агитировали население за одобрение Конституции и европейскими гражданами, выразившими свой протест начавшейся политической интеграции ЕС.

В самом деле, проблемы Евросоюза весьма глубоки, хотя на поверхность политической жизни всплывают разногласия по поводу бюджета и другие частные вопросы повседневной европейской политики. В этой связи хотелось бы сослаться на мнение д.п.н. И. Максимычева, который считает, что «Политический кризис в Евросоюзе налицо. Нет только единства в том, что именно в ЕС поражено кризисом. Почему-то лишь немногие решаются признать, что дело идет о кризисе западноевропейской парламентской демократии в ее интеграционистской ипостаси. В целом существует понимание того, что люди возмущены оскорбительной готовностью, как своих политиков, так и брюссельских бюрократов, игнорировать их мнение, их заботы и опасения».64

В подтверждение своих слов он приводит тот довод, что подлинный драматизм ситуации придает обнаружившийся на референдуме нешуточный разрыв между волей населения, с одной стороны, и политикой Евросоюза и правительств стран, принявших участие в разработке и одобрении Евроконституции - с другой. «Главные расхождения между гражданами и партиями, представленными в парламентах и готовыми принять конституцию, нельзя охарактеризовать иначе как сбой, прокол, дисфункцию западноевропейской парламентской демократии»65. Соглашаясь с подобным подходом, можно сделать вывод, что европейская наднациональная политическая сфера переживает системный кризис, обусловленный как исчерпанностью традиционно действенного потенциала западных представительских демократий в новых условиях, так и углубляющимся разрывом между наднациональным бюрократическими и управленческими структурами и гражданским обществом.

Проблема политического лидерства в ЕС является следующей проблемой, явившейся причиной провала Евроконституции. Уже в течение нескольких десятков лет в ЕС нет персонифицированной политической воли, которая бы продвинула такой грандиозный проект как Европейская Конституция. Такова система институтов и механизмов принятия решения в ЕС: баланс сил и интересов настолько сложен, что в условиях расширившегося и не устоявшегося в новом качестве Союза, само «балансирование» отнимает практически все время и все силы европейских политиков, которыми становятся компромиссные, технические и обезличенные фигуры. Таким образом, в системе определения стратегических интересов на наднациональном уровне нет места политическому лидерству ни как активному субъекту политики, ни как персонификатору определенных интересов. По словам британского премьер-министра Тони Блэра, Европейский Союз переживает именно кризис политического лидерства. И, по его мнению, это послужило причиной провала европейской Конституции в Нидерландах и Франции66. Действительно, отсутствие ярких харизматичных политических лидеров на уровне ЕС предполагает перестраивание самого механизма принятия решений, превращая его в бюрократический процесс. Таким образом, из политики как взаимодействия различных акторов элиминируется та ее часть, с которой бы отождествляли свои надежды и чаяния граждане единой Европы.

Еще одной причиной отказа «старых» европейцев от углубления интеграции стало столь масштабное расширение Европейского Союза. В первой декаде XXI века ЕС мог стать либо шире, либо глубже. Одновременной экономической и политической интеграции в новых границах Союза достичь не хватило бы ни экономических, ни духовных сил европейцев. И расширение пространства ЕС – предпосылка, породившая множество причин отказа принять Конституцию.

Во-первых, «нет», сказанное французами и голландцами на референдуме по Конституции, можно было бы приравнять к «нет», сказанному на референдуме по вопросу расширения ЕС, если бы таковой проводился. Расширение автоматически означало смещение центра влияния на Восток, а для Франции это означало потерю того статуса оплота ЕС, который она раньше делила только с Германией.

Во-вторых, расширение Евросоюза произошло за счет новых членов - стран Центральной и Восточной Европы, сильно тяготеющих к США и рвущихся в НАТО. Их активность в антироссийских действиях, отсутствие взаимопонимания по ценностям и правилам игры в Евросоюзе, экономические и политические требования, заявленные в полный голос, оттолкнули старых членов ЕС от новых.

В-третьих, расширившиеся органы ЕС были вынуждены изменить принцип принятия решений с единогласного на принцип квалифицированного большинства. Лишившись права вето, члены ЕС перестали чувствовать важность своего голоса при принятии решений. Такое изменение было закреплено в Ниццском договоре как необходимое в условиях расширившегося Союза. В новых условиях принцип единогласия сделал бы процесс принятия решений невозможным. Тем не менее, предполагаемая конституционным Договором ликвидация (хотя и с известными оговорками) принципа единогласия при принятии Евросоюзом наиболее важных решений – одна из ключевых причин недоверия к Конституции

В-четвертых, расширение стало экономическим бременем для стран - локомотивов ЕС, и перспективы экономических затрат явно выглядят как все более растущие.

Следующей причиной провала Евроконституции следует назвать отстраненность от рядовых граждан и отсутствие прозрачности в европейских наднациональных политических институтах. Такое положение вещей выливается в почти тотальное недоверие к евробюрократии. Неочевидные механизмы рекрутирования этой элиты («избранные, но не избираемые») – главный упрек этой закрытой и отстраненной структуры со своей идеологией (европеизм), ценностями и нормами поведения (политкорректность).

В качестве примера можно привести принцип рекрутирования членов Европейской комиссии – ключевого политического института ЕС, с которым ассоциируется понятие европейского чиновника. Статья I-26 п. 4 Конституции, регламентирующая назначение в Еврокомиссию, не сделала этот процесс прозрачнее. Она гласит: «Члены Комиссии отбираются на основании их профессиональной компетентности и приверженности идеалам Европы из числа тех, чья независимость не вызывает сомнения». Нетрудно заметить, что все эти критерии – субъективны и могут быть истолкованы очень широко, что дает возможность политического лавирования, завуалированного под фразеологией достижения европейского идеала.

В подтверждение этой точки зрения можно привести высказывание М. Делягина, руководителя Института проблем глобализации, который считает, что одна из причин кризиса в ЕС - «видимая неразумность, неэффективность, схоластичность брюссельских властей, которые так и не сформировались как ответственная структура»67. Высказанное весьма категорично, это мнение, однако, подтверждается политической практикой.

Отдельным пунктом следует обозначить такую причину, как обсуждаемую возможность вхождения в ЕС Турции. Культурно-цивилизационные разногласия как в исторической перспективе, так и в сущностных основаниях, получили такое политическое преломление, как вето, наложенное на Евроконституцию рядовыми гражданами. Председатель Европейской комиссии Жозе Мануэл Баррозу разделил эту распространенную точку зрения на причины провала Конституции на французском и голландском референдумах и призвал провести "серьезные дебаты" относительно членства Турции в Евросоюзе. По его словам, перспектива вступления Турции в ЕС стала причиной того, что во Франции и Голландии проголосовали против европейской Конституции.68 Противников вступления Турции в ЕС на самом деле еще больше, чем кажется на первый взгляд. В пример можно привести Грецию, где официальные Афины выступают за членство Турции в Евросоюзе, в то время как 70% греков не согласны с вступлением Турции в ЕС.69 Притом, что впервые Турция подала заявку на вступление в ЕС в 1959 году, ее путь в эту организацию оказался долог, а результаты пути до сих пор не очевидны. Существенным моментом является то, что с учетом численности населения, Турция, в случае ее принятия в ЕС, получит самое большое количество голосов в Совете министров и Европарламенте. Членство Турции, по разным оценкам, может обойтись европейцам от 14-ти до 28-ми млрд. евро в год. Все эти факторы оказывает существенное влияние на решение о принятии Турции не в ее пользу. Что же касается поддержки, то если ранее руководство Германии поддерживало идею полноправного членства Турции в ЕС (Г. Шредер и Й. Фишер исходили из идеи, что поддержание мира и международной безопасности в Европе невозможно без турецкого участия), то нынешний канцлер Германии А. Меркель призвала руководство ЕС ограничиться в переговорах с Турцией лишь вопросами "привилегированного партнерства", учитывая нехристианский характер этой страны и колоссальные финансовые затраты для Европы. Таким образом, по выражению той же А. Меркель, переговоры о вступлении Турции в ЕС – «процесс с открытым финалом, результат которого нельзя гарантировать».70В качестве курьеза может быть назван тот фактор, что Дж.Буш пообещал сделать все от него зависящее, чтобы Турция стала членом Евросоюза как можно скорее.71 При том антиамериканизме в настроениях сегодняшних европейцев, подобная услуга со стороны американского президента может оказаться «медвежьей».

Дата добавления: 2015-05-29