Вопросы для самоподготовки

1. Что понимается под природопользованием?

2. При каких условиях может возникнуть право природопользования?

3. Кто может являться субъектом права природопользования?

4. Каковы основные права и обязанности природопользователей?

Глава 8

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН И ОБЩЕСТВЕННЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

§ 8.1. Понятие правового экологического статуса

и источники его формирования

Любой субъект, вступающий в те или иные правоотношения, обладает определенным статусом, который представляет собой совокупность прав и обязанностей такого субъекта, закрепленных в законодательстве. Не являются исключением в этом смысле
и экологические правоотношения, поэтому применительно к участникам таких правоотношений правомерно говорить о наличии
у того или иного субъекта определенного правового экологического статуса, формируемого совокупностью закрепленных в экологическом законодательстве прав и обязанностей.

В нашу задачу в рамках рассматриваемой темы не входит характеристика правового статуса абсолютно всех субъектов экологических правоотношений, поскольку в той или иной мере полномочия (права) и обязанности тех же государственных и муниципальных органов, хозяйствующих субъектов раскрываются в предыдущей и последующих темах. В этом смысле актуально сформулировать рамки право­
вого статуса граждан как субъектов экологических правоотношений.

Основным источником формирования правового экологического статуса граждан, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации, является Конституция РФ, которая в ст. 71 к исключительному ведению Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина. В свою очередь, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов
в силу ст. 72Конституции РФ относится защита прав и свобод человека и гражданина.

Сказанное, с одной стороны, может быть истолковано как исключительная прерогатива Российской Федерации на законодательное установление тех или иных прав человека и гражданина, в том числе экологических прав. Однако, по нашему мнению, усиление правового статуса личности дополнительными правами за счет принятия конкретным субъектом Российской Федерации своего законодательного акта и возложения им на себя обязанностей по финансовому, материальному и иному обеспечению таких прав едва ли можно назвать антиконституционным шагом. Тем более согласно ст. 55 Конституции РФ перечисленные в ней права и свободы не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина[37]. В этой же статье содержится прямой запрет на издание в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина.

В этом смысле дополнительно введенные и реально обеспечиваемые субъектами Российской Федерации права выглядят намного привлекательнее, нежели декларируемые на федеральном уровне, но в силу тех или иных причин не подкрепляемые на деле права, превращающиеся, по сути, в лозунги.

§ 8.2. Экологические права граждан

В ст. 42 Конституции РФ перечислены основные группы экологических прав граждан и иных физических лиц, в том числе их право на:

• благоприятную окружающую среду;

• достоверную информацию о состоянии окружающей среды;

• возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Анализ перечисленных прав позволяет провести вполне определенную их классификацию. Так, право на благоприятную окружающую среду по своей сути является естественным правом человека, принадлежащим ему от рождения. При этом надлежащая реализация такого права фактически не зависит от самой личности, а напрямую связана с финансовыми, материальными, организационными и иными возможностями органов публичной власти обеспечить благоприятное для человека состояние окружающей среды. Хотя прилагать собственные определенные усилия в целях улучшения своей среды обитания, например, путем добровольных пожертвований на природоохранные мероприятия либо посредством участия в таких мероприятиях, конкретному физическому лицу закон и не запрещает.

Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды может быть рассмотрено с нескольких позиций. С одной стороны, человек может реализовать это право путем активного волеизъявления, обращаясь с запросом к уполномоченному на то органу публичной власти. При этом необходимо четко конкретизировать объект своего интереса применительно к месту своего жительства или преимущественного пребывания, поскольку на поставленные вопросы общего характера, как показывает практика, едва ли можно получить исчерпывающий ответ.

В то же время это право согласно действующему законодательству может реализовываться физическим лицом и в «пассивном» режиме. Речь идет об обязанности государственных органов по охране окружающей среды ежегодно готовить доклад о состоянии окружающей среды в субъектах Российской Федерации и на базе его федеральный доклад, который затем обнародуется. Вместе с тем данная процедура позволяет лишь определить общие тенденции (улучшение, ухудшение либо стабилизацию экологической обстановки) в сравнении с аналогичными периодами. Поэтому с точки зрения буквального соблюдения рассматриваемого права важное значение имеет своевременность доведения уполномоченными на то органами до населения информации, создающей реальную угрозу жизни и здоровью физических лиц в каждом конкретном случае. В этом смысле не случайно в ст. 237 Уголовного кодекса РФ [7] установлена ответственность за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер
по устранению такой опасности, указанной информацией.

То есть если руководитель предприятия, на котором произошли незапланированные выбросы или сбросы, превышающие официально установленные лимиты, не сообщил об этом в специально уполномоченные органы, то он может являться субъектом уголовной ответственности по названной статье. Равно как
и представитель специально уполномоченного органа, будучи проинформированным о той или иной неблагополучной ситуации, но не приняв мер к обеспечению безопасности населения на соответствующей территории, тоже нарушает уголовный закон.

Наконец, право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, возникает прежде всего при наличии установленной экспертными исследованиями и подтвержденной в заключении причинно­следственной связи между экологическим правонарушением и причинением ущерба. Вместе с тем и здесь, как правило, не обойтись без выражения воли физического лица (его представителя) на возмещение ему ущерба посредством направления в суд соответствующего искового заявления.

Вст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в несколько иной интерпретации повторяются закрепленные
в Конституции РФ экологические права, а также перечисляются возможные способы реализации гражданами[38] своих экологических прав. Так, помимо права на благоприятную окружающую среду гражданин имеет право на защиту этой среды от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, а также на возмещение вреда окружающей среде[39].

Реализуя свои экологические права, граждане могут:

• создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

• направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания[40], мерах по ее ох­
ране;

• принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

• выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

• оказывать содействие органам государственной власти Рос­
сийской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления
в решении вопросов охраны окружающей среды;

• обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

• предъявлять иски в суд о возмещении вреда окружающей среде;

• осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Конкретизация экологических прав граждан и способов их реализации находит свое отражение в законодательных и подзаконных актах. Так, глава V Федерального закона «Об экологической экспертизе» регламентирует процедуру инициирования
и проведения общественной экологической экспертизы. По своей сути это одна из возможных форм реализации права граждан как на благоприятную окружающую среду, так и на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, поскольку выводы, содержащиеся в заключении экспертной комиссии, являясь доступными для проживающего на соответствующей территории населения, позволяют иметь четкое представление о негативных и позитивных сторонах предлагаемого к реализации объекта (например, производственного комплекса, автозаправочного пункта и т. д.), который исследуется в ходе экспертизы.

Статья 10 Федерального закона «О животном мире» предоставляет гражданам право осуществлять общественный контроль и проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания, что можно отнести к активной форме реализации гражданами своего права на благоприятную окружающую среду применительно
к сфере охраны и использования животного мира, в то время как применительно к специально уполномоченным органам в рассматриваемой сфере осуществление схожей деятельности (государственный контроль, мероприятия по охране объектов животного мира
и т. п.) можно отнести уже к разряду функциональных обязанностей.

Проведение митингов и иных массовых мероприятий экологического характера осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [59].

Вместе с тем перечисленные выше конституционные и производные от них экологические права, так же как и схожие по смыслу с ними иные права, закрепленные в других законах, относятся
к группе прав в сфере охраны окружающей среды, что, безусловно, является важной составляющей в эколого­правовом статусе личности, но не дает полного представления о правомочиях физических лиц. С точки зрения классификации такие экологические права можно отнести к категории общих прав.

В то же время необходимо говорить и об отдельных правах граждан и иных лиц, осуществляемых в процессе природопользования, которые относятся к категории специальных прав. Такие права закреплены
в природоресурсных законодательных актах, и их реализация в пол­
ном объеме также зависит от волеизъявления соответствующего субъекта. Например, согласно ст. 22 Закона РФ «О недрах» пользователь недр, а это может быть и физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, вправе:

• использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей обозначенной в лицензии цели;

• самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие действующему законодательству;

• использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено
в лицензии;

• проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией,
и т. д.

Вместе с тем возможность осуществления правомочий в определенных законом случаях обусловлена наличием специальных разрешений (лицензий). Так, согласно ст. 35 Федерального закона «О животном мире» пользование животным миром осуществляется гражданами на основании именных разовых лицензий на добычу определенного количества объектов животного мира в определенном месте или на конкретный срок.

Наконец, участники общественных отношений, которые относятся к сфере обеспечения экологической безопасности, наделяются самостоятельной группой прав. Эти права можно классифицировать как особые экологические права.

Например, ст. 18 Федерального закона «О защите населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает, что граждане имеют право:

• на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;

• в соответствии с планами ликвидации чрезвычайных ситуаций использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций;

• быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности;

• обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

• участвовать в установленном порядке в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

• на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций.

Приведенный перечень позволяет говорить об определенной схожести прав граждан в сферах обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, однако индивидуальная специфика особых и общих экологических прав все­таки очевидна, и их разделение предопределено прежде всего ст. 42 Конституции Российской Федерации.

Давая определение экологическим правам граждан, следует отметить, что это закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, а также допускаемые (не запрещенные) ими формы волеизъявления граждан в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, создание препятствий в реализации которых может повлечь за собой негативные для нарушителей этих прав последствия в установленном законом порядке.

§ 8.3. Способы защиты экологических
прав граждан

Любые закрепленные в Конституции РФ и законодательных актах права, в том числе экологические, остаются декларацией, если они безнаказанно нарушаются теми или иными субъектами, в том числе путем создания препятствий к их реализации, либо уполномоченными на то органами и должностными лицами не принимаются меры к их надлежащему обеспечению.

Поэтому федеральное законодательство, признавая значимость экологических прав физических лиц, предусматривает определенные механизмы (способы) их защиты. Такие способы можно разделить на несудебные и судебные.

К несудебным способам защиты экологических прав можно отнести прежде всего активные действия граждан в формах, закрепленных в ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», а именно:

• непосредственное участие в общественных объединениях, фондах и иных некоммерческих организациях, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды;

• обращение в органы государственной власти Российской Фе­
дерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам в целях получения своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, мерах по ее охране;

• активное участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

• выдвижение предложений о проведении общественной экологической экспертизы и участие в ее проведении в установленном порядке;

• оказание содействия органам государственной власти Рос­
сийской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

• обращение в органы государственной власти Российской Фе­
дерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду.

Кроме того, граждане могут обращаться в правоохранительные органы с заявлениями по фактам совершения теми или иными субъектами уголовно наказуемых деяний экологического характера, а также обжаловать действия (бездействия) и решения органов власти и их должностных лиц в вышестоящие органы и вышестоящим должностным лицам, а также в органы прокуратуры.

Что касается возможности обращения физических лиц в суды общей юрисдикции и арбитражные суды, то здесь необходимо исходить из характера нарушения того или иного права. Нарушенные общие и особые экологические права должны восстанавливаться в судах общей юрисдикции путем вынесения решения, например:

• о возмещении вреда, причиненного здоровью или имуществу физического лица экологическим правонарушением или стихийным бедствием,

• об обязании уполномоченного органа власти предоставить гражданину запрошенную информацию о состоянии окружающей среды;

• об отмене решения органа власти о запрете на проведение митингов и иных массовых мероприятий экологического характера;

• об отмене решения органа местного самоуправления об отказе в регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы и др.

В свою очередь, воспрепятствование со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, субъектов предпринимательской деятельности в осуществлении физическими лицами своих специальных экологических прав может служить основанием для обращения в арбитражный суд. В качестве таких фактов можно выделить:

• отказ специально уполномоченного органа в выдаче лицензии на определенный вид природопользования;

• нарушение одной из сторон договора, например, страховщиком по договору об экологическом страховании, своих обязанностей;

• принятие органом государственной власти решения, ограничивающего конкуренцию в сфере природопользования, например, о недопущении гражданина­предпринимателя к участию
в конкурсе на освоение участка недр.

§ 8.4. Экологические обязанности граждан

Экологические обязанности граждан в общем виде закреплены в ст. 58 Конституции РФ, которая обязывает каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Статья 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», практически дословно дублируя конституционную норму, вменяет в обязанность гражданам соблюдение иных требований законодательства.

В перечисленных нормах правомерно классифицировать экологические обязанности как общие, поскольку приведенные формулировки не раскрывают способы осуществления обязанностей, что по сути своей исключает возможность привлечения физического лица к ответственности за их неисполнение.

В самом деле, сохранять природу можно путем активного волеизъявления, например, делая добровольные взносы на реализацию природоохранных мероприятий. Но такие действия, как указывалось выше, относятся к правам граждан. В то же время непринятие гражданином никаких мер для сохранения окружающей среды в своей повседневной жизни тоже нельзя вменять ему в вину в случае фактического отсутствия вреда окружающей среде от его бездействия.

А ведь смысл установления любых обязанностей заключается
в том, что неисполнение их субъектами, на которых возложены такие обязанности, должно влечь за собой негативные последствия для нарушителей.

Таким образом, правомерно говорить о специальных экологических обязанностях, которые закрепляются в законодательных актах, конкретизируя общие экологические обязанности. То есть в отличие от перечисленных выше самостоятельных групп экологических прав граждан и иных лиц в данном случае отмечается обусловленность (зависимость) специальных экологических обязанностей от общих.

Содержательная сторона экологических обязанностей может выражаться как в форме закрепленных в законодательных и подзаконных актах требований воздержаться от совершения чего­либо, так и в форме требований совершить какие­либо действия.

В первом случае в качестве примера можно привести ситуацию, когда физическое лицо — предприниматель, у которого решением уполномоченного органа приостановлено действие лицензии на природопользование, должно соблюдать требования выданного ему предписания и воздерживаться от запрещенных при этом действий.

В свою очередь, исполнение обязанностей в форме совершения действия осуществляется, например, при направлении гражданином­предпринимателем платежа за пользование природными ресурсами. Неисполнение таких обязанностей будет влечь за собой конкретные негативные последствия, предусмотренные нормами соответствующих законов.

Установленные в нормативных правовых актах требования могут носить как прямой, так и опосредованный характер.

Например, ст. 53 Лесного кодекса РФ обязывает арендаторов лесных участков осуществлять меры пожарной безопасности, в том числе создавать системы и средства предупреждения и тушения лесных пожаров, а непосредственно механизм реализации этой нормы закреплен в утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 № 417 Правилах пожарной безопасности в лесах [145].

В то же время ст. 66Федерального закона «Об охране окружающей среды» предоставляет государственным экологическим инспекторам право предъявлять требования и выдавать предписания физическим лицам об устранении нарушения законодательства
в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля. Этому праву корреспондирует обязанность физического лица выполнить требования, содержащиеся в предписании.

Резюмируя сказанное, следует отметить, что круг экологических обязанностей граждан и иных физических лиц достаточно широк и может устанавливаться органами публичной власти в рамках предоставленной им компетенции путем принятия (издания) нормативных правовых актов (законов, постановлений и т. д.). В этом смысле главная задача участников нормотворческого процесса при установлении правообязывающих, ограничительных и запрещающих норм заключается:

• во­первых, в учете общественной потребности в установлении экологических обязанностей;

• во­вторых, в необходимости четкого формулирования существа экологических обязанностей в целях единообразного понимания их в правоприменительной практике;

• в­третьих, в установлении законных и адекватных средств принуждения в целях своевременного реагирования на любые факты уклонения от исполнения экологических обязанностей.

В конечном счете целью установления экологических обязанностей является обеспечение охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности.

Давая определение экологическим обязанностям граждан, следует отметить, что это закрепленные в нормативных правовых актах в форме запретов, правообязывания и ограничений и адресуемые гражданам требования, неисполнение либо ненадлежащее исполнение которых может повлечь за собой негативные для нарушителей последствия в установленном законом порядке.

§ 8.5. Законодательные основы
и историческая значимость участия общественности
в решении экологических вопросов

Граждане, как было отмечено выше, имеют возможность в рамках защиты своих прав в экологической сфере, и прежде всего права на благоприятную окружающую среду, реализовывать ряд правомочий, среди которых ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в первую очередь выделяет возможность создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды. Действительно, ни у кого не может вызывать сомнений утверждение, что организованная на основе необходимости решения поставленных перед ними текущих и перспективных общих задач идейно сплоченная группа граждан представляет собой в значительной мере более грозный потенциал, способный на адекватное восприятие действительности и сообразное этому поведение, нежели это может иметь место с теми же гражданами, но действующими разобщенно и в большей степени стихийно.

С учетом далеко не благополучной экологической обстановки в Российской Федерации в целом и ее проблемных регионах в отдельности, принимая во внимание необходимость контроля со стороны гражданского общества за принятием властными структурами экологически значимых решений, роль организованного общественного движения в области охраны окружающей среды
в современных условиях имеет тенденцию к возрастанию. Не случайно в разд. 2 Экологической доктрины Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002
№ 1225­р [108], в числе основных принципов и условий реализации государственной политики в области экологии выделяется участие гражданского общества, органов местного самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. При этом названный документ в качестве одной из основных задач определяет государственное содействие экологизации гражданского общества, для чего признается необходимым:

• совершенствовать законодательство для создания правовых условий, позволяющих гражданам участвовать в принятии и реализации экологически значимых решений, в том числе путем проведения опросов, общественных слушаний, общественных экспертиз и референдумов;

• поддерживать экологические общественные движения и благотворительную деятельность;

• совершенствовать законодательство в целях развития общественного экологического контроля, в том числе общественных инспекций.

Базовым нормативным правовым актом, создающим предпосылки развития общественного экологического движения, является Конституция РФ, статья 30 которой устанавливает, что каждый имеет право на объединение для защиты своих интересов. При этом свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Здесь, правда, следует оговориться, что декларируемая
в Основном законе свобода деятельности не означает наличие
у создаваемых организаций и их активных участников безграничных правомочий и возможности, используя свой статус, осуществлять действия, направленные на ущемление прав, свобод и законных интересов других лиц, тем более если подобные проявления носят ярко выраженный радикальный характер, в том числе с явным уклоном на непримиримое отношение к любым представителям власти, которые априорно получают негласный статус «врагов гражданского общества». Демократия — это неотъемлемый атрибут любого цивилизованного государства, и формы ее выражения разнообразны, но при этом не должен нарушаться баланс между гражданским обществом и публичной властью в рамках установленного правопорядка.

В качестве условия, способствующего участию граждан в общественных объединениях, в том числе и экологической направленности, на сугубо добровольных началах, ч. 2 ст. 30 Конституции РФ прямо оговаривает, что никто не может быть принужден
к вступлению в какое­либо объединение или пребыванию в нем. Это означает, что гражданин принимает решение о вступлении
в соответствующее общественное объединение осознанно, так же как по собственному убеждению он вправе в любое время беспрепятственно прервать свое членство в такой организации.

Следует также отметить, что ч. 3 ст. 62 Конституции РФ устанавливает возможность иностранных граждан и лиц без гражданства пользоваться в Российской Федерации правами наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или ратифицированным международным договором. Речь, безусловно, идет о лицах, законно пребывающих в стране. Данное обстоятельство обусловливает возможность участия названных субъектов в общественных экологических объединениях, создаваемых в Российской Федерации.

Непосредственно правовые основы деятельности общественных объединений закреплены в Федеральном законе «Об общественных объединениях» [28], статья 5 которого под общественным объединением понимает добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан объединение на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Исходя из этого определения не всякое общественное объединение может реализовывать экологические права, а лишь то, в уставе которого четко прописаны экологические цели. При этом, если общественное объединение хочет иметь статус юридического лица, устав может быть зарегистрирован в органах Федеральной регистрационной службы.

Статья 7 названного законодательного акта предусматривает такие организационно­правовые формы общественных объединений, как:

• общественная организация;

• общественное движение;

• общественный фонд;

• общественное учреждение;

• орган общественной самодеятельности;

• политическая партия.

Таким образом, допускается, что отдельные общественные экологические движения могут принимать активное участие и в политической жизни страны. В современной истории России такие попытки неоднократно предпринимались. Так, в 1995 г. на выборах
в Государственную Думу Федерального Собрания РФ баллотировалось Избирательное объединение «Экологическая партия России «Кедр». В 1999 г. на выборах в нижнюю палату федерального парламента также планировалось участие Экологической партии России «Кедр» (зеленые)», однако партийный список был снят с регистрации в силу отказа отдельных лиц от участия в предвыборной кампании. Наконец, на выборах в Государственную Думу в 2003 г. свои заявки выдвинули уже два общественных экологических объединения — Российская экологическая партия «Зеленые» и Общероссийское общественное конструктивно­экологическое движение России «Кедр».

Необходимо отметить, что названные случаи «хождения во власть» экологов не увенчались успехом, что во многом предопределяется немногочисленным пока электоратом и в немалой степени отсутствием в хорошем смысле слова агрессивной и целенаправленной политики информирования населения о преследуемых целях и задачах, а также о реальном вкладе названных общественных объединений в дело улучшения экологической обстановки и защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду. Вместе с тем опыт зарубежных стран, например Италии
и Германии, показывает, что на определенном этапе выдвигаемые политическими объединениями идеи защиты экологических прав являются серьезным стимулирующим фактором, подвигающим население голосовать за «зеленых».

В 2007 г. решением Центризбиркома в ходе предвыборной кампании было отказано в регистрации федерального списка кандидатов в депутаты Госдумы Политической партии «Российская экологическая партия «Зеленые» по причине предоставления большого числа недостоверных и недействительных подписей избирателей.

Исходя из территориального фактора функционирования, общественные экологические объединения могут быть общероссийскими (когда их деятельность охватывает более 50% субъектов Российской Федерации), межрегиональными (менее половины субъектов РФ), региональными (действуют в рамках одного субъекта РФ) и местными (территория муниципального образования). Кроме того, законодательство допускает функционирование на территории страны структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений, в том числе экологических, в лице отделений, филиалов или представительств. При этом необходимо отметить, что законодательство
не дает каких­либо преимуществ одному общественному объединению перед другим.

Учредителями, членами и участниками общественных экологических объединений могут быть граждане, а также иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 18 лет. Помимо этого, закон допускает образование молодежных и детских (наличие членов и участников, достигших соответственно 14 и 8 лет) общественных организаций, которые также могут ставить перед собой экологические цели и задачи.

В ст. 15 Закона об общественных объединениях закреплено, что одним из принципов в деятельности таких субъектов является принцип гласности, который реализуется в том числе путем обеспечения общедоступности информации о программных и уставных документах организаций.

§ 8.6. Права общественных экологических
объединений

Статья 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды», основываясь на требованиях Закона об общественных объединениях, устанавливает, что общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:

• разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;

• за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;

• оказывать соде йствие органам государственной власти Рос­сийской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

• организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;

• обращаться:

в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан[41];

в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия
на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

• участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье
и имущество граждан;

• организовывать и проводить:

в установленном порядке слушания, по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;

• рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;

• подавать в органы государственной власти Российской Фе­
дерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

• осуществлять другие предусмотренные законом права.

Среди других правомочий общественных объединений ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» выделяет их право на осуществление общественного экологического контроля в соответствии с их уставами. Целями осуществления общественного экологического контроля является реализация права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды. При этом законодатель устанавливает, что результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Статья 29 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает право общественных объединений на:

• информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на него;

• участие в проведении мероприятий по охране атмосферного воздуха и их финансирование;

• участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха;

• обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об улучшении его качества;

• предъявление исков о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей природной среде, причиненного загрязнением атмосферного воздуха. Кроме того, представители общественных объединений имеют право доступа на территории объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральным законодательством. К сожалению, к настоящему времени законодательством пока не установлен порядок осуществления названного права, что относит его к разряду декларативных.

Согласно ст. 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе» общественные объединения наделены правом:

• выдвигать предложения о проведении в соответствии с требованиями законодательства общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

• направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и его территориальным органам в области экологической экспертизы предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• получать от названных органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов
экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения.

В свою очередь, в обязанность экспертной комиссии государственной экологической экспертизы вменяется учет мнения общественности в отношении объекта такой экспертизы. Правда, следует оговориться, что законодательство не содержит нормы
о том, что именно общественное мнение должно ставиться в основу окончательных выводов экспертной комиссии. Иначе говоря, учет общественного мнения может являться решающим фактором только при наличии подтверждения запрета реализации объекта экспертизы другими изученными в ходе ее проведения обстоятельствами. Вместе с тем свое несогласие с выводами комиссии, идущими вразрез с общественным мнением, можно, а нередко
и нужно обжаловать в судебном порядке.

В соответствии со ст. 20 названного закона общественную экологическую экспертизу могут проводить только те общественные организации (объединения), основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При этом законодатель оговаривает, что общественной экологической экспертизе могут подвергаться объекты, подлежащие в силу закона государственной экологической экспертизе (далее — ГЭЭ), кроме тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну. Кроме того, такая экологическая экспертиза не может быть проведена после государственной экологической экспертизы.

Общественные объединения, проводящие общественную экологическую экспертизу, вправе:

• получать от заказчика документацию, подлежащую экспертизе в объемах, установленных для проведения ГЭЭ;

• участвовать в качестве наблюдателей через представителей в заседаниях экспертных комиссий ГЭЭ, а также участвовать в проведении такими комиссиями обсуждений заключений общественной экологической экспертизы.

Таким образом, список правомочий общественных экологических объединений, установленный ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды», не является исчерпывающим
и дополняется нормами, содержащимися в иных правовых актах.

Статья 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие общественным объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.

В качестве примера одной из плодотворных форм диалога влас­
ти и общественности можно привести функционирование Общес­
твенного экологического совета (до 2002 г. — Консультативный экспертный совет) при Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Согласно утвержденному приказом МПР России от 28.01.2005 № 25 Положению Общественный экологический совет является коллегиальным постоянно действующим органом, осуществляющим свою деятельность на общественных началах. В состав Совета, решения которого носят рекомендательный характер, входят наиболее авторитетные специалисты в области природопользования и охраны окружающей среды, представители общественных экологических организаций и объединений. Среди задач, достижению которых служит работа Совета, можно выделить такие, как:

• привлечение институтов гражданского общества к разработке и осуществлению экологической политики государства;

• содействие формированию общественного сознания в части обеспечения охраны окружающей среды;

• повышение информированности общественности по основным направлениям нормативно­правовой деятельности МПР Рос­
сии в сфере охраны окружающей среды;

• совершенствование взаимодействия МПР России с общественными организациями и гражданами. Достижение названных и иных задач обеспечивается в ходе реализации Советом таких функций, как:

• учет и формирование общественного мнения при проведении мероприятий по охране окружающей среды;

• подготовка предложений по совершенствованию законодательства и приоритетным направлениям в сфере охраны окружающей среды;

• разъяснение общественным объединениям и гражданам целей и методов проведения государственной экологической политики;

• изучение и обобщение опыта зарубежных стран в решении экологических проблем;

• организация информационной и методической поддержки правовых инициатив общественных организаций и объединений и ряд других функций.

§ 8.7. Обязанности общественных экологических
объединений

В соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественные и иные некоммерческие объединения при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды обязаны соблюдать требования в области охраны окружающей среды. В данном случае позиция законодателя
не отражает всей полноты требований, предъявляемых к общественным объединениям, осуществляющим рассматриваемую деятельность.

Дело в том, что реализация общественными объединениями большинства предоставленных им экологических прав сопряжена с необходимостью соблюдения требований иного законодательства, регламентирующего процедурные вопросы. Например, организация тех же митингов экологического характера должна осуществляться в установленном федеральным законодательством порядке, в том числе с предварительным уведомлением органов власти о целях, месте, времени проведения, предполагаемом числе участников и т. д. При внесении предложений о проведении референдума по вопросам охраны окружающей среды также не обойтись без соблюдения жестких требований федерального законодательства о референдуме, прежде всего о порядке инициирования его проведения. Для проведения общественной экологической экспертизы необходимо осуществить государственную регистрацию в органе местного самоуправления заявления общественного объединения о ее проведении, отвечающего установленным законодательством требованиям. Более того, общественная организация обязана известить проживающее на соответствующей территории население о начале проведения экспертизы.

Наконец, при предъявлении в суд исковых заявлений о возмещении вреда окружающей среде необходимо учитывать требования процессуального законодательства, в том числе по форме
и срокам предъявления исков.

Кроме того, одним из важнейшим элементов взаимодействия общественных экологических объединений с органами публичной власти, в том числе с контролирующими и правоохранительными, является соблюдение такими объединениями принципа невмешательства в компетенцию уполномоченных на то органов, что,
к сожалению, на практике имеет место, а также отказ от чрезмерного прессинга в отношении соответствующих органов по мотивам их недостаточной активности, в том числе путем использования средств массовой информации, что оказывает серьезное воздействие на формирование ложного общественного мнения
и отнюдь не способствует охране окружающей среды, во имя чего собственно и призваны осуществлять свою деятельность и те
и другие.

Вместе с тем в рассматриваемом контексте необходимо принимать во внимание и общие обязанности общественных объединений, изложенные в ст. 29 Федерального закона «Об общественных объединениях», в том числе необходимость:

• ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

• ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственной реестр юридических лиц;

• представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

• допускать представителей органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, на проводимые общественным объединением мероприятия;

• оказывать содействие представителям органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации.

Дата добавления: 2015-05-31